L'élection des autorités législatives et exécutives permit de nouveaux progrès dans le développement des institutions fédérales. Pour la première fois, le Conseil fédéral était tenu par la loi de présenter un rapport de gestion s'étendant sur toute la législature qui s'achevait. Il le fit en étroite liaison avec les grandes lignes de la politique gouvernementale définies en 1968. Le texte donna des informations sur les différents domaines de l'activité exécutive. Le retard enregistré par rapport au programme défini fut attribué en particulier au fait que des objectifs tels que la conception globale des transports et l'aménagement du territoire s'étaient révélés plus complexes qu'on ne l'avait prévu [1]. Le président Gnägi, qui défendit le rapport devant les Chambres, souligna que la définition de grandes lignes de la politique était devenue un important instrument de gestion; qu'elle avait favorisé un travail plus méthodique de l'administration; et que les rapports annuels de la Chancellerie fédérale sur le stade d'exécution des travaux permettaient au Conseil fédéral de s'exprimer sur des options fondamentales [2]. D'une manière générale, le rapport soumis aux Chambres ne fut l'objet que de critiques mineures. On se plaignit çà et là de l'excès de compartimentage établi, dans le document, entre les divers départements et de l'absence d'un examen approfondi des problèmes politiques; on jugea encore trop peu concrètes les allusions faites aux obstacles à une politique économique efficace [3].

Avant même la fin de la législature, le Conseil fédéral et la Chancellerie fédérale mirent en chantier l'élaboration de nouvelles grandes lignes. On tâcha, mieux qu'en 1968, de souligner les problèmes fondamentaux du pays et, en même temps, on accorda une plus grande attention aux principales tendances de l'évolution telles que les avaient révélées les études prospectives du groupe de travail Kneschaurek [4]. A ces premières démarches de l'exécutif correspondit une certaine émulation des partis. Après avoir proposé dans son programme d'action que le Conseil fédéral soit élu au début de chaque législature en tenant compte de pourparlers interpartis sur les objectifs communs à atteindre, le PDC invita durant l'été ses partenaires au gouvernement à discuter la préparation de telles négociations [5]. Malgré le scepticisme que provoqua cette initiative, les représentants des quatre partis se rencontrèrent fin septembre; des discussions vraiment substantielles n'eurent toutefois lieu qu'après les élections au Conseil national; elles révélèrent qu'aucun des quatre partis n'était disposé à passer à l'opposition. Ce qui l'emporta, ce n'est pas l'idée d'un contrat de législature sur la base duquel on aurait désigné le Conseil fédéral, mais l'idée d'un programme minimum des partis gouvernementaux, tel qu'il avait été postulé en 1966 déjà par les radicaux [6]. On s'entendit essentiellement sur des points situés dans la ligne des objectifs politiques du Conseil fédéral. Afin d'atteindre les buts et de traiter d'autres questions d'importance nationale, il a été prévu d'établir des contacts réguliers entre les quatre partis, leurs groupes parlementaires et le Conseil fédéral [7].

Le projet d'un gouvernement de coalition aurait pu être favorisé si plusieurs conseillers fédéraux avaient décidé de se retirer; or il n'y eut qu'une seule vacance, celle du démocrate-chrétien von Moos qui annonça en octobre sa démission [8]. Après qu'on se fut trouvé d'accord de maintenir un gouvernement quadripartite, le PDC présenta à ses partenaires une liste de candidats à la succession, mais pratiquement le choix opéré ne fit l'objet d'aucune tractation entre les partis [9]. Sans attendre le résultat des discussions touchant les programmes, le groupe parlementaire démo-chrétien, dés la première moitié de novembre, s'arrêta aux propositions de trois sections cantonales; l'opération fut simplifiée par le désistement du conseiller aux Etats H. Hürlimann (ZG) et par celui du conseiller national Schürmann (SO) en faveur du conseiller national Furgler (SG) [10]. Cette unique candidature suscita des critiques aussi bien à l'intérieur qu'en dehors du PDC [11]. Le 8 décembre, le groupe des indépendants ne contesta pas la désignation de M. Furgler, mais la réélection des chefs du DFTCE et du DPF, et elle proposa à l'Assemblée fédérale de remplacer M. Bonvin par M. Hürlimann ou M. Schürmann, et M. Graber par le libéral Reverdin (GE). Pourtant, bien que les représentants des nouveaux partis de droite et des libéraux aient plaidé en faveur de la liberté de vote, l'élection du Conseil fédéral se déroula comme prévu; mais il faut noter que le nombre de voix recueillies par MM. Furgler et Graber ne dépassa que de peu la majorité absolue. MM. Tschudi et Brugger récoltèrent le plus grand nombre de suffrages. Conformément au tumus, M. Celio fut élu président de la Confédération et M. Bonvin vice-président pour 1972 [12]. Tous deux annoncèrent leur intention de quitter le gouvernement après leur année présidentielle [13]. La manoeuvre dirigée contre le chef du DPF fut mal accueillie en Suisse romande, mais elle n'eut pas de conséquences immédiates [14]. Le DFJP échut à M. Furgler [15].

L'inefficacité de l'opposition au système de désignation par les partis amena le conseiller national Schwarzenbach (mna, ZH) à présenter sous forme d'initiative parlementaire un projet qu'il avait annoncé en février déjà: lors des élections au Conseil national, tous les conseillers fédéraux sortants devraient se soumettre à un scrutin populaire; ceux qui n'obtiendraient pas la majorité absolue devraient être remplacés par l'Assemblée fédérale. La proposition souleva peu d'enthousiasme [16].

La discussion des moyens propres à accroître la capacité de prestation de l'exécutif fédéral s'est engagée dans une nouvelle phase lorsqu'en novembre la commission d'experts chargée en 1968 d'une révision de la loi sur l'organisation de l'administration fédérale publia son rapport [17]. La commission, présidée par le chancelier de la Confédération Huber, renonçait à proposer une transformation radicale du système gouvernemental et se bornait à l'adapter au changement des conditions; c'est pourquoi elle maintenait le principe de la direction collégiale. Mais, comme elle reconnaissait la prééminence.de la fonction gouvernementale du Conseil fédéral sur la direction des différents départements, elle recommandait d'une part le développement des organes de direction de l'ensemble du Conseil fédéral et des départements (Chancellerie fédérale, Secrétariats généraux des départements, experts choisis en dehors de l'administration), d'autre part un raffermissement et une nouvelle répartition de l'organisation des départements selon des structures plus cohérentes. Les nouvelles attributions les plus importantes toucheraient la division du commerce (DPF), la politique conjoncturelle (DFFD), la Régie fédérale des alcools et l'Administration fédérale des blés (DFEP) ainsi que la construction des routes et la circulation (DFTCE). On renonçait à faire passer à 9 ou à 11 le nombre des conseillers fédéraux et à instituer un secrétaire d'Etat dans chaque département car ces deux innovations menaçaient, l'une l'activité gouvernementale de caractère collégial, l'autre la position de chaque chef de département. Le rapport, qui fut approuvé dans ses grandes lignes par le Conseil fédéral, laissait entendre qu'un retard dans la réforme du système collégial ne pouvait que favoriser le passage à un système présidentiel. Des doutes s'élevèrent dans la presse quant au succès de cette réforme [18].

La réforme de l'exécutif enregistra un léger progrès lorsqu'en décembre le gouvernement autorisa la Chancellerie fédérale à consulter les cantons et les partis pour savoir s'il fallait rendre possible l'élection de plus d'un conseiller fédéral dans un même canton [19]. Etant d'avis par ailleurs que les magistrats fédéraux devaient être rétribués selon leurs responsabilités, les commissions des finances des deux Chambres recommandèrent d'augmenter de 35 à 40 % les traitements des conseillers fédéraux et des juges fédéraux, traitements qui n'avaient plus été relevés depuis 1968. On reprocha à cette proposition de ne pas tenir suffisamment compte de la conjoncture [20]. C'est pourquoi les commissions finirent par proposer aux Chambres de déterminer une relation entre la rétribution des hauts fonctionnaires et celle des magistrats, en partant de la situation de 1968. Les deux Chambres approuvèrent la proposition [21].