La situation internationale ne joue pas un rôle aussi grand qu'ailleurs dans l'évolution de la politique étrangère suisse. Elle n'en est pas le facteur le plus important, et l'année 1966 en a fourni l'illustration. La volonté d'indépendance de la Suisse a continué à s'appuyer sur un moyen d'action érigé én dogme, la pratique de la neutralité permanente. La neutralité, comme du reste le fédéralisme et la démocratie directe, autres facteurs souvent mis en évidence dans ce contexte, procède de choix délibérés internes. L'évolution de la situation internationale n'exerce sur elle qu'une influence extrêmement réduite et ne produit ses effets sur l'opinion qu'avec un certain retard. C'est du moins ce que tous les observateurs constatent en un temps où les pressions, directes ou indirectes, sur l'indépendance helvétique se sont relâchées de façon notable.

L'universalité croissante des organisations telles que les Nations Unies a pourtant eu des effets sur notre pays. Alors que la ligne poursuivie par le Conseil fédéral ne subissait pas de changements considérables, le nombre de plus en plus vaste d'Etats indépendants, membres des Nations Unies et participant ainsi à l'élaboration de la politique de l'organisation, a augmenté les difficultés rencontrées par la diplomatie suisse pour faire comprendre les particularités de la position de notre pays. Le Conseil fédéral a reconnu, à cet égard, que l'image de la Suisse à l'étranger s'était quelque peu ternie [1]. L'absence de suffrage féminin, le secret bancaire, l'attitude d'une bonne partie de la population à l'égard des étrangers ont constitué quelques-unes des critiques enregistrées. Des difficultés telles que la question jurassienne ou l'inflation ont été aussi notées à l'étranger. Dans la mesure où la diplomatie d'un pays repose sur la réputation de celui-ci autant que sur les services effectifs qu'il peut rendre, on a pu craindre pour la Suisse un certain isolement. Et la pratique de la neutralité permanente et absolue n'est pas toujours facile à faire admettre par l'étranger.

Le fait que la conférence annuelle des chefs de missions diplomatiques suisses a été consacrée à la question d'une politique étrangère plus active, illustre les préoccupations du DPF [2], dont cependant l'opinion ne semble pas avoir considérablement varié. La neutralité n'a été remise en question par personne, pratiquement, au cours de l'année: elle est si bien ancrée dans les esprits, elle trouve une base légale si ferme dans la Constitution et la coutume qu'une modification ou un abandon ne rencontrerait certainement pas à l'heure actuelle l'agrément de l'électeur souverain. Aussi est-ce bien plutôt sur l'autre terme de la politique définie en son temps par M. Max Petitpierre, la solidarité et ses limites, que la discussion a principalement porté. Cette solidarité peut-elle aller jusqu'à la coopération au sein . des organisations internationales universelles de caractère politique? Peut-elle se rapprocher de l'exemple de la Suède, qui maintient sa neutralité à l'égard des grandes puissances tout en participant activement à l'ONU? Peut-elle s'aligner sur celle de l'Autriche, dont la neutralité est reconnue pourtant par le Traité d'Etat comme analogue à la neutralité helvétique, et admettre le statut de membre de l'ONU ? Telles sont les questions qui ont dominé au cours de l'année, à la suite de la prise de position du conseiller fédéral Wahlen le 7 octobre 1965 [3]. L'adhésion éventuelle de la Suisse aux Nations Unies et la création de contingents militaires destinés aux opérations de police de l'organisation ont été à l'étude, pendant toute l'année, et ont fait l'objet de plusieurs communications. Les commissions des affaires étrangères des Chambres se sont fait renseigner sur la politique du département à l'égard des Nations Unies et ont maintenu à leur ordre du jour la question de l'adhésion éventuelle. Le rapport de gestion du DPF a suscité un débat au Conseil national, le 16 juin, où la question a été reprise [4]. Le nouveau chef du DPF, le conseiller fédéral Willy Spühler, a pris une position sans équivoque en faveur du principe de l'adhésion, et s'est exprimé à plusieurs reprises sur ce sujet au cours de l'année; le Conseil fédéral estime devoir intensifier nos rapports avec les diverses organisations internationales et promouvoir une information plus large de l'opinion sur les activités de celles-ci. Le fait que M. Spühler a pris à coeur de plaider en faveur de l'adhésion n'a pas été sans soulever des critiques. Le parti socialiste suisse, dont est issu le chef du DPF, a inscrit l'adhésion aux Nations Unies à son programme en 1959 déjà. Il s'est trouvé des observateurs d'autres tendances politiques pour demander si le Conseil fédéral suivait M. Spühler sur tous les points de son argumentation, et cela en particulier après un discours très remarqué du chef du DPF à Lausanne, le 21 octobre, à la veille du congrès du parti [5]. Les résultats de l'élection à la vice-présidence du Conseil fédéral ont en tout cas montré que le chef du DPF ne jouissait pas de l'appui le plus large dans les milieux parlementaires [6].

La discussion a été large aussi dans la presse. Alors que les journaux socialistes ont soutenu M. Spühler tout en insistant sur la nécessité de maintenir la neutralité militaire, les autres organes, plus réservés, n'ont pas moins examiné les divers aspects du problème. La Neue Zürcher Zeitung a publié au début de l'année une série d'articles de partisans et d'adversaires, dont quelques-uns ont été repris par la Tribune de Genève, ces deux journaux formant les foyers principaux du débat. Les arguments des partisans de l'adhésion, qui tiennent pourtant les uns et les autres à sauvegarder la neutralité, sont fondés à la fois sur l'universalité de l'organisation et l'isolement helvétique qui en découlerait, et sur les transformations subies par l'ONU elle-même. En effet, les articles 41 et 42 de la Charte, qui traitent des sanctions obligatoires, n'ont jamais pu être appliqués jusqu'en 1966, soit sur décision du Conseil de sécurité, soit en vertu de la résolution « Unis pour la paix » de l'Assemblée générale en 1950. Les recommandations émises par l'ONU pour le maintien de la paix ont de moins en moins revêtu un caractère coercitif; on a de moins en moins cherché à châtier les agresseurs pour se contenter d'opérations de police destinées à séparer les belligérants. Les neutres peuvent exister au sein de l'ONU où les groupes d'Etats rigides du début se décomposent. « La prétention de la Suisse d'être prise au sérieux dans son désir de contribuer à la sauvegarde de la paix internationale et d'être considérée comme solidaire des autres peuples, sonne creux aussi longtemps qu'elle refuse de prendre part entière aux activités de l'organisation mondiale, considérées partout ailleurs comme des devoirs allant de soi. »[7] La neutralité n'est pas un obstacle à la participation à des opérations de police; au contraire, elle constitue un gage utile à l'égard des grandes puissances qui ne peuvent s'engager. Elle n'est pas reconnue par la Charte, mais est sans doute entrée dans le droit coutumier de l'organisation [8].

Ces arguments ont été combattus par ceux qui n'admettent pas que la Charte ait subi une révision tacite dans le sens d'un abandon des sanctions collectives obligatoires. L'affaire rhodésienne leur a d'ailleurs donné raison, comme nous allons le voir. On a fait surtout valoir que l'ONU n'accorderait pas à la Suisse un statut particulier, ce qui a été confirmé par U Thant le 6 juillet [9]. La réserve de la neutralité devrait alors prendre la forme d'une déclaration unilatérale de la part de la Suisse, qui, à vrai dire, serait en contradiction avec la Charte [10]. La Suisse, condamnée par sa faiblesse à n'avoir, de toute façon, qu'une influence extrêmement réduite sur le cours des événements mondiaux, n'acquerrait pas plus d'audience comme membre des Nations Unies qu'elle n'en a actuellement; elle sentirait plutôt les désagréments que sa neutralité lui susciterait. L'intérêt croissant porté par l'opinion à la politique étrangère ne justifierait pas une nouvelle orientation, périlleuse. Et, comme cette nouvelle orientation devrait nécessairement faire l'objet d'une votation populaire, le peu de crédit dont dispose la Suisse dans un monde qui l'ignore pour une bonne part serait irrémédiablement anéanti par un échec. L'issue d'un référendum serait très probablement négative, car les esprits sont encore sensibles aux désagréments apportés par la pratique de la neutralité différentielle au temps de la SdN. Ce serait méconnaître enfin les conditions dans lesquelles sont désignés les hauts fonctionnaires de l'Organisation que s'imaginer que la Suisse, déjà fortement représentée, pourrait accroître son influence par ce biais [11].

Devant le Congrès du Parti conservateur chrétien-social suisse, le conseiller national Furgler, parlant du problème de l'adhésion, a insisté sur le fait que celle-ci ne pourrait avoir lieu que si notre neutralité était reconnue par l'ONU, et qu'il convenait de travailler à préparer l'admission de ce statut spécial par l'Organisation [12].

L'extension de la notion de solidarité porte en elle-même le germe d'une nouvelle discussion autour de la neutralité proprement dite. Cette discussion n'a guère été encore développée. Le Conseil fédéral a accentué l'intérêt porté aux organisations internationales en nommant un observateur près le siège des Nations Unies à Genève. Cette nomination procurait aussi l'avantage d'une présence de l'administration dans une ville où les organisations internationales prennent une place considérable et où la population a manifesté des tendances hostiles [13]. De même, la Confédération a soutenu activement la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI); celle-ci a eu à préparer la construction d'un nouveau Bureau international du travail, l'ancien se trouvant à l'étroit ; l'agrandissement du Palais des Nations est en vue. Le Conseil fédéral a proposé aux Chambres d'allouer un prêt de 108 millions [14] à la FIPOI. Il a été voté sans opposition par 82 voix par le Conseil national, et par 38 voix par le Conseil des Etats [15]. En outre, la Confédération a poursuivi son soutien à l'ONU, dans son action pour le maintien de la paix à Chypre, en lui versant un subside de 130.000 dollars; elle a toutefois assorti ce subside de réserves touchant à la continuation de l'aide apportée, en se fondant sur le peu de résultats obtenus [16].

C'est surtout la proposition de participer à l'action des Nations Unies pour la paix qui a retenu l'attention. Il ne s'agit plus de se contenter d'offrir des bons offices ou des subsides, mais d'envisager l'envoi de contingents armés qui seraient englobés dans les « Forces de paix » de l'ONU, selon la suggestion faite par M. Wahlen le 7 octobre 1965. Il s'agit des opérations de police seulement, et non des opérations déclenchées en vertu de sanctions militaires. L'idée a été à l'étude au cours de l'année, et a fait l'objet 'd'échanges de vues entre le DPF et le DMF. Elle présente l'avantage, au point de vue intérieur, d'échapper à l'hypothèque du référendum populaire; elle permettrait donc d'intensifier notre participation au maintien de la paix sans modifier les principes de notre politique étrangère, pour autant bien entendu que les contingents de «casques bleus » helvétiques reçoivent des missions de police suffisamment définies et soient à l'abri d'engagements directs contre un Etat. C'est l'exemple de l'action de l'ONU en Palestine ou à Chypre qui revient le plus souvent dans les arguments des promoteurs, où les « casques bleus » assurent l'ordre en séparant les belligérants. Le rôle des neutres dans ces opérations est particulièrement apprécié par les grandes puissances qui ne veulent ni ne peuvent y participer activement. La Suisse aurait donc par-là un nouveau moyen de servir la communauté internationale, de compenser en quelque sorte son abstention de l'ONU [17]. La proposition n'a pas suscité l'enthousiasme des milieux militaires; il faudrait en effet modifier les structures de l'armée pour pouvoir disposer d'un corps d'officiers de carrière et d'un contingent de volontaires disponible à très court terme [18]. Mais l'opposition la plus considérable est venue de ceux qui veulent assurer à la politique humanitaire du pays le plus grand rayonnement et qui craignent que, par exemple, des contingents armés suisses au service de l'ONU soient une entrave à la liberté d'action du CICR. L'ancien conseiller fédéral Petitpierre a proposé la constitution de contingents non armés, dont la mission de police et d'aide ne risquerait pas de porter préjudice à l'indépendance d'une activité humanitaire qui caractérise à l'étranger la solidarité helvétique [19].

On peut le constater, la présence de la Suisse dans les organisations universelles, son activité même, ont pu être conciliées avec la neutralité dans la mesure où celle-ci n'a pas été mise en cause en tant que telle. La participation à des entreprises de caractère scientifique, technique, culturel ou humanitaire n'a pas été discutée et continue à être considérée comme une vocation naturelle de la Suisse. Dans les relations avec les autres organisations mondiales, il faut mentionner les rapports avec l'Union postale universelle. Il a été fortement question de déplacer le siège de l'UPU, situé à Berne depuis sa fondation, pour le fixer à Vienne. Cette proposition a trouvé un fort prétexte dans les difficultés qu'avait l'UPU à se procurer de nouveaux locaux, et cela en bonne partie à cause d'un manque de coordination entre autorités fédérales, autorités cantonales et municipales bernoises. Le Conseil exécutif de l'Union, siégeant à Berne en mai, a cependant décidé d'y maintenir son siège; des projets de constructions nouvelles avaient pu prendre forme à temps [20]. Toutefois la question de la succession du directeur général Weber n'a pu être réglée à la satisfaction de la Suisse qui considérait ce poste comme une chasse gardée depuis quatre-vingt-dix ans. Le Conseil exécutif a élu M. Michel Rabi, de nationalité égyptienne, jusqu'alors vice-directeur général, pour succéder à M. Weber; ce choix s'explique par la tendance générale des organisations internationales à répartir géographiquement les responsabilités administratives, mais les atermoiements qui ont caractérisé la désignation du candidat suisse, le fait aussi que celui-ci n'ait pas été suffisamment soutenu n'y sont pas étrangers [21]. Les circonstances de cette élection et du déplacement éventuel ont donné lieu à deux interpellations auxquelles le conseiller fédéral Spühler a répondu le 27 juin au Conseil national [22].

Sur le plan européen, l'année 1966 a été la dernière de la période de désarmement douanier au sein de l'AELE dont la Suisse fait partie. Le 31 décembre, les derniers 20 % des droits sur les produits industriels ont été supprimés et le Traité de Stockholm a commencé à déployer tous ses effets [23]. Ce succès est réjouissant et n'a pas manqué de susciter la satisfaction des milieux officiels. Les institutions dont l'AELE est dotée ont paru suffisantes aux yeux des autorités suisses qui, décidées à poursuivre l'élaboration d'un grand marché européen libre-échangiste, n'ont pas admis pourtant qu'on pût considérer l'AELE comme un instrument provisoire et limité, et qu'on n'en exploitât pas toutes les ressources. C'est cependant la CEE qui est restée au centre des préoccupations, et son évolution, ainsi que la politique des membres de l'AELE à son égard, a été suivie avec une extrême attention. La crise politique qui avait paralysé le Marché commun en 1965 a pu se résoudre par l'abandon provisoire de la règle de la majorité au sein du Conseil des ministres; de même, un règlement pour le financement du Marché commun agricole a pu être mis sur pied; la fusion des exécutifs des trois communautés, CEE, Euratom et CECA, n'a cependant pas progressé. On a noté, dans l'évolution de la CEE, un certain assouplissement de l'application du Traité de Rome et l'arrêt du déplacement du centre de gravité en direction de la Commission exécutive et de la supranationalité. Mais les effets de la division économique et de la discrimination tarifaire à l'égard des pays tiers se sont accentués, en même temps que les Six retrouvaient une unité et une position de force envers l'extérieur.

Au sein de l'AELE, les rapports avec la CEE ont fait l'objet de plusieurs discussions. Aucune négociation d'ensemble n'a été décidée. L'Autriche, pour sa part, a poursuivi les négociations entreprises en vue d'une association avec la CEE, mais sans faire de grands progrès; la CEE était peu encline à accorder des concessions de taille à un petit pays, par crainte de devoir en faire de même envers l'Angleterre [24]. C'est bien celle-ci qui a cherché le plus, au cours de l'année, à reprendre le dialogue, en proposant des résolutions au Conseil de l'Europe, en s'efforçant de faire admettre par ses partenaires de l'AELE que la CEE constituait la seule solution et que les autres devaient se greffer sur elle; les débats de la session de janvier du Conseil de l'Europe, puis les réunions des ministres de l'AELE à Bergen et à Lisbonne ont été en grande partie consacrés à ce problème [25]. La Grande-Bretagne a admis de tenir régulièrement au courant ses partenaires de I'AELE des sondages et des négociations qu'elle paraissait décidée à entreprendre à nouveau en fin d'année. La Suisse n'a pas été pressée pour sa part de relancer le dialogue avec la CEE: elle a préféré miser sur le Kennedy Round pour amorcer la discussion et obtenir des abaissements douaniers généraux. Le Conseil fédéral a pourtant indiqué que la position de notre pays ne s'était pas aggravée, en raison des modifications subies par la CEE et dé la pénétration plus grande des industries suisses d'exportation au sein du Marché commun [26].

Le Conseil de l'Europe a constitué un lieu de rencontre et d'échange de vues très utile pour les parlementaires qui y représentent la Suisse. Ceux-ci y ont été très actifs, mais se sont trouvés isolés dans le camp des neutres, lors des débats touchant à l'extension de la CEE, seuls à proposer des solutions en dehors du Traité de Rome. Une proposition de coopération européenne sur le plan de la recherche scientifique et technologique, due à Olivier Reverdin, président de la Commission scientifique et culturelle, a considérablement retenu l'attention [27]. La Suisse a, par ailleurs, ratifié six conventions européennes au cours de l'année, concernant l'extradition, l'entraide judiciaire, le régime de la circulation des personnes, la suppression des visas pour les réfugiés, la circulation des jeunes sous le couvert de passeports collectifs, la classification internationale des brevets d'invention [28]. A la fin de l'année, la Suisse avait ainsi ratifié 17 conventions du Conseil de l'Europe. Sur la question de notre adhésion à la Convention des droits de l'homme, une motion a fait l'objet d'un débat au Conseil national [29].

Dans les relations bilatérales, ce sont essentiellement celles qui concernent les neutres européens, Autriche et Suède, qui ont été à l'ordre du jour. La politique suisse a subi dans ce domaine une nouvelle orientation et s'y est montrée fondamentalement active. Les échanges d'information, les contacts personnels se sont multipliés et ont été institutionnalisés de façon à mettre sur pied une véritable coopération dans le renforcement de la neutralité. Ainsi, en ce qui concerne la Suède, il faut mentionner l'accord conclu le 4 août en vue de développer la collaboration technique militaire, et la visite du conseiller fédéral Chaudet [30]. De même, avec l'Autriche, la visite du chef du service techniqùe militaire à Vienne [31], celle du nouveau ministre des Affaires étrangères, M. Toncic, en Suisse [32], ont conduit à la décision de procéder à des rencontres régulières: la première de ces rencontres, au niveau des fonctionnaires, a eu lieu en octobre à Vienne [33]. On a assisté dans ce domaine à l'élaboration d'une politique des intérêts communs, dont la portée a été mise en évidence par les problèmes posés aux neutres par l'ONU et par l'intégration européenne. De même, les parlementaires délégués des trois pays au Conseil de l'Europe se sont réunis à Strasbourg en une séance spéciale [34]. Les positions des neutres sont ainsi mieux défendues.

La guerre du Vietnam a considérablement agité les esprits en Suisse, où les manifestes et les résolutions ont été nombreux. Le Conseil fédéral, qui, fidèle à son attitude de principe à l'égard des pays partagés, n'a reconnu officiellement aucun des deux Vietnam, a cependant autorisé le Vietnam du Sud à ouvrir une ambassade à Berne, mais sans réciprocité. A la fin de l'année, une visite à Hanoi de notre ambassadeur auprès de la Chine populaire a permis de jeter les bases d'une aide sur le plan humanitaire au Vietnam du Nord. La Suisse s'est efforcée de ne faire aucune différence sur le plan humanitaire dans ses relations avec les deux Vietnam [35]. Elle a été sollicitée d'offrir ses bons offices aux belligérants par le pape Paul VI et par l'Autriche, qui souhaitait une démarche commune des pays neutres. Dans sa réponse au Saint-Père, elle a déclaré qu'elle était toujours disposée à offrir ses bons offices, notamment pour organiser une conférence sur son territoire; une démarche particulière ne se justifiait pourtant pas [36]. On peut se demander, d'ailleurs, si les principes de l'attitude suisse à l'égard des pays partagés, et surtout les entorses qu'ils subissent (ambassadeur du Vietnam du Sud à Berne, consulat général à Saigon, ambassadeur suisse à Séoul, etc.) ne constituent pas des obstacles à des efforts médiateurs dans le conflit.

L'affaire de la Rhodésie du Sud, dont l'indépendance n'a pas été reconnue par la Suisse, a illustré les difficultés de nos relations avec l'ONU. Le Conseil fédéral avait décidé, le 17 décembre 1965, de ne pas appliquer les sanctions économiques recommandées par le Conseil de sécurité; pour ne pas offrir à la Rhodésie le moyen de tourner les résolutions prises, il avait décidé l'embargo sur les exportations d'armes, le blocage des avoirs en Suisse de la « Reserve Bank » de Rhodésie et de soumettre les importations et les exportations au régime de l'autorisation, en appliquant à celles-ci le principe du « courant normal » calculé sur la moyenne des deux dernières années. La politique suisse restait ainsi fidèle à la neutralité, tout en ne s'opposant pas aux sanctions de l'ONU. La Suisse s'est tenue tout au long de l'année à cette ligne de conduite. Le 16 décembre, le Conseil de sécurité a décidé d'appliquer contre la Rhodésie des sanctions économiques sélectives, de caractère obligatoire; le lendemain, U Thant a demandé à la Suisse de s'y associer. Le Conseil fédéral a préféré poursuivre la politique mise au point un an auparavant [37]. L'application de sanctions économiques obligatoires constitue un des obstacles à l'accession de la Suisse à l'ONU, dont la charte n'a visiblement pas subi la révision tacite espérée.

Toujours dans le domaine bilatéral, où la nature même des relations diplomatiques limite considérablement la publicité, et par conséquent les sources accessibles au chroniqueur, il faut signaler les démarches menées par l'URSS qui ont abouti à l'ouverture à Zurich d'une banque soviétique destinée à financer le commerce extérieur. De même, la Suisse a négocié au cours de l'année de nouvelles conventions destinées à éviter la double imposition. Dans les traités signés avec la Suède, l'Espagne, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, l'Irlande et la France, il a été difficile de maintenir le principe de l'imposition au lieu de domicile; nos partenaires, la France en particulier, et l'Allemagne avec laquelle les négociations n'ont pas encore abouti, ont combattu ce principe. Ils ont craint que nos divers systèmes d'imposition cantonaux ne favorisent l'établissement en Suisse de sociétés dont le capital est étranger et dont la plus grande partie des activités se fait hors de nos frontières, ce qui leur permet de tourner leurs législations nationales destinées à freiner la pénétration économique étrangère; ainsi, les contribuables français ou allemands, par exemple, seraient moins protégés que par le passé contre la doùble imposition, lorsqu'ils investissent en Suisse ou lorsqu'ils s'établissent en Suisse tout en opérant dans leur pays d'origine [38].

Le traité d'immigration conclu avec l'Italie, dont la ratification avait entraîné des remous en 1965, a pu être appliqué sans difficultés et à la satisfaction des deux parties.

L'assistance technique aux pays en voie de développement constitue sans nul doute l'un des éléments les plus actifs de la politique de solidarité. La Suisse jouit dans ce domaine d'un capital moral précieux, grâce à son abstention du mouvement colonial et à sa neutralité. Pour des raisons politiques, à cause de l'écart croissant entre pays industrialisés et pays peu développés notamment, elle ne peut pas se soustraire à cette tâche; elle y trouve aussi le moyen de faire valoir activement son crédit à l'étranger, ce qui est nécessaire au renforcement de sa position internationale. Pilier de la politique étrangère active, l'assistance technique s'est exercée: par la participation aux programmes multilatéraux de développement, soit sous forme de contribution générale, soit au moyen d'affectations précises à des projets mis au point par les organisations (programme des Nations Unies pour le développement, UNESCO, UNRWA, etc.); par l'envoi d'experts et par l'octroi de bourses dans un cadre multilatéral; par le soutien d'entreprises mises sur pied par des institutions suisses d'intérêt public; par l'exécution de programmes propres à la Confédération enfin. L'aide publique consacrée au développement s'élevait à la fin de 1966 à quelque 140 millions depuis 1961. Le crédit cadre de 90 millions adopté le 10 décembre 1964 par les Chambres venant à échéance le ler juillet 1967, le Conseil fédéral a demandé par un message du 27 décembre 1966 un nouveau crédit cadre de 100 millions pour 30 mois. La part de l'Etat à l'aide au développement est demeurée très faible jusqu'ici, les plus grands efforts étant faits par des cercles privés et en premier lieu par les investissements industriels et commerciaux. De 1963 à 1965, la moyenne de cette aide a atteint 0,85 % du revenu national; il semble que pour arriver à l'objectif prévu par les résolutions des organisations internationales, soit 1 %, l'aide de l'Etat doive s'accroître encore considérablement. Et on sera loin encore des 3 % de la proposition Biéler, discutée au cours de l'année par la Fédération des Eglises protestantes et par la Conférence « Eglise et Société » du Conseil oecuménique des Eglises [39]. Dans les discussions en Suisse, comme au sein d'institutions telles que le GATT, l'ECOSOC, l'UNCTAD ou l'OCDE, les autorités fédérales ont mis l'accent sur la nécessité de concentrer les efforts sur certains pays, sur la formation des cadres indigènes dans leur milieu. Si le commerce a été reconnu comme un facteur essentiel de développement, les accords de stabilisation sur les prix des matières premières exportées par les pays tropicaux n'ont pas pu se faire. A cet égard, la proposition du Conseiller fédéral Schaffner à l'OCDE a mérité l'attention par son réalisme: la priorité doit être donnée à la production de denrées alimentaires et à une industrie fondée sur le développement de l'agriculture et sur l'exploitation des matières premières disponibles; la coopération régionale, l'intégration des pays sous-développés est souhaitable [40]. Si des accords particuliers ont pu être conclus avec l'Inde et le Dahomey notamment, des efforts généraux ont été entrepris afin d'assurer aux capitaux investis dans les pays en question la garantie de la Confédération; un projet est en préparation. Le service des volontaires du développement a connu un essor sensible; à la fin de l'année, soixante-dix volontaires étaient engagés au Népal, au Ruanda, au Cameroun, au Dahomey. Ces pays ont constitué, avec l'Inde, le Pakistan, la Tunisie et le Pérou, les centres de gravité de l'assistance technique suisse.

Sur le plan très voisin de l'aide humanitaire, de plus en plus dirigée vers les pays en voie de développement, un nouveau crédit de 43 millions a été décidé par les Chambres pour les années 1967, 1968 et 1969. Il est destiné à contribuer aux oeuvres des organisations d'entraide internationales [41].

Dernier volet de la politique étrangère enfin, la reconnaissance constitutionnelle et la protection des Suisses résidant à l'étranger ont donné à 1966 une coloration spéciale. Un nouvel article 45 bis a été introduit dans la Constitution fédérale, qui accorde enfin une existence légale aux Suisses établis hors de nos frontières [42]. A la suite des longs efforts de la NSH et des Suisses émigrés, un projet avait été publié et adopté par le Conseil des Etats en 1965. Le Conseil national l'a accepté a l'unanimité le 8 mars [43]. Soumis au verdict populaire le 16 octobre, le nouvel article a recueilli 490.992 oui contre 230.415 non, ainsi que l'unanimité des cantons, après une campagne de propagande assez intense qui ne vit pourtant se manifester aucun groupe d'opposition [44]. On n'a pas manqué de souligner, en général, la mutation intervenue dans les colonies suisses de l'étranger: alors que le nombre des émigrés proprement dits a tendance à décroître, celui des Suisses engagés temporairement dans des fonctions économiques dépendant d'entreprises suisses, ainsi que celui des experts et des agents de l'assistance technique se sont accrus considérablement [45].

La position de la Suisse devant les principaux problèmes de ses relations économiques avec l'étranger ne s'est guère modifiée au cours de 1966. Nous avons signalé plus haut les aspects institutionnels de la politique européenne et leurs effets sur l'attitude de la Suisse [46]. Dans cette période d'attente, les échanges commerciaux ont continué à progresser vigoureusement, sans paraître globalement être affectés de façon considérable par la division économique de l'Europe: les hausses des prix constatées un peu partout ont amoindri les premiers effets de la discrimination.

La balance commerciale s'est inscrite sous un jour encore meilleur qu'en 1965, où son déficit avait considérablement diminué. Les exportations ont atteint 14.204 millions, en augmentation de 10,4 %. Les importations, quant à elles, ont progressé à 17.005 millions de francs, croissant ainsi de 6,7 %. Le taux d'accroissement des exportations a cependant baissé, alors qu'augmentait celui des importations, particulièrement dés le milieu de l'année où les forces d'expansion de la demande intérieure ont repris de la vigueur [47]. Le déficit a eu ainsi tendance à se stabiliser à un niveau inférieur à celui de 1965, s'inscrivant à 2801 millions, en diminution de 8 sur l'année précédente. Le taux de couverture des importations par les exportations a été le plus élevé depuis 1961, avec 83,5 % [48]. La progression rapide des exportations vers les régions extra-européennes a été le phénomène dominant de l'évolution. Dans les échanges européens, les modifications des courants commerciaux a été faible; la part de la CEE aux exportations de la Suisse est descendue à 38 % (39,8 % en 1965), alors que celle de (AELE restait stable à 19,6 % , (19,8 %). La CEE demeure le principal partenaire de la Suisse, et la balance accuse envers elle un déficit de 4873 millions.

L'AELE a aboli tous les droits de douane sur les produits industriels au 31 décembre, avec trois ans d'avance sur la date prévue initialement. Dès le début de 1967, le 90 % du commerce total à l'intérieur de 1'AELE est ainsi libéré de toute entrave [49]. Parallèlement à ce dernier démantèlement, la mise en place des dispositions du Traité de Stockholm concernant les entreprises publiques (art.14) et la liberté d'établissement (art. 16) s'est déroulée de façon à permettre une entrée en vigueur au ter janvier 1967. Il s'agit, dans le premier cas, de la liberté e soumission de toutes les entreprises situées dans l'AELE lors des achats des pouvoirs publics, et de l'obligation faite à ceux-ci de se laisser guider par des considérations commerciales [50]. Dans le second, l'AELE assure la liberté d'établissement sans discrimination dans les pays membres, à l'exception toutefois des entreprises des services [51]. La surtaxe britannique sur les importations, dont la création en 1964 avait entraîné de vives protestations au sein de I'AELE, a finalement été abolie au 30 novembre.

Les rapports avec la CEE ont été entravés par les difficultés institutionnelles de l'organisation ainsi que par la lente mise au point de la politique agricole commune des Six. En vue du Kennedy Round, dont nous parlons plus bas, la Communauté à renoncé à prolonger une baisse provisoire de certains tarifs; de même, l'inscription de quelque 900 articles frappés par les disparités sur une liste d'avertissement a constitué une menace sérieuse pour l'industrie chimique, principal fournisseur de colorants au Marché commun. Le Conseil fédéral a protesté à la fin d'avril auprès de la Commission exécutive, sans obtenir satisfaction, sauf sur certains points; les droits sur le fromage fondu ont été abaissés comme ceux sur le lait médical qui restent, quant à eux, cependant prohibitifs [52].

La Suisse a été admise, comme membre de plein droit, à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), après en avoir été membre provisoire depuis le 22 novembre 1958. Le protocole d'accession a été signé le ler avril; il réserve expressément les dispositions relatives au régime des importations agricoles, ce qui constitue un succès diplomatique pour un pays qui a su se montrer très libéral dans les autres domaines [53]. La ratification est intervenue au cours de la session d'été des Chambres, et la Suisse est devenue membre du GATT le ler août [54]. C'est au sein de cette organisation que se déroulent les négociations du Kennedy Round sur un abaissement général linéaire des tarifs douaniers. Les négociations ont été pratiquement bloquées au cours de 1966, faute de propositions communes de la CEE sur les produits agricoles. La mise en cause de l'« American selling price », qui permet aux Etats-Unis de fixer les droits de douane non sur la valeur réelle des produits importés, mais sur celle des produits indigènes correspondants, a constitué une difficulté supplémentaire: la CEE entend obtenir son abolition et a constitué une liste d'exceptions de grande envergure. La Suisse n'a pas présenté de liste d'exceptions; elle s'est contentée d'un avertissement à fin novembre [55].

Elle a participé, en outre, aux travaux de l'OCDE, de la Commission économique pour l'Europe, de l'UNCTAD, de l'ONUDI — nouvelle organisation des Nations Unies pour le développement industriel — où la Suisse siège au Conseil.

Sur le plan bilatéral, les efforts tendant à assurer à l'horlogerie suisse un traitement plus équitable aux Etats-Unis se sont poursuivis au long de l'année; la clause échappatoire a été appliquée encore, mais la surtaxe qui en découle a été supprimée au début de 1967 [56]. Le commerce avec les pays de l'Est a progressé sensiblement, grâce en particulier à l'exposition industrielle suisse qui s'est déroulée à Moscou du 28 mai au 11 juin. Des difficultés se sont élevées dans les rapports avec la France; l'accord commercial de 1955 n'a pas été renouvelé formellement pour 1966 et les gouvernements se sont contentés d'ouvrir unilatéralement les contingents de base prévus. Il s'est agi là essentiellement d'obtenir des réductions supplémentaires sur les droits frappant le lait médical, en rapport avec les décisions de la CEE.

A l'intérieur du pays, divers débats ont eu lieu sur la politique commerciale et l'intégration, et ont permis au président de la Confédération, Hans Schaffner, de faire le point [57]. Le rapport de la commission Jöhr a signalé, par ailleurs, que le système de taxation,douanière en vigueur, qui repose sur le poids des marchandises, est beaucoup moins rémunérateur et élastique qu'un système « ad valorem » tel qu'il est pratiqué ailleurs; cet état de fait priverait la Caisse fédérale de ressources importantes [58].