L'année 1966 n'a pas été, comme 1965, marquée par des affrontements politiques aussi généraux et vifs sur les principes fondamentaux du rôle de l'Etat dans l'économie. Les débats n'ont pas atteint l'intensité qu'ils avaient revêtue auparavant. Les problèmes sont pourtant restés les mêmes: il a fallu continuer à définir la fonction des pouvoirs publics dans la poursuite de la croissance, reconnue comme une nécessité par tous, sous le régime du plein-emploi qui caractérise l'économie suisse; de même, la lutte contre les phénomènes nuisibles apparus au cours des années précédentes, à savoir les différentes manifestations de l'inflation, la hausse des prix et des salaires réels, la reprise des hausses sur les importations, pour ne citer que celles-là.

Le tassement conjoncturel s'est poursuivi au cours de l'année, de façon générale. Les principaux facteurs de ralentissement ont été constitués par la tension du marché du travail et de celui des capitaux. Si, dans la politique de l'emploi, la poursuite du double plafonnement imposé par l'Etat à l'économie privée a rendu le marché particulièrement rigide et a évité l'explosion des salaires, dans celle des capitaux, l'intervention de l'Etat a été dépassée par l'évolution de la situation elle-même: la tension générale du marché de l'argent, l'exportation des capitaux ont eu plus d'effets sur les investissements que les mesures prises pour comprimer la demande. Considérés sur l'ensemble de l'année, les compressions de la demande intérieure de biens et de services, le manque de moyens disponibles, l'accroissement de la charge fiscale en raison de la progression à froid des revenus ont entraîné une hausse moindre du produit national brut. Celui-ci, selon les résultats provisoires publiés au début de 1967, s'est placé à 64 milliards de francs environ, en augmentation nominale de 7,2 % sur 1965 (7,8 % en 1965, 10,3 % en 1964) [1]. De même, la balance commerciale s'est améliorée, et le solde des opérations en biens et en services avec l'étranger est redevenu excédentaire.

Cependant, les forces d'expansion, mal contenues, ont repris de la vigueur dans la seconde moitié de l'année: les importations se sont remises à progresser rapidement, les pressions sur les salaires et les prix ont augmenté. La Suisse n'a pas pu résoudre en 1966 les problèmes posés par l'inflation intérieure, dont l'évolution déficitaire des finances publiques, la demande croissante d'investissements pour l'infrastructure (routes, énergie, höpitaux, écoles, recherche), la hausse rapide des prix et des salaires nominaux représentent les éléments les plus importants. Certes, elle a subi les conséquences du renchérissement intervenu en Europe occidentale, dans de larges proportions, mais la hausse des prix à la consommation, calculée selon la moyenne des indices mensuels, s'est élevée à 4,7 % (3,4 % en 1965, 3,1 % en 1964), ce qui constitue un record. Par là même, la hausse réelle du produit national brut n'a été que de 2,3 % (4,2 % en 1965, 5,1 % en 1964), et celle des revenus a été moins importante que les années précédentes [2].

Ces chiffres n'ont qu'une valeur relative et ne reflètent pas la situation politique, qui dépend de leur interprétation par les groupes sociaux. Il faut noter, à cet égard, la satisfaction qu'ont exprimée certains porte-parole du Conseil fédéral ou de l'administration à diverses reprises: le pays est dans une phase de consolidation, le plein-emploi est maintenu, les coûts de construction et les prix fonciers sont stabilisés, la balance des revenus redevient active, la production de logements suffit à la demande, la productivité est meilleure [3]. La question de l'équilibre entre une expansion normale et les courants inflationnistes restait cependant inquiétante, d'où la nécessité de continuer à agir sur le crédit et de comprimer les dépenses publiques. D'autres avis ont toutefois fait valoir des interprétations plus pessimistes, fondées entre autres sur la constatation que de nombreux milieux croient à la poursuite de l'expansion à un rythme rapide, sans estimer à leur juste valeur les conséquences inflationnistes de cette croissance [4]. L'accalmie actuelle serait trompeuse, du moment que la compression de la demande n'est que temporaire, obtenue grâce au renoncement momentané à certaines tâches, et qu'elle pourrait par conséquent donner lieu à une explosion incontrôlable lorsque les conditions seront meilleures.

La politique conjoncturelle a été dominée par le sort fait aux arrêtés urgents destinés à lutter contre le renchérissement. Celui qui prévoyait des mesures dans le domaine de la construction a été abandonné à son échéance, soit à la fin du mois de mars. De l'avis presque général, cet arrêté n'avait pas pu déployer tous ses effets en raison des restrictions de crédit et avait entraîné une intervention trop lourde de l'Etat dans les affaires. Le but recherché, à savoir l'accalmie des prix dans le secteur foncier, était atteint de toute façon. Seuls les socialistes, dont l'accord donné au programme urgent reposait sur cette réglementation, essayèrent de demander sa prolongation devant la commission du Conseil national, mais sans succès [5]. Quant à l'arrêté sur le crédit, dont la prolongation d'une année avait été décidée par le Conseil des Etats en décembre 1965 [6], il fut soumis à l'avis du Conseil national à la session de printemps. Un revirement d'opinion se produisit dans les rangs socialistes; l'ancien conseiller fédéral Weber, qui avait joué un rôle important pour l'adoption du programme, changea de bord, estimant que l'arrêté avait des conséquences néfastes pour la construction de logements; il entraîna une grande partie de son groupe [7]. Les demandes d'assouplissement en faveur du capital étranger, posées en conditions par les milieux d'affaires pour la reconduction, ne reçurent pas de réponses impliquant un engagement formel du Conseil fédéral. La commission, forte de 27 membres, n'accepta la reconduction que par 9 voix, contre 5 non et 5 abstentions, les autres étant absents lors du vote [8]. Le Conseil national lui-même, après un long débat, vota la prorogation par 89 voix contre 55, un grand nombre de députés s'abstenant. Les socialistes avaient voté en majorité contre le projet; les autres « non » émanaient des indépendants, des libéraux, des communistes, mais aussi de radicaux et de conservateurs [9].

Au 1er avril, cependant, une première mesure d'assouplissement fut prise en faveur du capital étranger, autorisé désormais pour les emprunts des centrales des lettres de gage, ceux des banques hypothécaires, ainsi que pour les obligations fédérales concernant l'aide au logement [10]. L'effet de cette première mesure fut pratiquement nul, car le marché manifestait une tendance à l'exportation de capitaux plutôt qu'à l'importation, l'intérêt étant plus haut à l'étranger. Aussi, dès le 23 juin, les capitaux étrangers furent-ils à nouveau admis pour tous les emprunts obligataires ainsi que pour les émissions de bons de caisse [11]. Comme le marché restait extrêmement tendu, et que la tendance à l'exportation ne se renversait pas, de nouvelles voix s'élevèrent pour demander l'abolition ou l'assouplissement de l'arrêté [12]. Un nouveau pas fut fait le 17 octobre, qui supprima toute restriction au placement des capitaux étrangers en Suisse, maintenant seulement l'autorisation obligatoire pour l'achat de biens fonciers et l'interdiction de servir des intérêts aux capitaux étrangers placés en banque à court terme [13]. Enfin, au leT janvier 1967, l'arrêté fut pratiquement aboli par le Conseil fédéral, qui leva les limitations de crédit et les remplaça par un système de directives émanant de la Banque nationale. Celle-ci, en accord avec l'Association suisse des banquiers, fixa un taux de croissance du crédit de 7 %, mais selon une formulation souple laissant la place à des interprétations larges, en fonction de considérations régionales notamment. Le seul domaine où l'arrêté déploya ses effets de façon continue fut celui du contrôle des émissions; à la fin de l'année, aucun accord entre la Banque nationale et les banques n'était intervenu sur le système qui lui succéderait à partir de mars 1967 [14]. L'année a donc été caractérisée par l'abandon. progressif des mesúres rigides et par la recherche d'un régime plus souple fondé sur des accords volontaires, évolution dictée par celle du marché et par l'impossibilité d'accroître les pouvoirs de la Banque nationale.

Sur le plan du marché du travail, les dispositions sévères du double plafonnement sont restées en place, malgré les revendications des milieux industriels qui leur reprochaient de geler les structures de production [15].

Le programme complémentaire auquel les groupes politiques avaient accordé beaucoup d'importance en 1964 et en 1965 a continué en 1966 à occuper les esprits, mais la volonté d'en réaliser les points les plus décisifs a fait défaut. Il devait fixer les principes de la succession à donner aux arrêtés conjoncturels. A cet égard, la révision des statuts de la Banque nationale ainsi que la réforme des finances publiques étaient au premier plan. Nous exposons plus bas ce qu'il est advenu de ces projets, faute d'entente entre les partenaires sociaux [16]. Les autres mesures contenues dans le programme constituaient en quelque sorte le catalogue des domaines dans lesquels on pouvait chercher à influencer la croissance de l'économie. Les auteurs du programme ne lui ont jamais attaché un caractère normatif; ils se sont adressés à la bonne volonté de tous les groupes sociaux.

Sur le plan général, diverses interventions ont tendu à mettre au jour les moyens dont dispose la Confédération pour influencer la conjoncture et la croissance. Une motion Heil (ccs., ZH) a demandé au Conseil fédéral de préparer un projet d'article constitutionnel accordant à la Confédération les moyens d'agir dans ce domaine; elle a été appuyée par le groupe conservateur [17]. Un programme a été élaboré par la Fédération des sociétés suisses d'employés, préconisant diverses mesures tendant à assurer le libre jeu de la concurrence: lutte contre les cartels et les prix imposés, rationalisation de l'agriculture, de l'industrie et des services [18]. Le problème d'une véritable politique des prix et des revenus a été soulevé au Conseil national lors de la prorogation de l'arrêté sur le crédit: l'interpellation Eibel (rad., ZH) a mis en garde le Conseil fédéral contre les tentations d'abuser de la situation pour accorder des avantages au secteur public au détriment du secteur privé [19].

Dans le domaine des prix et des salaires, il faut signaler l'élaboration d'un nouvel indice des prix à la consommation. L'importance de l'indice comme régulateur des salaires a incité les groupes sociaux à surveiller la nouvelle pondération des articles avec le plus grand soin. Le nouveau système de calcul, entré en vigueur en octobre (base 100 = septembre 1966), couvre désormais le 87 % des dépenses des ménages d'ouvriers et d'employés. Le nombre des positions a passé de 170 à 250. Le poste alimentation entre pour 31 % dans les nouveaux calculs (40 % auparavant), celui des loyers a été pondéré à 17 % (20 %); ainsi, les hausses intervenant dans ces secteurs pèseront moins sur les salaires, mais les dépenses pour les transports, l'aménagement du logement, la santé, l'instruction et les loisirs prennent plus d'importance [20]. La suggestion, contenue dans le programme complémentaire, d'arriver à un accord de stabilisation sur les prix et les salaires, est restée lettre morte. Chacun des groupes économiques concernés a préféré garder sa liberté d'action, et s'est refusé aux concessions que l'intérêt général aurait pu commander. Une conférence des partenaires sociaux, en février, a mis cet échec en lumière [21].

Le rétablissement des conditions qui permettraient à la concurrence de se développer librement et d'exercer ainsi son influence stabilisatrice s'est exercé principalement dans le domaine cartellaire et dans celui de la formation des prix. La commission d'études du DEP sur les prix, les coûts et les structures a mené une enquête pilote sur les prix des appareils ménagers, dont les conclusions ont été assez dures pour les vendeurs suisses et critiques pour les normes d'installations électriques [22]. L'activité de la Commission des cartels s'est élargie, et a porté sur la formation des prix dans la construction, dont plusieurs branches sont fermées à la concurrence, dans le marché de la bière et des eaux minérales, dans celui des produits pharmaceutiques; les rapports concernant ces études ont été publiés [23]. D'autres enquêtes ont été faites sur le marché des produits pétroliers (enquête spéciale), sur celui des installations sanitaires et sur la question des travaux de peinture à la Raffinerie de Cressier. La commission a dû encore donner son avis sur des projets de loi, celui modifiant l'approvisionnement du pays en blé, et celui renforçant l'égalisation des marges de mouture [24]. L'importance des travaux de la commission, exécutés pourtant avec des moyens très réduits, a été soulignée par la presse dans son ensemble, alors que les milieux visés réagissaient de façon défavorable. Les enquêtes conduites par les organisations privées de défense des consommateurs ont, elles aussi, soulevé la curiosité; elles ont porté essentiellement sur des comparaisons de prix et sur l'étude des emballages. Deux organisations de défense représentent actuellement la presque totalité des groupes de consommateurs, la Communauté d'action des salariés et des consommateurs et la Fédération suisse des consommateurs. L'une et l'autre sont représentées dans la Commission consultative fédérale de la consommation, dont l'activité a été, semble-t-il, fort réduite en 1966. La commission n'a pas été réunie lorsqu'il s'est agi de décider les transferts de prix de la caisse fédérale sur le consommateur, ce qui a entraîné des hausses sur les prix du pain, sur le fromage, sur le beurre, sur les graisses et huiles comestibles [25].

La guerre des prix imposés, dans la branche de l'alimentation, s'est développée considérablement au cours de l'année. Un conflit a opposé les fabricants d'articles de marque, appuyés par les associations du commerce de détail, à un groupe composé de grands magasins à succursales et de coopératives. La firme Denner, qui a pris la tête du mouvement, accordait des rabais doubles de ceux admis par Promarca, représentant les fabricants d'articles de marque. Aux menaces de boycott succédèrent les procès. Un premier armistice à la fin de mars resta sans effets durables [26]. Un second accord, auquel Promarca espérait attirer ses adversaires, fut signé le 3 juin, mais par les détaillants seulement; il autorisait certains rabais supplémentaires et créait un groupe d'études chargé de surveiller le marché. Denner, les grands magasins et les coopératives s'abstinrent d'y souscrire et s'efforcèrent, devant de nouvelles tentatives de boycott, de produire leurs propres articles pour éviter d'avoir recours à ceux dont le prix était imposé [27]. Au début de février 1967, Promarca a abandonné le système des prix imposés pour celui des prix indicatifs [28]. Une évolution analogue s'est produite sur le marché des disques [29].

Dans son programme conjoncturel complémentaire, le Conseil fédéral avait mis l'accent sur la collaboration des partenaires sociaux à la stabilisation et à la lutte contre l'inflation. Or, les accords envisagés, dans le domaine des prix et des salaires, dans celui des mesures à prendre pour la succession des arrêtés d'urgence, dans celui des finances fédérales, pour ne citer que les plus importants, n'ont pas eu lieu, faute de volonté réelle de la part des groupes d'intérêts. Ceux-ci, tout en prônant le système des accords volontaires, se sont refusés à faire des concessions à l'intérêt général chaque fois que cela aurait impliqué la nécessité de faire comprendre à leurs mandants que leurs intérêts primaires ne pouvaient être défendus pour le moment. Plusieurs observateurs, avec le Conseil fédéral, ont exprimé leur déception sans équivoque à cet égard [30]. La volonté politique a fait défaut, et les partenaires sociaux, seuls interlocuteurs valables dans le domaine économique, n'ont pas eu le pouvoir d'engager leurs membres. Cette situation a été d'autant plus désagréable que la démocratie directe n'a pas trouvé le moyen de surmonter les obstacles posés par les intérêts de groupe.

Certains domaines de l'économie sont particulièrement marqués par l'intervention de l'Etat. C'est le cas notamment de l'agriculture, à laquelle nous consacrons un chapitre spécial [31]. Il convient ici de s'arrêter brièvement sur deux branches de l'économie privée, qui ont requis la protection de l'Etat à un moment donné. Leur évolution est représentative des tendances contradictoires de libéralisation et d'intervention.

La Confédération a dû contribuer au développement du tourisme dont l'importance pour l'équilibre de la balance des paiements est considérable: n'a-t-il pas participé à l'actif pour un montant de 1,58 milliard en 1965 [32] ? Le Conseil fédéral a modifié son intervention en faveur des rénovations et de l'amélioration des installations hôtelières et des stations de villégiature affectées par le mouvement saisonnier. Il a proposé de prendre à sa charge une partie des pertes, sur cautionnement, jusqu'à concurrence de 100 millions en 10 ans. Cette mesure se doublait d'une réorganisation du crédit hôtelier, créant une Société suisse du crédit hôtelier destinée à reprendre les activités des deux organismes existant: la Société fiduciaire de l'hôtellerie à Zurich, et la Coopérative suisse de cautionnement pour l'hôtellerie saisonnière à Berne [33]. Par respect du régionalisme, le siège de la nouvelle société, fixé à Zurich, devait être doublé d'une annexe à Berne. Les Chambres supprimèrent l'annexe de Berne et inclurent les auberges de jeunesse dans la liste des établissements bénéficiant de prêts à taux réduits [34]. Les efforts de publicité ont sollicité plus encore la caisse fédérale, en raison de la hausse des coûts, de la concurrence étrangère et de l'insuffisance des fonds mis à disposition par les milieux intéressés. Le Conseil fédéral et les Chambres ont décidé de porter la subvention annuelle à l'Office national suisse du tourisme (ONST) à 8 millions pour les années 1967-1969, à 10 millions ensuite. Le projet était accompagné d'une demande de crédit de 2,99 millions pour les frais de rénovation de l'agence parisienne de l'ONST. Ce crédit a suscité une vive controverse, en raison du coût élevé des travaux à effectuer sur un immeuble loué, mais surtout à cause de l'intention manifestée par les commissions parlementaires d'aller siéger à Paris pour juger de la situation. Une partie de l'opinion a estimé qu'il ne fallait pas pousser le contrôle parlementaire aussi loin; la commission du Conseil national a fini par faire le voyage, mais en mettant les frais supplémentaires à la charge de ses membres. Et le crédit a été voté [35].

L'horlogerie est aussi l'une des branches de l'économie les plus importantes du pays; elle joue un rôle considérable pour les exportations, ainsi que sur le marché de l'emploi. Au ler janvier 1966, son statut a été libéralisé par l'abolition du régime du permis de fabrication auquel elle était soumise depuis 1934, et qui avait pour effet de bloquer les structures de production. Il en est résulté une tendance plus vive à lutter contre la concurrence étrangère et à faire passer les considérations économiques avant le maintien d'unités de productions faibles et vieillies. Alors que les anciens accords étaient dénoncés, une nouvelle collaboration s'instaura entre la Fédération horlogère (FH), qui groupe les établisseurs et les manufactures, et la Société générale de l'horlogerie suisse (ASUAG) qui réunit les fabricants d'ébauches et de parties réglantes; une société à participations financières, la Chronos Holding, fut fondée par la FH et l'ASUAG, avec l'appui des grandes banques, pour faciliter les accords de concentration, de recherche et de formation professionnelle entre les entreprises d'horlogerie [36]. Cette première entente fut suivie d'une seconde, plus étroite, en octobre, entre la FH et 1'ASUAG, tendant à renforcer la politique de. production et de vente [37]. L'Union des associations de fabricants de parties détachées horlogères (UBAH), qui réunit quelque 600 entreprises, employant 30.000 ouvriers, et qui fournit entre autres produits les boîtiers et les cadrans, ne s'est pas jointe à ces nouveaux accords, menant une politique conservatrice tendant au maintien des structures de production; ses membres ne sont plus au bénéfice des mesures de protection existant auparavant. Le conflit a pris de l'extension lorsque la FH a entrepris de remettre de l'ordre dans le marché international de la montre suisse. Une convention a été conlue avec l'industrie horlogère de Hong-Kong pour réglementer la vente des montres équipées de mouvements suisses, mais qui sont vendues en Asie avec des boîtiers ou des cadrans portant la marque d'origine suisse, alors qu'ils sont fabriqués à Hong-Kong ou au Japon; un contrôle des normes et de qualité sera exercé par la FH [38]. Cet accord, visant à protéger les marques suisses dans un marché où la concurrence devient très menaçante, allait dans le sens de la libéralisation encouragée par la Confédération; il a été vivement combattu par l'UBAH [39]. De même, la FH est entrée en contact avec l'URSS, dont l'industrie horlogère est de plus en plus puissante, en vue de chercher les bases d'un accord d'échanges techniques [40]. Alors que quelques concentrations intervenaient dans le pays, deux manufactures suisses ont été absorbées par des entreprises américaines; les négociations de la FH avec les USA se sont poursuivies avec plus de succès qu'auparavant [41]. Dans tout ce processus, il s'est agi de rendre la montre suisse plus compétitive sur le plan international et non plus de. conserver des structures de production inadéquates en ignorant la concurrence étrangère.