Die Bemühungen um eine Anpassung der staatlichen Organe an die gewandelten Verhältnisse kamen nur langsam voran. Der Bundesrat hatte schon 1969 den eidgenössischen Räten beantragt, die periodische Ausarbeitung von Richtlinien zur Regierungspolitik sowie eines Rechenschaftsberichtes über deren Vollzug im Geschäftsverkehrsgesetz zu verankern. In den parlamentarischen Verhandlungen nahm der Ständerat daran Anstoss, dass der Entwurf des Bundesrates eine Einberufung der Vereinigten Bundesversammlung vorsah, damit der Bundespräsident die Richtlinien in einer Art « Thronrede » erläutern könne, bevor sie in den einzelnen Räten debattiert würden. Er gab aber dem Nationalrat nach, als dieser die gemeinsame Sitzung befürwortete [1]. Somit ist der Bundesrat 1971 erstmals zur Rechenschaftsablage über eine ganze Amtsperiode verpflichtet. Forderungen nach einer noch ausgeprägteren Profilierung der Regierungstätigkeit, namentlich durch Preisgabe der « Zauberformel » zugunsten einer Koalitionsregierung mit starker Opposition, blieben bis zum Jahresende noch vereinzelt: Nationalrat Binder (k.-chr., AG) rief im Zusammenhang mit einem Vorstoss für die Wiedereinführung des Mehrheitswahlverfahrens nach einer Sprengung des « Regierungskartells » [2]; die Desavouierung der Bundesratsparteien durch mehr als eine halbe Million Wähler in der Abstimmung über die Überfremdungsinitiative veranlasste auch Binders Kollegen Hubacher (soz., BS) und A. Hürlimann (k.-chr., ZG), für eine Auflösung der «Grossen Koalition» zu plädieren [3]; Nationalrat Schürmann (k.-chr., SO) wiederholte schliesslich eine entsprechende, schon 1967 geäusserte Anregung [4]. Im Unterschied zu diesen Befürwortern eines formalpolitisch begründeten Spannungsverhältnisses zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien verfochten Exponenten des linken Flügels der Sozialdemokratie eine von der revolutionären Zielsetzung bestimmte Oppositionspolitik ihrer Partei [5].

Die Ende 1969 neugewählten Bundesräte Graber und Brugger nahmen im Februar ihre Amtstätigkeit auf; wie erwartet, wurde dem ersten das EPD, dem zweiten das EVD zugeteilt [6]. Während der Demissionär Spühler sich bewusst auf gemeinnützige und kulturpolitische Aufgaben beschränkte [7], wandte sich sein ehemaliger Kollege Schaffner ebenso entschieden einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit zu, wobei er auf eine Bundespension verzichtete. Die Übernahme mehrerer Verwaltungsratssitze wurde dem früheren Wirtschaftsminister jedoch übel .vermerkt, vor allem als er sich auch zum Verwaltungsratspräsidenten von Brown, Boveri & Cie (BBC) wählen liess; man wies auf die Gefahr hin, dass solche Positionswechsel zu Zweifeln an der Vertrauenswürdigkeit öffentlicher Amtsträger Anlass gäben. Schaffner trat darauf von der Leitung der BBC wieder zurück [8]. Der Nationalrat überwies im Dezember ein Postulat, das die Anregung enthielt, neu eintretende Bundesräte dazu zu verpflichten, nach ihrem Rücktritt nur mit ihrem Amt vereinbare Stellungen anzunehmen [9]. Die beim Jahreswechsel 1969/70 aufgeflammte Diskussion una Bundesrat von Moos, dem Linkskreise eine antisemitische Haltung zur Zeit des Dritten Reiches vorwarfen, fand einen Nachhall am sozialdemokratischen Parteitag; doch sah dieser von einer Rücktrittsforderung ab, um den Angegriffenen nicht zum demonstrativen Ausharren in seinem Amt zu veranlassen [10]. Turnusgemäss wurde am Jahresende Bundesrat Gnägi zum Bundespräsidenten für 1971 und Bundesrat Celio trotz einer früheren Rücktrittsankündigung zum Vizepräsidenten gewählt [11].

In den Diskussionen um die Verwaltung ging es hauptsächlich um die Steigerung der Leistungsfähigkeit und um die Verstärkung der Kontrolle. Es wurde auf die Notwendigkeit besserer Koordination zwischen den Departementen hingewiesen und der Aufbau eines Systems beratender Stäbe nach dem Beispiel der Organisation für die Gesamtverteidigung gefordert [12]. Rücktritte von drei Wirtschaftsfachleuten — H. Letsch als erst 1968 eingesetzter Generalsekretär des EVD, Prof. H. Allemann als Delegierter für Konjunkturfragen und Prof. H. R. Meyer als Delegierter für Wirtschaftsfragen im EVED — liessen anderseits erkennen, wie schwierig sich oft das Zusammenwirken von Stabsstellen und eigentlichen Verwaltungszweigen gestaltet [13]. Ein parlamentarischer Vorstoss plädierte sodann für die Übertragung bestimmter Aufgaben an privatwirtschaftliche Kräfte [14]. Umgekehrt legte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats den Finger auf die Gefahr einer Verflechtung zwischen Bundesdienst und privatwirtschaftlichem Interesse, die sich aus der Übernahme von Verwaltungsratssitzen durch hohe Bundesbeamte ergeben kann [15]. Als zusätzliches Kontrollorgan erregte die Institution des Ombudsman vermehrtes Interesse. Die Stadt Zürich leistete Pionierdienste, indem sie in ihrer neuen Gemeindeordnung das Amt eines vom Gemeindeparlament zu wählenden « Beauftragten in Beschwerdesachen» vorsah, der im Fall von Beschwerden zur Akteneinsicht befugt ist und zuhanden des Beschwerdeführers wie der Verwaltung Stellung nehmen soll [16]. Auf Bundesebene griff der Gewerbepolitiker Fischer (rad., BE) das vom Nationalrat 1966 abgelehnte Begehren wieder auf und plädierte für die Schaffung einer neuen « Gewalt », die den wachsenden Einfluss des Staatsapparats einzudämmen hätte [17].

Die Bemühungen um eine Verstärkung der Stellung des Parlaments wurden fortgesetzt. Die Diskussion bewegte sich dabei vermehrt um die grundsätzlichen Fragen, welche Aufgabe das Parlament überhaupt zu erfüllen habe und welches die Voraussetzungen für sein wirksames Funktionieren seien. Nach Prof. K. Eichenberger gibt es für die Bundesversammlung zwei Wege, den gegenwärtigen Zustand der Überforderung zu überwinden: entweder die Konzentration auf einen beschränkteren Aufgabenkreis, (Grundentscheide der Gesetzgebung, Wahl von Exekutiv- und Gerichtsorganen sowie Verwaltungskontrolle mit Einschluss des Budgetrechts) oder aber den Übergang zum Berufsparlament [18]. Eine Stärkung des Parlaments wurde freilich nicht nur gegenüber dem Druck der Verwaltung, sondern auch gegenüber dem Druck der Wirtschaftsinteressen für nötig befunden, so z.B. im Zusammenhang mit dem Zögern der eidgenössischen Räte, auf die Exportdepotvorlage einzutreten [19].

Bei den praktischen Reformversuchen stand das Verhältnis zu den Exekutivbehörden im Vordergrund. Es gelang, die parlamentarische Initiative, die darin besteht, dass ein Gesetzes- oder Beschlussentwurf nicht von der Exekutive, sondern von einem Mitglied oder einer Kommission eines der beiden Räte ausgearbeitet wird, im Geschäftsverkehrsgesetz zu regeln. Der Ständerat wandte sich freilich gegen die vom Nationalrat befürwortete Möglichkeit, dass eine Initiative, die vom Rat des Initianten abgelehnt worden ist, vom zweiten Rat wieder aufgenommen werden kann, und der Nationalrat gab nach [20]. Die noch unerprobte Institution geriet schon bald in eine Panne: in der Nationalratskommission, die sich mit einer gegen das Abhören von Telephongesprächen eidgenössischer Parlamentarier gerichteten Einzelinitiative zu befassen hatte, ergab sich das Bedürfnis, den vom Initianten formulierten Text abzuändern. Da eine solche Eventualität in der gesetzlichen Regelung nicht vorgesehen war, wandte sich die Kommission zunächst der ungeklärten Prozedurfrage zu [21]. Das Begehren nach einer Verselbständigung des Sekretariates der Bundesversammlung wurde weiter verfolgt. Der Bundesrat hatte zwar 1969 eine Revision von Artikel 105 der Bundesverfassung noch als verfrüht bezeichnet, doch die zuständige Nationalratskommission stellte in Form einer parlamentarischen Initiative den Antrag, das Sekretariat der Bundesversammlung mit seinen Hilfsdiensten aus der Bundeskanzlei herauszulösen und ihm eine aus Parlamentariern gebildete Verwaltungskommission als Aufsichtsorgan beizugeben. Ausserdem sollten die parlamentarischen Kommissionen grundsätzlich mit parlamentseigenen Sekretären ausgestattet werden [22]. Dass das Parlament auch für seine einzelnen Mitglieder eine möglichst grosse Bewegungsfreiheit bei der Ausübung ihrer Kontrollfunktion beanspruchte, bekundete es mit der Ablehnung eines Gesuchs der Militärverwaltung um Aufhebung der Immunität Nationalrat Hubachers (soz., BS), dessen Verhalten in der sog. « Florida »-Affäre strafgerichtlich untersucht werden sollte. Hubacher erhielt zwar wegen der Preisgabe eines vertraulichen Dokuments vor dem Plenum des Rates einen Tadel, doch wurde in der Angelegenheit dem militärischen Geheimhaltungsinteresse kein Vorrang vor dem parlamentarischen Informationsinteresse eingeräumt. Das Missbehagen über die Kontrolle des Telephonverkehrs von Parlamentariern fand in der bereits erwähnten Einzelinitiative Ausdruck [23]. Pressestimmen riefen anderseits nach einer klaren Definition der parlamentarischen Immunität [24].

Zur Stärkung des Parlaments gegenüber den wirtschaftlichen Interessenverbänden nahm die Konferenz der Fraktionspräsidenten einen Vorstoss aus dem Jahre 1964 wieder auf und beantragte in einer weiteren parlamentarischen Initiative die Ausrichtung von Bundesbeiträgen für die Finanzierung der Fraktionssekretariate und zugleich die Verankerung der Fraktionen im Geschäftsverkehrsgesetz. Es wurde freilich betont, dass es sich dabei nicht um eine Parteiensubventionierung, sondern um die Unterstützung von Parlamentsorganen handle [25]. Von Bedeutung für das Verhältnis zwischen Parteibindung und Verbandsbindung ist auch das Wahlsystem. Für die Bestellung der Volkskammer verlangte Nationalrat Binder (k.-chr., AG) eine Aufteilung der grossen Wahlkreise und die Einführung von Elementen des Mehrheitswahlverfahrens. Eine solche Reform sollte in erster Linie das Gewicht der verantwortlichen Persönlichkeit verstärken, der Parteienzersplitterung entgegenwirken und die Bildung einer richtigen Opposition erleichtern; auf den Einfluss der Verbände nahm Binder bloss andeutungsweise Bezug [26]. Bei der Bestellung der Ständekammer spielt die Persönlichkeit, namentlich dort, wo eine Volkswahl stattfindet, eine grössere Rolle. Die Initiativbewegungen für eine Ausdehnung des Volkswahlprinzips auf weitere Kantone konnten Erfolge verzeichnen: in Freiburg trafen die Stimmberechtigten einen positiven Grundsatzentscheid, und in Neuenburg einigte sich der Grosse Rat auf einen Gegenentwurf, der die Volkswahl befürwortete; die Frage, ob eine solche nach dem bisher in allen Kantonen angewandten Majorz oder nach dem von den Initianten gewünschten Proporzverfahren vorzunehmen sei, wurde der Gesetzgebung vorbehalten [27]. Von Vorschlägen für eine Ständeratsreform, die über eine Änderung des Wahlsystems hinausginge, wird in anderem Zusammenhang die Rede sein [28]. Im Sinne der Proporzgerechtigkeit lag es, wenn für 1971 erstmals ein Vertreter des Landesrings, der Zürcher Vontobel, zum Vizepräsidenten des Nationalrats gewählt wurde [29].

Als Antwort auf das wiederholt aus dem Parlament vorgetragene Begehren nach einer Regelung der vorparlamentarischen Phase der Gesetzgebung erliess der Bundesrat im Mai interne Richtlinien, die allerdings mehr den Charakter einer Kodifikation der üblich gewordenen Praxis als denjenigen einer Reform trugen. Neuerungen brachten sie mit der grundsätzlichen Feststellung, dass die administrativen Unterlagen sowie die Ergebnisse des vorparlamentarischen Verfahrens in der Regel nicht vertraulich zu behandeln seien; dem zuständigen Departement blieb aber der Entscheid über die Publizität im Einzelfall vorbehalten. Ausserdem bestimmten sie, dass Kantone und Parteien bei allen Verfassungsänderungen sowie in Gesetzgebungsfragen von besonderer politischer Tragweite anzuhören seien, die Kantone überdies bei der Ausarbeitung von Verordnungen, die ihre Rechte oder Pflichten berühren. Für die als « zuständige Organisationen » bezeichneten Verbände wurde auf das Bundesrecht verwiesen; auf der Verordnungsstufe sollte die Mitwirkung beim Vollzug zur Konsultation berechtigen. Die Regelung war aber elastisch gehalten [30]. Kritische Stimmen hielten sie zur Aufwertung der Position des Parlaments und der Parteien nicht für ausreichend [31]. In anderer Richtung zielte ein parlamentarischer Vorstoss, der die Tendenz kritisierte, in den Gesetzen eine grosse Zahl von Einzelheiten zu regeln, weil dadurch die Rechtsanwendung daran gehindert werde, der Vielfalt des Lebens Rechnung zu tragen [32].

Eine Erweiterung der Volksrechte im Bund wurde von einer « Ausserparteilichen Oppositionsgruppe Bern » angestrebt, die ein Volksbegehren für die Einführung der Gesetzesinitiative lancierte. Sie nahm damit ein Postulat auf, das in mehreren Stellungnahmen zur Totalrevision der Bundesverfassung aufgetreten war [33]. Bei verschiedenen Gelegenheiten wurde die Wahrung des Referendumsrechts betont, so gegenüber dem Beitritt zum Atomsperrvertrag oder einer Regelung des Verhältnisses zur EWG wie auch in der Frage der Gestaltung der Bundessteuern [34]. In den Kantonen waren weiterhin zwei Tendenzen wirksam: eine, die das Mitspracherecht des Volkes auszudehnen trachtete, und eine gegenläufige, die den Bürger von allzu vielen Abstimmungen entlasten wollte; der Berner Grosse Rat unterstützte sogar einen Vorstoss für die Ersetzung des obligatorischen durch das fakultative Gesetzesreferendum [35]. Die grössere Bewegtheit des politischen Lebens äusserte sich in einer Häufung der hängigen Volksinitiativen; am Jahresende lagen sieben eingereichte Begehren vor, während sieben Únterschriftensammlungen liefen und einige weitere Vorstösse angekündigt waren [36].