Malgré le développement incessant des relations multilatérales, les rapports bilatéraux, entre Etats limitrophes surtout, conservent une grande valeur. A tel point que les premières s'instaurent difficilement sans les seconds. L'intégration européenne en offre un bel exemple: la Suisse ne s'est présentée à Bruxelles qu'après des contacts étroits avec chacun des membres de la CEE [43]. Les relations de bon voisinage conditionnent même souvent la réussite des négociations multilatérales. Les difficultés qui opposent notre pays à l'Italie dans le domaine de la maind'ceuvre pourraient ainsi peser lourdement sur les négociations avec le Marché commun [44]. Les relations avec l'Allemagne fédérale et la France se sont généralement déroulées dans un climat de détente. La querelle avec le Bade-Wurtemberg sur l'installation de centrales nucléaires le long du Rhin, qui semblait d'abord prendre des proportions imposantes, s'est calmée dès que Bonn eut entrepris de négocier [45]. Le refus de la Suisse de participer à la conférence de Niamey réunissant des pays totalement ou partiellement de langue française a soulevé la question de la francophonie [46]. Par ailleurs, l'absence du président de la Confédération en personne aux obsèques du général de Gaulle a été ressentie ici et là, mais dans le Jura en particulier, comme un scandale [47]. Le projet annoncé par l'Autriche d'une réforme de son armée a fait parler de sa suppression et, tout en provoquant une réflexion malencontreuse de notre chef du DMF, a jeté l'alarme en Suisse, où l'on se voit déjà des frontières communes avec l'URSS [48]. L'intégration européenne ne va pas sans remettre plus ou moins en question le statut du Liechtenstein. Dans une déclaration remarquée, le prince Adam a affirmé clairement que son pays ne se contenterait pas d'un rôle d'observateur dans la future Europe unie et ne tenait pas à devenir le vingt-troisième canton suisse. Il convient, dit-il, de revoir les traités des années 1920 entre les deux pays et d'aeuvrer pour conférer à la principauté une position internationale plus appropriée. Il est possible d'interpréter comme un premier pas dans cette direction le projet, révélé en d'autres circonstances, d'une station de radio autonome comparable par exemple à celle de Monaco ou du Luxembourg [49]. En ce qui concerne enfin les Etats européens non limitrophes de la Suisse, il convient de relever la signature d'une convention de sécurité sociale avec les Pays-Bas [50], mais surtout l'évolution des rapports avec les pays de l'Est. Le principe d'universalité a été à l'ordre du jour par l'établissement de relations diplomatiques avec l'Albanie et par la démarche de Pankow pour une reconnaissance de la République démocratique allemande: l'ouverture opérée dans le premier cas ne s'est pas renouvelée dans le second, au grand regret des partisans d'une plus large ouverture à l'Est qui ont pu toutefois constater le développement des contacts avec certains pays, la Yougoslavie surtout [51]. Les efforts accomplis par ailleurs en faveur d'une politique d'échanges suivis et fructueux avec l'Europe orientale ont été néanmoins entravés par trois nouvelles affaires d'espionnage au profit de l'URSS, de la Roumanie et de l'Allemagne de l'Est [52].

Un contraste caractérise depuis quelques années nos relations bilatérales avec le monde extra-européen: alors que d'une manière générale la position de la Suisse s'y consolide ou se maintient, sa politique par contre y est violemment contestée par divers éléments non gouvernementaux. L'Exposition universelle d'Osaka constitue à ce point de vue l'événement qui a le plus contribué à la réputation et au rayonnement de la Suisse dans le puissant et le dynamique Japon et en Asie en général [53]. Il faut souligner aussi les excellents rapports avec l'Inde: les réalisations helvétiques sont nombreuses dans ce grand pays plein d'avenir et c'est à la petite Suisse que son président, M. Giri, a réservé sa première visite officielle à l'étranger. Sensibles à ce geste, nos autorités ont tenu également à inaugurer en autorisant pour la première fois un chef d'Etat étranger à prendre la parole devant le Parlement [54]. Quant à l'immense et mystérieuse Chine, elle a accepté — fait sans précédent — les bons offices de la Suisse pour un échange de diplomates avec le Cambodge à la suite de la rupture des relations diplomatiques entre les deux Etats [55]. L'amélioration des liens sino-helvétiques qui en résulte a été marquée entre autres par l'arrivée d'un nouvel ambassadeur à Berne, poste inoccupé depuis 1966 [56]. Les bonnes relations avec ces grands Etats de l'Asie se retrouvent à l'Ouest avec les Etats-Unis d'Amérique grâce à une multitude de rapports à la fois culturels, techniques et commerciaux qui, toutefois, ne se maintiennent pas sans difficultés, comme le prouve la longueur des entretiens au sujet d'un accord d'entraide judiciaire en matière pénale (secret bancaire) [57]. Pour ce qui est de l'Afrique, notons que si l'atmosphère s'est rassérénée avec le Nigeria par la fin de la guerre civile dans la province du Biafra, elle est restée tendue avec l'Algérie par le prolongement du contentieux des années précédentes et par sa renonciation à participer à la Foire nationale de Lausanne [58]. Notons enfin qu'à la suite de la proclamation, unilatérale par Salisbury de la République de Rhodésie, la Suisse a fermé son consulat dans ce pays, mais qu'au nom du principe d'universalité elle a maintenu ses relations avec l'Afrique du Sud malgré les pressions exercées de plusieurs côtés contre la politique d'apartheid de Pretoria [59].

Venant de régions du globe dominées par la guerre ou rongées par le terrorisme, les atteintes à la sécurité et aux intérêts du pays ont eu des répercussions considérables. Inaugurées en 1969 par les affaires Frauenknecht et EI-Al [60], elles se sont poursuivies en 1970 sous diverses formes qui ont pris nom Würenlingen, Zerka, Bucher. Les deux premières sont les prolongements de l'attentat de Kloten et du procès de Winterthour. On ne peut par ailleurs s'empêcher d'observer des similitudes entre le détournement de Zerka et l'enlèvement de M. Bucher qui vont être relatés dans un instant. Dans les deux cas le même scénario se déroule: un acte de violence est commis par un mouvement d'extrême-gauche contre des personnes innocentes qui sont gardées en otages jusqu'à satisfaction de certaines exigences. L'aspect spectaculaire de l'opération est destiné à attirer l'attention de l'opinion mondiale sur une situation dite de malheur et d'injustice. Tandis que le but matériel poursuivi est atteint, l'impact psychologique escompté n'est obtenu qu'au prix d'une condamnation sévère par cette même opinion du recours à la violence.

Le 21 février 1970, un appareil de la Swissair reliant Zurich à Tel-Aviv s'écrase dans la localité de Wiirenlingen peu après son décollage de Kloten. Il n'y a aucun survivant des quarante-sept personnes à bord et comme la précieuse boite noire qui enregistre automatiquement le déroulement du vol est endommagée, l'enquête s'avère difficile. Mais la catastrophe survenant quelques jours seulement après celle de Vienne où l'on a trouvé des preuves de sabotage de la part des Palestiniens, il n'en faut pas davantage pour soupçonner ces derniers qui revendiquent d'ailleurs la paternité de l'attentat avant de la démentir. Pour l'opinion publique, la responsabilité arabe ne fait aucun doute et la vague d'hostilité de 1969 reprend [61]. Les mesures du Conseil fédéral sont les suivantes: démarches diplomatiques auprès des gouvernements arabes, action internationale pour la convocation d'une conférence sur la sécurité aérienne, surtout renforcement des mesures de sécurité sur les aéroports et obligation du visa pour les ressortissants arabes [62]. L'imposition du visa est critiquée évidemment par ceux qu'elle touche — la réciprocité en est même imposée par certains Etats — mais aussi par des milieux suisses [63]. M. Graber déclare qu'elle n'a été prise qu'à contrecoeur et que la Suisse, neutre quoi qu'on en dise dans le monde arabe, désire garder avec lui de bonnes relations [64].

Effectivement, bien que notre pays ait subi à Zerka, selon certains, « la plus grave humiliation de son histoire » [65], l'affaire n'a provoqué aucune rupture de relations diplomatiques. Le 6 septembre, plusieurs avions de ligne, dont l'un de la Swissair, sont détournés sur Zerka, dans le désert de Jordanie, par des commandos palestiniens. Passagers et équipages sont considérés comme otages. En échange de leur libération, des conditions sont posées, différentes selon les gouvernements auxquels elles s'adressent. De la Suisse il est exigé la libération des trois condamnés jugés à Winterthour [66]. Aussitôt connues, ces nouvelles soulèvent dans la population la stupeur et la colère. La décision du Conseil fédéral de satisfaire au chantage des pirates de l'air lui apparaît inadmissible sinon hâtive. La création d'un «mouvement de revanche » est annoncée, qui veut s'en prendre aux Arabes résidant en Suisse [67]. Ce projet, dont les auteurs restent inconnus, n'a toutefois aucune suite. Le Conseil fédéral, qui a constitué avec les Etats lésés — Grande-Bretagne, Allemagne fédérale, Etats-Unis — un comité international de crise, refuse de négocier séparément avec les Palestiniens. Après de difficiles tractations menées par l'intermédiaire du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), les otages sont finalement libérés au cours de la guerre civile qui vient d'éclater entre Jordaniens et Palestiniens. Entretemps, la Suisse a pris de sévères mesures de sécurité aérienne en plaçant des gardes armés à bord de ses avions de ligne, tandis que l'armée est chargée de la surveillance des aéroports de Kloten et de Cointrin [68]. Par ailleurs, les commissions parlementaires des Affaires étrangères ont approuvé la procédure de négociation du gouvernement. De leur côté, les présidents des Chambres ont rejeté une demande de convocation extraordinaire, présentée par le Groupe des paysans, artisans et bourgeois, de l'Assemblée fédérale [69]. L'affaire de Zerka est ainsi traitée dans le cadre de la session ordinaire d'automne. Le Conseil fédéral répond à trois interpellations et s'efforce de repousser accusations et critiques en expliquant qu'il n'y avait pas d'alternative à la décision de libérer les détenus [70]. Le problème de la sécurité aérienne, déjà soulevé à la session de printemps, fait l'objet de plusieurs démarches parlementaires [71]. Enfin, en ce qui concerne le service diplomatique moyen-oriental qui, durant les heures chaudes, a fait l'objet de vives critiques, le gouvernement décide de le soumettre à un examen d'ensemble et d'ouvrir une ambassade à Amman [72].

L'affaire Bucher — enlèvement, le 7 décembre à Rio de Janeiro, de l'ambassadeur de Suisse au Brésil — s'explique par les conditions politiques régnant dans de nombreux pays d'Amérique latine. Les buts des révolutionnaires, auteurs de l'opération, sont identiques à ceux qu'ils s'étaient fixés lors de trois enlèvements précédents: alerter l'opinion mondiale sur le régime du pays, qualifié de dictatorial, et obtenir la libération d'un certain nombre de prisonniers politiques [73]. Les ravisseurs accusent l'économie helvétique, fortement implantée au Brésil, de soutenir l'oppression de l'équipe au pouvoir. Ils reprochent encore à notre gouvernement d'avoir expulsé plusieurs de leurs congénères politiques. Deux faits qui, selon eux, démontrent l'absence de neutralité de la Suisse [74]. Ni les autorités ni l'opinion helvétiques ne l'entendent en réalité de cette oreille et le mouvement d'exaspération, d'indignation et de colère se répète en décembre comme en février et en septembre,. tandis que le Conseil fédéral obtient de Brasilia la promesse de faire tout ce qui est en son pouvoir pour libérer notre représentant. Une vive discussion s'engage autour des méthodes d'action révolutionnaire pour se concentrer bientôt sur les causes de la situation générale au Brésil [75]. C'est ainsi qu'avant méme la libération de l'otage — elle n'aura lieu qu'à la mi-janvier 1971 — la responsabilité de la politique suisse en matière d'aide au développement devient l'un des objets principaux d'examen [76].