Im Nationalstrassenbau, dem grössten verkehrswirtschaftlichen und verkehrspolitischen Werk unseres Landes, verschärfte sich 1966 die finanzpolitische Problematik. Anderseits wurde die Bauplanung zum Gegenstand öffentlicher Diskussion. Über beide Aspekte kam es bis Jahresende noch zu keinen wesentlichen Entscheiden.

Am 15. April legte die vom EDI 1964 aus Vertretern der Kantone, der Verkehrsverbände, der Wirtschaft und des Bauwesens bestellte Beratende Kommission für den Nationalstrassenbau unter dem Vorsitz des Baudirektors des Kantons Zug, Nationalrat A. Hürlimann (k.-chr., ZG), ihren Bericht mit Anträgen zu einem langfristigen Bauprogramm für die Nationalstrassen vor. Der im Mai bekanntgegebene Bericht hatte in erster Linie eine Prioritätenordnung zu entwerfen. Er ging von den bereits 1963 durch das Eidg. Amt für Strassen- und Flussbau festgelegten 198 Abschnitten des Nationalstrassennetzes aus und errechnete die Dringlichkeit ihrer Erstellung durch Kombination verschiedenster Kriterien, vor allem Wirtschaftlichkeit, Verkehrsbelastung, Zustand der bestehenden Strassenverbindungen und Erforderlichkeit zur Schaffung zusammenhängender Strecken. Das Ergebnis dieser durch elektronische Rechenmethoden kombinierten Faktoren wurde nun noch unter Berücksichtigung verkehrs- und finanzpolitischer sowie bauwirtschaftlicher Gesichtspunkte modifiziert, so dass ein Programm entstand, das einerseits eine Konzentration der Bautätigkeit auf die Verkehrsengpässe vorsieht, anderseits aber eine möglichst gleichmässige Verteilung der Arbeiten auf die einzelnen Kantone anstrebt. Die Kommission Hürlimann stellte ausdrücklich fest, dass es infolge der rechtlichen und technischen Verhältnisse des Landes sowie aus finanziellen Gründen nicht möglich sei, längere Nationalstrassenzüge überall so zu beginnen, dass sie auf der ganzen Strecke gleichzeitig fertig werden.

Das Bauprogramm war also ausgesprochen föderalistisch konzipiert; es rechnete aber auch mit gewissen Grenzen der finanziellen Leistungsfähigkeit. Deshalb erstreckte es die Bauarbeiten auf rund 20 Jahre, wobei es ein Jahresbudget in der Grössenordnung von rund 800 Mio Fr. in Anschlag brachte, von denen 700 Mio Fr. dem Bund zufallen sollten: bei fortschreitender Teuerung sollte der Bundesanteil noch um 100 Mio Fr. erhöht werden. Um mit dem Bau des Gotthardstrassentunnels schon 1968 beginnen zu können, wurden weitere zusätzliche Mittel von 40 Mio Fr. pro Jahr für erforderlich gehalten. Infolge der finanziellen Begrenzung des Programms erfuhr aber gerade das Prinzip der Konzentration auf die Überwindung von Verkehrsengpässen eine empfindliche Beeinträchtigung: der Bau der städtischen Expressstrassen wurde hinausgeschoben, wobei die Kommission als provisorischen Ersatz die Subventionierung des Ausbaus bestehender Durchgangsstrassen in Zürich und Genf empfahl [1].

Der Bericht der Kommission Hürlimann, der den Kantonen und den Strassenverkehrsverbänden zur Vernehmlassung bis Ende Juli unterbreitet wurde, zeitigte mannigfache regional begründete Kritik. Von städtischen Behörden wurde ein früherer Baubeginn für die Expressstrassen verlangt, aus Zürich kam ausserdem die Forderung nach Aufnahme eines Autobahnrings um die Stadt (mit Seeüberquerung) ins Nationalstrassennetz [2]. Nachdem am 18. Juni unter Mitwirkung des Berner und des Walliser Baudirektors eine Grosskundgebung in Zweisimmen die Beschleunigung des Strassentunnelbaus durch den Rawil gefordert hatte, beantragten die Regierungen der beiden interessierten Kantone beim EDI eine Vorverlegung des Baubeginns [3]. Sodann betonte die aargauische Regierung die Dringlichkeit der Bözberg-Verbindung von Basel nach Zürich [4]. Im zentralschweizerischen Raum ergab sich ein Prioritätsstreit: von Luzern und Nidwalden wurde auf die Beschleunigung des Baus der N2 gedrungen, die von Basel her dem linken Vierwaldstätterseeufer entlang zum Gotthard führen soll [5]; Uri dagegen beantragte die Hintanstellung der linksufrigen Urnerseestrasse zugunsten der Förderung des Autobahnbaus im Reusstal, wodurch der Gotthardverkehr weiterhin durch den Kanton Schwyz geleitet würde und die Verbindung über Zürich nach Basel den Vorzug erhielte [6].

Endlich sind Begehren nach Ergänzungen oder Abänderungen des Nationalstrassennetzes zu nennen, die über blosse Umfahrungsprojekte hinausgehen. So befürwortete' der bernische Regierungsrat Huber eine Jura-Transversale von Boncourt nach Biel oder nach Oensingen [7]. Im Baselbiet veranlasste das Nebeneinanderbestehen zweier Autobahnprojekte, des nationalen (N2) mit Linienführung von Sissach über Arisdorf nach Augst und eines kantonalen mit gleichfalls vierspuriger Ausführung durch das Ergolztal (Sissach-Liestal-Augst) ein überparteiliches Komitee zur Lancierung einer Volksinitiative, die eine basellandschaftliche Standesinitiative zur Verlegung der N2 ins Ergolztal anstrebte. Nachdem aber Bundesrat Tschudi sich auf Anfrage der basellandschaftlichen Regierung gegen eine Trasseänderung ausgesprochen hatte, zog das Komitee das bereits zustande gekommene Volksbegehren zurück [8].

Die betont föderalistische Konzeption des Nationalstrassenprogramms rief auch grundsätzlicher Kritik. Die Nationalräte Eibel (rad., ZH) und Allgöwer (LdU, BS), wandten sich gegen eine Auffassung von Föderalismus, die es verhindere, dass weder 1970 noch 1975 mit dem ursprünglich als grundlegend betrachteten Strassenkreuz West-Ost und Nord-Süd gerechnet werden könne [9]. In einem vom Nationalrat überwiesenen Postulat forderte Eibel den Bundesrat mindestens zur Forcierung der Bernhardin-Transversale auf, da diese weiter gediehen sei als die Gotthard-Transversale [10]. Bundesrat Tschudi wies jedoch die auch von den Verkehrsverbänden unterstützte Tendenz zur Vorwegnahme des grossen Strassenkreuzes zurück, da sie den Interessen des Binnenverkehrs nicht gerecht werde. Im übrigen gab er im Nationalrat bekannt, dass die Verkehrsverbände dem Programm der Kommission Hürlimann allgemein zugestimmt hätten [11]. Eine solche Zustimmung wurde im grossen und ganzen auch in Handels- und Industriekreisen festgestellt [12]. Von den geplanten 1830 km Nationalstrassen waren Ende 1966 rund 375 km in Betrieb (67 km mehr als Ende 1965) und 273 km im Bau (27 km mehr als Ende 1965) [13].

Tiefergreifende Auseinandersetzungen zeitigte die sich zuspitzende Finanzierungsfrage. Die 1965 eingeführte Finanzierungsmethode erwies sich in verschiedener Hinsicht als problematisch. Einmal ergab die Erhöhung des Treibstoffzollzuschlags von 7 auf 12 Rp. pro Liter vorerst noch nicht den erwarteten Mehrertrag [14]. Eine auf Ersuchen der Eidg. Finanzverwaltung eingesetzte Untersuchungskommission, die aus Vertretern der Strassenverkehrsverbände, der Erdölwirtschaft und der Bundesverwaltung bestand, stellte an den Grenztankstellen einen Rückgang des Absatzes und an den übrigen Bezugsorten eine schwächere Zunahme seit der Erhöhung des Zuschlags fest. Das Ergebnis, das nur die Zeit bis Ende 1965 berücksichtigte, wurde freilich noch nicht als schlüssig betrachtet [15]. Immerhin wurde von einer weiteren Heraufsetzung des Treibstoffzollzuschlags abgesehen, obwohl die erneute Erhöhung des Bundesvorschusses an den Nationalstrassenbau um mehr als 300 Mio Fr. im Jahre 1965 die gesetzliche Grundlage dazu geboten hätte [16]. Eine weitere Schwierigkeit ergab sich aus der allgemeinen Verschärfung der Finanzlage des Bundes, die Bundesrat und eidgenössische Räte bewog, den im Budget 1966 auf 700 Mio Fr. erhöhten Jahreskredit des Bundes im Budget 1967 wieder auf 650 Mio Fr. zu senken [17].

Leidenschaftliche Opposition erregte sodann der bereits 1964 vom Bundesrat zur Vernehmlassung unterbreitete Vorschlag, zur Finanzierung der Nationalstrassentunnelbauten Durchfahrtsgebühren zu erheben, in erster Linie im Tessin. Im Juli wurde durch Indiskretion bekannt, dass der Bundesrat — in Abwesenheit des Chefs des EDI — das FZD beauftragt hatte, eine Vorlage für die Revision von Art. 37, Abs. 2, BV vorzubereiten, die eine Einführung von Durchfahrtsgebühren für alle Nationalstrassentunnels zulassen würde. An einer Pressekonferenz unter dem Vorsitz Bundesrat Bonvins wurde zudem die Anregung gemacht, die Kantone mit Alpenstrassentunnels könnten sich zu einer gemischtwirtschaftlichen Gesellschaft zusammenschliessen, die für die Aufnahme von Anleihen und die Erhebung von Gebühren zuständig wäre. Das FZD gab im übrigen bekannt, dass auch die Erhebung einer allgemeinen Nationalstrassensteuer — sei es von allen Autofahrern oder nur von den Nationalstrassenbenützern — geprüft werde [18].

Im Tessin wurde dieser Schritt des Bundesrates mit schärfster Entrüstung aufgenommen. Der radikale Dovere schlug vor, am 1. August die Tessiner Flaggen mit Trauerflor zu behängen [19]. Der Staatsrat erklärte die Tunnelgebühren für diskriminatorisch und appellierte an Bundesversammlung und Volk, ihre Einführung zu verhindern [20]. Das Gefühl der Zurücksetzung war überdies noch durch eine Aufforderung des Eidg. Amtes für Verkehr an ausländische Carunternehmungen, zur Entlastung der Gotthardstrasse ab 1967 andere schweizerische Alpenpässe zu befahren, verstärkt worden [21]. Zu einer eigentlich demonstrativen Gestaltung der Bundesfeier kam es im Tessin jedoch nicht [22]. Zur weiteren Beruhigung der Gemüter trug bei, dass der Bundesrat am 9. August in Anwesenheit des Chefs des EDI den Auftrag zur Vorbereitung einer Verfassungsrevision suspendierte Y3 und dass der Direktor der Eidg. Finanzverwaltung, M. Redli, an einer zürcherischtessinischen Veranstaltung in Zürich am [23]. September erklärte, er glaube nicht, dass der Bundesrat an den Tunnelgebühren festhalten werde, wenn das Tessin diese wirklich als Diskriminierung betrachte [24]. Verschiedene deutsch- und welschschweizerische Stimmen warnten vor einer Brüskierung der italienischsprachigen Minderheit [25]; anderseits war der Chor der tessinischen Reaktion nicht einheitlich [26].

Während die Frage der Nationalstrassengebühren in der Schwebe blieb [27], schritt der Bundesrat zur Erhöhung der Zollbelastung des bisher aus militärischen Gründen begünstigten Dieselöls. Nachdem eine von beiden eidgenössischen Räten überwiesene Motion eine annähernde Zollgleichheit zwischen Dieselöl und Benzin gewünscht und ein Vernehmlassungsverfahren bei den Kantonen und den Wirtschaftsverbänden überwiegend positive Stellungnahmen ergeben hatte, wurde die Massnahme zur Vermeidung von Spekulationsgewinnen vor Einleitung des parlamentarischen Verfahrens am 5. Dezember vorsorglich in Kraft gesetzt. In der anschliessend veröffentlichten Botschaft beantragte der Bundesrat einerseits über die vollzogene Erhöhung hinaus die Ermächtigung zur vollen Gleichstellung der Grundzölle der beiden Treibstoffarten, anderseits die Vermehrung des jährlichen à-fonds-perdu-Beitrags an den Nationalstrassenbau von 40 auf 50 Mio Fr. [28].

Die Tatsache, dass der Bund von den Grundzöllen auf Benzin und Dieselöl nur 60 % dem Strassenbau zuwendet — sofern man vom à-fonds-perdu-Beitrag aus allgemeinen Bundesmitteln absieht — 40 % aber in die Bundeskasse fliessen lässt und dass die Zollverwaltung ausserdem von allen Treibstoffzöllen noch 5 % Bezugsprovisionen zurückbehält, wurde in Kreisen der Strassenverkehrsverbände wiederholt beanstandet [29]. Gegen Ende des Jahres verlangte der Schweizerische Strassenverkehrsverband vom Bundesrat in einer Eingabe eine massive Senkung dieser Provisionen [30]. Von seiten der Verkehrsverbände wurde erneut die Aufnahme von Nationalstrassenanleihen befürwortet [31]. Der Direktor des ACS empfahl ausserdem den Ölfirmen eine Senkung des Benzinpreises um 1-2 Rappen, damit diese als Treibstoffzollzuschlag dem Nationalstrassenbau zugeführt werden könnten [32].

Ernste Finanzierungsschwierigkeiten erhoben sich auch auf kantonaler Ebene. In Beantwortung einer Interpellation stellte der Urner Finanzdirektor Danioth am 28. Februar im Landrat fest, dass trotz der 95prozentigen Bundessubvention der Kanton Uri den ihm zufallenden Nationalstrassenbau nur mit gewaltigen Steuererhöhungen zu tragen vermöchte und dass die alleinige Übernahme der den Kantonen zugewiesenen Betriebs- und Unterhaltskosten für ihn schon gar nicht in Frage komme. Die drei Landratsfraktionen forderten die Regierung auf, beim Bund eine Ermässigung der Belastung zu erwirken; die fortschrittlich-demokratische Fraktion regte zudem eine Standesinitiative an, nach welcher Bau, Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen zur Bundessache erklärt werden sollten [33].

Neben der finanzpolitischen Problematik und mit ihr im Zusammenhang blieb auch die Organisationsfrage im Gespräch. Der Direktor des ACS empfahl eine regionale Zusammenfassung von Bau und Unterhalt, um Kostenersparnisse und eine grössere Unabhängigkeit von kantonalen Interessen zu erreichen, sowie eine der Organisation der SBB vergleichbare Verselbständigung gegenüber dem EDI [34]. Nationalrat Eibel regte die Bildung einer selbständigen öffentlich-rechtlichen oder gemischtwirtschaftlichen Körperschaft unter Beteiligung des Bundes, der Kantone und der grossen Städte einerseits, der Verkehrsverbände und des Baugewerbes anderseits an; sein vom Nationalrat am 7. Dezember überwiesenes Postulat wünschte auch eine Überprüfung von Organisation und Finanzierung des Nationalstrassenbaus in Kontaktnahme mit dem Schweizerischen Strassenverkehrsverband, wobei allerdings Bundesrat Tschudi auf die Sanktionierung der bestehenden Organisationsform durch das Parlament hinwies [35]. Die Jungliberale Bewegung lehnte an ihrem Jahreskongress den von der Luzerner Sektion ausgegangenen Vorstoss für eine Verfassungsinitiative zur Zentralisierung des Nationalstrassenbaus ab [36].