A dresser le bilan de la politique étrangère suisse de 1973, l'observateur conclut à un exercice de consolidation. Si elle n'a pas été le théâtre d'événements aussi lourds de conséquences qu'en 1972, l'année écoulée est loin d'avoir été celle de l'attentisme ou de la somnolence. Actif et passif se sont équilibrés. Aux critiques par exemple qui n'ont épargné ni le Conseil fédéral en général ni le chef du DPF en particulier, au sujet de la politique de neutralité active notamment, on peut en effet opposer avec avantage les succès indéniables remportés par l'exécutif dans la poursuite de certains de ses objectifs traditionnels en matière de relations extérieures, qu'il s'agisse de paix, de médiation et de coopération principalement [1].

En marquant tant soit peu le pas, l'actualité de politique étrangère a laissé davantage place à la méditation. De nombreuses et importantes publications en témoignent qui permettent de considérer 1973 comme une année de réflexion; sinon comme l'heureux terme d'une période plus longue de mûrissement intellectuel [2]. L'examen de notre politique extérieure a porté à la fois sur les principaux secteurs qui la composent (relations bilatérales et multilatérales, intégration européenne, Organisation des Nations Unies, aide au développement, missions traditionnelles, Cinquième Suisse), sur les principes dominants, fin (indépendance) et moyens (neutralité, solidarité, universalité, disponibilité) qui la dirigent, ainsi que sur les grandes institutions politiques internes qui la conditionnent (fédéralisme et démocratie directe). Il n'y a pas lieu, compte tenu des dimensions réduites de cette chronique, d'en exposer le contenu, serait-ce à grands traits : la richesse, la diversité et l'originalité souvent des idées avancées, des suggestions exprimées et des propositions lancées à cette occasion nous l'interdisent. Quelques-unes cependant seront évoquées ci-dessous. Soulignons déjà la place relativement importante dévolue à la jeunesse dans ce travail d'élaboration et de conceptualisation, celle en particulier de type futurologique. Sur un plan plus général, notons aussi la tendance à une remise en question parfois radicale de certaines données et notions qui passaient jusque-là pour intangibles. Ainsi en est-il de la neutralité permanente et armée, ainsi que de l'indépendance traditionnellement conçue comme entité absolue et suffisante de l'existence des Etats-nations [3]. Face à une mutation accélérée des structures du monde actuel et à la nécessité vitale d'une adéquation à l'univers de demain, l'interdépendance, l'intégration, la disponibilité, la participation et la solidarité paraissent appelées à jouer t8t ou tard le rôle de catégories majeures dans l'aménagement des relations internationales.

Pour l'heure, la Suisse vit encore largement, en matière de politique étràngère, sur l'héritage d'un passé de neutralité et de réserve qui a fait ses preuves. Le peuple, conquis par cette réussite, semble en être resté là. Il ne comprend qu'avec peine l'effort, prudent certes mais réel, consenti aujourd'hui par le gouvernement pour éviter l'écueil, demain, de révisions par trop déchirantes [4]. Toutefois, il ne convient de sous-estimer ni la capacité d'adaptation de la société politique suisse ni l'effet sur elle, à long terme, de l'action d'élites dynamiques constamment en éveil et toujours promptes à réagir aux événements de l'étranger. L'absence de neutralité morale et idéologique qui, en temps de paix tout au moins, permet au citoyen de s'exprimer librement, entraîne d'ailleurs des conséquences où transparaît l'apathie toute relative d'un pays prétendument englué dans l'égoïsme de sa prospérité. Ce millésime écoulé en a fourni un nouvel exemple. Des campagnes d'information, des expositions et surtout de nombreuses et parfois impressionnantes manifestations de rue, dans les grandes villes surtout, ont dénoncé la guerre [5], l'illégalité [6], le colonialisme [7], la racisme [8], la torture [9] et diverses autres formes de violation des droits de l'homme à travers le monde [10]. Par idéal ou calcul, la plupart des partis politiques et de nombreux syndicats et associations ont participé au mouvement de protestation, qui en l'organisant, qui en l'appuyant de prises de position, résolutions, pétitions, collectes, etc. [11]. Invité à se prononcer voire à intervenir directement auprès des gouvernements concernés, le Conseil fédéral, au nom du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats, s'en est abstenu tout en' prenant des initiatives humanitaires propres à soulager les populations en détresse, à relever les pays en ruine et à secourir les personnes en danger. Nous y reviendrons plus bas [12].

Dans le système de démocratie semi-directe que connaît la Suisse, la participation du peuple aux décisions fédérales en matière de politique étrangère constitue un problème de premier plan. Posé il y a un siècle déjà, à l'époque de la refonte de la Constitution fédérale, il n'a cessé depuis de ressurgir périodiquement. A l'heure actuelle, il est devenu préoccupant par l'intensification des relations internationales et par l'activation de notre politique extérieure. Lancée en 1971, une initiative populaire de l'Action nationale a été déposée le 20 mars 1973, recouverte de 58 800 signatures [13]. Elle demande l'applicabilité de la procédure référendaire à tous les traités d'Etat sans exception, alors qu'elle est réservée actuellement à ceux conclus pour une durée indéterminée ou supérieure à quinze ans. L'initiative, dépourvue de la clause de retrait, sera obligatoirement soumise au souverain. Les autorités fédérales s'apprêtent à lui opposer un contre-projet. En mai déjà, le DPF a entrepris une consultation sur la base d'un avant-projet de révision de l'article 89 de la Constitution. Celui-ci introduirait le vote obligatoire du peuple et des cantons lors de l'adhésion de la Suisse à des organisations de sécurité collective ou de caractère supranational, et le vote facultatif si l'Assemblée fédérale le décide et sur demande faite par 30 000 citoyens en cas de traités internationaux de a grande portée » [14].

La controverse ainsi soulevée a évidemment entraîné des prises de position. De manière générale, chacun s'accorde à recònnaître comme caduc le critère de durée en usage. Les opinions divergent en revanche sur l'extension réelle du droit de codécision à accorder au peuple dans un domaine où les responsables de la politique étrangère ont besoin, pour négocier, d'une assez large liberté de mouvement. Alors que certains parlent de l'introduction du référendum facultatif comme d'une « extravagance démocratique », d'autres estiment insuffisantes les concessions prévues par le DPF [15]. Dans l'intention de concilier les impératifs de la démocratie et de la diplomatie, le Parti démocrate-chrétien a élaboré un contreprojet visant à soumettre au peuple et aux cantons tous les traités entraînant une modification de la Constitution, à l'exclusion des autres [16]. Ajoutons que l'initiative, qui prévoit la possibilité de mettre en votation des conventions même conclues dans le passé, a été souvent dénoncée comme une manoeuvre de l'Action nationale contre la surpopulation étrangère [17].

Suscitée à la fois de l'intérieur et de l'extérieur, la politique d'ouverture pratiquée par la Suisse, non seulement éveille le besoin d'un contrôle renforcé du peuple, mais provoque encore des mouvements divers d'opinion : les immobilistes la jugent aventureuse, les progressistes timorée. En 1973, les premiers ont stigmatisé, parfois en termes très vifs, la multiplication des voyages à l'étranger des conseillers fédéraux (en moyenne seize par année depuis 1968), les seconds ont souligné entre autres l'urgence d'une modernisation de nos services diplomatiques, notamment pour contrebalancer ce qu'ils appellent la diplomatie clandestine des sociétés multinationales, très active en cette période de fortes tensions économiques. Aux premiers, le conseiller fédéral Graber a démontré l'efficacité des tête-à-tête, aux échelons les plus élevés, des responsables de destinées nationales ; il a promis aux seconds la présentation au parlement d'un rapport circonstancié qui examinera en particulier l'institution éventuelle de diplomates itinérants. D'ores et déjà, par souci d'efficacité, de rationalisation et d'adaptation, le DPF a remanié sa direction politique en remplaçant les services Est et Ouest par deux Divisions : l'une pour l'Europe, les Etats-Unis et le Canada, l'autre pour le reste du monde. Leurs chefs respectifs ont été promus au rang d'ambassadeur [18].

Alors que la démocratie directe, comme on l'a vu, est en voie de jouer un rôle accru dans les options de notre politique extérieure, il en va de même du fédéralisme, jusqu'ici fort prétérité en ce domaine. Deux secteurs favoris semblent assez bien s'y prêter : les entités régionales interétatiques et l'aide au développement. Nous reviendrons sur celle-ci tout à l'heure. Quant aux premières, émergence d'un phénomène auquel on se plaît à promettre ici et là un grand avenir dans les relations de voisinage, elles concernent essentiellement la « Regio Basiliensis » (Suisse, Allemagne, France) et la « Regio Genevensis » (Suisse, France). En 1973, elles ont été l'objet, la seconde surtout, de décisions dont mention est faite ailleurs. On se contentera d'observer ici l'état embryonnaire dans lequel elles se meuvent. On présumera en outre la lenteur probable de leur genèse, aussi bien du point de vue des réalisations concrètes — difficulté entre autres à définir les compétences respectives des Etats souverains d'une part, des cantons suisses, départements français et Länder allemands d'autre part — que de la formation d'une véritable conscience régionale, les tâtonnements aussi voire les revers auxquels leur gestation nous permettra vraisemblablement d'assister encore dans les prochaines années. Précisons eq effet qu'il devrait s'agir d'une forme entièrement nouvelle de cogestion supranationale et qu'il y aurait lieu surtout d'écarter d'emblée la prise en considération de certains modèles connus (exterritorialité, statut sarrois de 1955) [19].

Si les déplacements de nos conseillers fédéraux sont devenus beaucoup plus fréquents, il est très éclairant d'apprendre, au chapitre des relations bilatérales et multilatérales, que dans neuf cas sur dix leur destination a été Bruxelles, Paris, Stockholm, Strasbourg et Vienne [20]. Cette liste est révélatrice de la primauté de nos rapports avec l'Europe occidentale comme des trois volets dont ils se composent : relations de voisinage, liens avec les neutres, intégration européenne. Aucun d'eux n'a été honoré en 1973 d'événements qualifiables d'historiques, mais bien plutôt par la non moins importante mise en application de décisions antérieures, en premier lieu celle de libérer les échanges avec les Communautés européennes (accord de Bruxelles de 1972), ou par la poursuite de contacts qui prennent valeur de tradition, telle la visite de M. Graber en Autriche [21]. Celle, de cinq jours, de M. Gnägi, chef du DMF, à son homologue suédois de la défense, a suscité une attention soutenue, vu ses conséquences présumées sur la modernisation en cours de notre aviation militaire [22]. Nos relations avec le Liechtenstein ont subi une évolution très sensible depuis le traité d'union douanière de 1923. Bien qu'elles soient restées en général excellentes, le besoin s'est fait sentir d'un réexamen en profondeur. Le Conseil fédéral a présenté aux Chambres un rapport à ce sujet. Un sondage d'opinion mené dans la Principauté a révélé que 80 % des personnes interrogées repoussaient l'idée d'un rattachement pur et simble à la Suisse [23].