Bedingungen und Aufgaben der schweizerischen Aussenpolitik haben sich in letzter Zeit stärker verändert als ihre instrumentellen Möglichkeiten. Unsere auswärtigen Beziehungen so zu gestalten, dass sie nach aussen hin glaubwürdig blieben, ohne die demokratische Legitimierung im Innern zu verlieren, erwies sich daher auch im Jahre 1977 erneut als heikles und nicht immer erfolgreiches Unterfangen. Äussere Aktivität und Dynamik, welche die Behörden zu entfalten suchten, vermochten kaum über einen inneren Immobilismus hinwegzutäuschen, bewirkten aber ein latentes Spannungsverhältnis, dessen schöpferische Impulse es in Zukunft politisch noch besser zu nutzen gilt.

Eine ganze Reihe klaffender Widersprüche bietet Anlass, die normativen Prinzipien und Maximen schweizerischer Aussenpolitik auf den Prüfstand ihrer Eignung und ihrer Glaubwürdigkeit zu stellen. Die prinzipielle Schwierigkeit, die internationalen Realitäten erfolgreich zu bewältigen, ohne die Grundlagen nationaler Identität preiszugeben, haben wir bereits vor einem Jahr ausführlich behandelt [1]. Ein weiteres Dilemma besteht darin, dass sich die Schweiz im aussenpolitischen Verkehr der staatlichen Bürokratien einer strengen Handhabung ihres Grundsatzes der immerwährenden und bewaffneten Neutralität befleissigt, im Wirtschaftskonflikt zwischen Nord und Süd und im Gesellschaftskonflikt zwischen West und Ost jedoch einseitige Positionen bezieht. Diese zwiespältige Haltung stösst nicht nur im Ausland immer mehr auf Kritik, sondern bewirkt auch hierzulande ein wachsendes Unbehagen. Während eher konservativ gestimmte Kreise die zurückhaltend-isolationistische Rolle des Staates im globalen Geschehen gar noch zu perfektionieren wünschen, geben Behörden und aussenpolitisch engagierte Stimmen warnend zu bedenken, dass die traditionelle Verknüpfung unserer aktiven Aussenwirtschaft mit einer passiven Aussenpolitik längerfristig für die schweizerischen Interessen kontraproduktiv werden könnte. Es sei höchste Zeit, die faktische Abhängigkeit der Schweiz vom Ausland zur Kenntnis zu nehmen und den Verlust an Autonomie durch vermehrte internationale Mitsprache wettzumachen. In diesem Sinne hätten es andere neutrale Staaten wie Österreich und Schweden längst' verstanden, den Anschluss an die veränderten weltpolitischen Gegebenheiten zu finden und ihre Aussenbeziehungen als aktive, friedensstiftende Komponente einer modernen Sicherheitspolitik aufzuwerten [2].

Wesentlich weiter reicht die Kritik linker und entwicklungspolitisch engagierter Kreise. Ihr zentrales Anliegen weist über die langfristige Sicherung von Rohstofflieferungen und Absatzmärkten hinaus auf einen Systemwandel der Weltgesellschaft, der sich nicht in erster Linie an der ökonomischen Rationalität, sondern an der ökologischen Vernunft und an der Solidarität der Völker zu orientieren hätte [3]. Damit ist die zweite Maxime unserer Aussenpolitik angesprochen, deren konsequente Handhabung indes mit der Neutralitätspolitik kollidieren und die Konkordanzdemokratie brisanten Belastungsproben aussetzen könnte. Denn solidarische Politik lässt sich nicht so leicht wie neutrales Verhalten nach unilateralen und juristisch sauberen Kriterien führen, sondern meint immer auch ein Engagement für jene Partner, die unsere Unterstützung nötig haben. Und solange zwischenstaatliche und innergesellschaftliche Konflikte schwelen, verlangt solches Engagement dezidierte Stellungnahmen seitens unseres Landes, was aber innenpolitische und meist auch neutralitätspolitische Probleme mit sich bringt; unser Verhältnis zu Ostblockländern und Apartheidstaaten kann exemplarisch diese Schwierigkeiten deutlich machen [4].

Angesichts divergierender Interessen und latenter Spannungen steuerte die Regierung einen eher vorsichtigen Kurs, der zwar nach aussen hin aktiv blieb, sich dem Schussfeld innenpolitischer Kritik aber möglichst zu entziehen suchte. Wie bereits in früheren Jahren plädierte sie für eine kooperative Öffnung unserer Aussenpolitik, ohne jedoch die konfliktive Maxime der Solidarität über Gebühr zu strapazieren. Ihre Sprecher betonten, dass Neutralitätspolitik nicht mit aussenpolitischem Stillesitzen und scheuer Zurückhaltung verwechselt werden dürfe; vielmehr sei eine verstärkte Partizipation an allen Äusserungen des internationalen Lebens das Gebot der Stunde. Die Maximen Neutralität und Anteilnahme schienen dem EPD denn auch eine griffige Formel für jene Politik abzugeben, die, getragen von einem breiten innenpolitischen Konsens, den internationalen Realitäten gerecht werden könnte und letztlich auch die Bedürfnisse unserer Wirtschaft zu befriedigen vermöchte [5]. Diese Rücksichtnahme auf eine isolationistische Volksmeinung ging allerdings nicht weit genug, um den Bundesrat vor einer konservativen Kritik zu verschonen, und trug ihm umgekehrt den Vorwurf nicht nur linker Stimmen ein, wenn er seine Führungsrolle nur zaghaft wahrnehme und seine Ziele kürzer stecke, trage er zum Circulus vitiosus der aussenpolitischen Willensbildung bei [6].

Im Sinne einer verstärkten Partizipation am Weltgeschehen massen die Behörden der Präsenz der Schweiz im Ausland besondere Bedeutung zu. Der diplomatische Apparat verstärkte seine Anstrengungen namentlich im Hinblick auf die schweizerische Exportförderung, jedoch ohne den Erwartungen anspruchsvoller Wirtschaftskreise immer ganz genügen zu können [7]. Nicht zuletzt den Bedürfnissen einer von der Rezession noch immer nicht völlig erholten Wirtschaft dienten auch die Auslandreisen von Bundesräten und hohen Beamten sowie die Vorsprachen und Besuche ausländischer Repräsentanten in der Schweiz [8]. Das Parlament ermächtigte die Exekutive zur Ratifizierung einer internationalen Konvention über diplomatische Sondermissionen, die die völkerrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit dieser immer wichtigeren Ad-hoc-Diplomatie regeln soll [9].

Die vermehrten Direktkontakte Berns zu fremden Regierungen zeigten eine Tendenz zur Straffung und Zentralisation des diplomatischen Apparats. Im Rahmen einer provisorischen Teilreorganisation seiner zentralen Dienste löste das EPD die Direktion für internationale Organisationen auf und schuf innerhalb der Politischen Direktion, die vom Generalsekretär persönlich geleitet wird, eine dritte Abteilung, die sich des Fragenkomplexes der internationalen Organisationen annimmt. Zum Chef dieser neuen Abteilung wurde Francesca Pometta berufen, die als erste Frau der Schweiz den Titel einer Botschafterin führen darf. Die Sektionen für Internationale Hilfswerke und fiür Katastrophenhilfe im Ausland, die bisher der Direktion für internationale Organisationen unterstanden, bilden fortan zusammen mit dem Dienst des Delegierten für technische Zusammenarbeit die Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe [10].

Trotz der Bestrebungen zum konzentrierten Einsatz diplomatischer Ressourcen und zur bevorzugten Behandlung exportpolitisch interessanter Räume hielt der Bundesrat am Grundsatz der Universalität unserer Aussenpolitik fest und knüpfte Beziehungen auch zu wirtschaftlich weniger bedeutenden Ländern, die kürzlich ihre Unabhängigkeit erlangt haben [11]. Die Nichtanerkennung der von Südafrika in eine zweifelhafte Souveränität entlassenen Transkei begründete er mit dem Argument, dass die Schweiz mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen die Apartheidpolitik moralisch unterstützen und die Völkergemeinschaft vor den Kopf stossen würde. Diese Erklärung trug der Regierung den Vorwurf ein, sie handhabe ihre Prinzipien inkonsequent: es gehe nicht an, nach politischen Opportunitätsgründen zu handeln und dabei Grundsätze des Völkerrechts zu bemühen, denen man in anderen Fällen auch keine Nachachtung zu verschaffen suche. Der Nationalrat überwies ein Postulat Schatz (fdp, SG), das den Bundesrat einlädt, die Prinzipien seiner Anerkennungspraxis neu zu überdenken und anhand eines Rapports klarzustellen [12].

Mochte dieser Vorstoss, wenn auch in geschickt getarnter Form, Kritik an der zurückhaltenden Politik gegenüber den Apartheidstaaten üben, so sah sich der Bundesrat andererseits veranlasst, die langfristigen Interessen der Schweiz, die mit veränderten Konstellationen in Afrika rechnen müssen, gegen die kurzfristigen Interessen der Wirtschaft zur Geltung zu bringen [13]. Die Schweiz hat zwar, pro Kopf der Bevölkerung gerechnet, in Südafrika mehr investiert als jedes andere Land, lehnt aber die Politik der Rassendiskriminierung als eine schwerwiegende Verletzung der Menschenrechte entschieden ab [14]. Die verschärften Repressionen des Regimes in Pretoria und die Verurteilung eines schweizerischen Missionars in Rhodesien, der die Anwesenheit nationalistischer Guerilla auf seiner Missionsstation der Regierung in Salisbury aus plausiblen Gründen nicht gemeldet hatte, erregten denn auch den Unwillen breiter Kreise der hiesigen Bevölkerung, deren Bereitschaft zu solidarischem Verhalten in humanitären Fragen auch bei anderer Gelegenheit zum Ausdruck kam [15]. Die Behörden wollten sich indessen nicht exponieren und trugen auch eine gewisse Reserve gegenüber der effektvollen Menschenrechtspolitik des US-Präsidenten Carter zur Schau, die ihrer Meinung nach die Fronten nur verhärten würde [16]. Immerhin signalisierten sie die Absicht, die Sanktionsbeschlüsse der Vereinten Nationen nicht zu durchkreuzen, sondern anhand unilateraler Vorkehren soweit als möglich zu flankieren; auf Wunsch der UNO wird gegenwärtig überprüft, wie die sog. Dreiecksgeschäfte mit Rhodesien unterbunden und ob die Lizenzverträge mit Südafrika auf dem Gebiet der Waffenproduktion zurückgezogen werden können [17].

Wie die Ergebnisse der Volksabstimmung vom 13. März erkennen liessen, war eine Neuregelung der demokratischen Mitsprache in der Aussenpolitik offenbar überfällig. Mit grossem Volksmehr und beinahe mit Einstimmigkeit der Stände akzeptierte der Souverän eine Verfassungsänderung, die eine differenzierte Mitwirkung des Volkes in der aussenpolitischen Entscheidfindung verankert [18]. Demnach muss ein allfälliger Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (z.B. UNO) oder zu supranationalen Gemeinschaften (z.B. EG) Volk und Ständen obligatorisch zur Abstimmung unterbreitet werden, während völkerrechtliche Verträge dann dem fakultativen Referendum unterliegen, wenn sie a) unbefristet und unkündbar sind, b) den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder c) eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen; zudem können weitere Verträge dem fakultativen Referendum unterstellt werden, sofern beide Kammern dies beschliessen. Diese neue Regelung hatte das Parlament in mühsamstem Prozedere als Gegenvorschlag zu einer Staatsvertrags-Initiative der Nationalen Aktion ausgearbeitet, die mit ihrer rückwirkenden Referendumsklausel gegen bestehende Staatsverträge auf das 1964 mit Italien geschlossene Abkommen über ausländische Arbeitskräfte zielte und ihren Charakter einer verkappten Überfremdungsinitiative nicht verhehlen konnte; der Souverän schickte diese auch völkerrechtlich umstrittene Vorlage mit vernichtendem Mehr bachab [19].

In der äusserst regen Pressekampagne, die dem Volksverdikt vorausgegangen war, wurden vereinzelt Bedenken darüber laut, dass man im selben Augenblick eine Demokratisierung der Aussenpolitik verlange, in dem man eine Entfremdung des Bürgers von der öffentlichen Sache beklage. Eine Minderheit der Stimmberechtigten könne so — ähnlich wie schon im Jahre zuvor beim IDA-Referendum — die notwendige internationale Kooperation gefährden, was dem Bundesrat den verfassungsmässig festgelegten und ohnehin schon heiklen aussenpolitischen Führungsauftrag nur noch erschwere [20]. Die Behörden hielten aber offenbar solche Bedenken für weniger gravierend als das drohende Legitimationsdefizit, in welches eine demokratisch mangelhaft abgestützte Politik der internationalen Partizipation und Öffnung über kurz oder lang geraten müsste, denn das bisherige Muster der aussenpolitischen Entscheidfindung, das nur äusserst selten auf Massenentscheidungen zurückgriff, bildet kaum jene Struktur, in der man auf die Dauer sinnvolle Aussenpolitik führen kann. Demgegenüber ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, dass die Sozialisation der meisten Bürger im aussenpolitischen Bereich wesentlich geringer ist als in der Innenpolitik, wo Erfahrung und bessere Information sowie direkte Betroffenheit durch die voraussehbaren Rückkoppelungseffekte ein rationaleres Entscheidverhalten begünstigen. Wenn der Ausbau der plebiszitären Demokratie für die Stellung der Schweiz im internationalen System nicht kontraproduktiv werden soll, so muss in erster Linie eine permanente Diskussion unserer Aussenpolitik im demokratischen Willensbildungsprozess verankert werden [21]. Diese Ansicht scheint sich auch bei einigen Meinungsträgern durchzusetzen; obwohl die Parteien noch kaum aussenpolitische Programmpakete formuliert haben, die dem Stimmbürger als wählbare Alternativen greifbar wären, äusserten sie sich doch vermehrt zu verschiedenen Aspekten der schweizerischen Aussenpolitik, so z.B. die FDP an ihrem Basler Parteitag [22]. In bezug auf die mangelnde aussenpolitische Informiertheit des Schweizer Bürgers suchten sich Behörden und Massenmedien gegenseitig den Schwarzen Peter zuzuschieben. Während Bundesrat Graber und hohe Beamte des EPD der Presse vorwarfen, sie berichte vor allem über die negativen Aspekte des globalen Geschehens und trage damit zur isolationistischen Volksmeinung bei, musste sich die Exekutive sagen lassen, gerade die an höchster Stelle geübte Konfliktverdrängung sei kaum geeignet, die aussenpolitische Meinungsbildung an der Basis voranzutreiben, sondern scheine vielmehr der bequemen Konsenserhaltung innerhalb der Elite zu dienen. Der Bundesrat habe den fundamentalen Zusammenhang von Aufklärung und Aktivität noch zu wenig erfasst; Vermittlung von Wissen sei zwar sinnvoll, doch engagiertes und couragiertes Handeln der Schweiz und ihrer verantwortlichen Behörden wäre zweckdienlicher, um der Aussenpolitik die nötige Attraktivität auch in der öffentlichen Diskussion zu sichern [23].