En effet, pour la seconde fois en moins de deux ans, peuple et cantons se sont prononcés en mai sur la réforme des finances fédérales 1978. Comme le projet rejeté en juin 1977, cette nouvelle mouture comprenait deux volets. D'une part l'introduction de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), qui devait remplacer l'actuel impôt sur le chiffre d'affaires (ICHA) et d'autre part, le réaménagement de l'impôt fédéral direct (alias impôt de défense nationale, IDN) sous forme d'allégement pour la majorité des contribuables. La principale différence résidait dans les taux de TVA qui ont été réduits à 8% au lieu de 10% pour le taux normal, 5% au lieu de 6% pour les prestations de l'hôtellerie et de la restauration, 2,5% au lieu de 3% pour les biens de première nécessité. Mieux, pour une période transitoire de deux ans; le Conseil fédéral a décidé en avril de les ramener respectivement à 7%, 4% et 2% dans le but de faciliter la transition d'un système fiscal à l'autre. Trois raisons ont motivé cette concession. Premièrement, la reprise économique en Suisse n'avait pas atteint l'ampleur qui permette de supporter sans difficulté une importante charge fiscale supplémentaire. Deuxièmement, on craignait qu'une TVA à 8% ne concoure avec le pétrole à une hausse des prix évaluée à 1 %; à 7%, l'effet aurait été quasiment neutre. Enfin troisièmement, les comptes d'Etat 1977 et 1978, biens meilleurs que ne le pronostiquaient les budgets respectifs, justifiaient une telle mesure [7]. En ce qui concerne l'impôt fédéral direct, l'exemption touchait moins de contribuables que ne le prévoyait le paquet financier proposé en 1976. Cependant, pour compenser cette relative rigueur, des déductions plus substantielles avaient été consenties en faveur des revenus les plus modestes [8]. La ponction fiscale supplémentaire devait ainsi passer en 1981 de 2,6 milliards de francs à 1,2 milliard, voire même à 500 millions pour la période transitoire.

Sur le plan politique, les positions partisanes s'étaient déjà clairement dessinées à l'occasion de la ratification du projet par les Chambres en décembre 1978. Tous les partis gouvernementaux, à l'exception des socialistes, approuvèrent la réforme fiscale [9]. Ces derniers, qui avaient pourtant appuyé le projet 1977. le déclinaient maintenant, estimant qu'il n'était qu'une mauvaise copie de la conception 1976. Cette réforme ne faisait que reporter l'endettement de la Confédération et les efforts consentis au titre de l'IDN ne compensaient que partiellement la progression à froid. En réalité, le PSS n'était pas opposé à la TVA en tant que telle, mais reprochait au paquet financier de ne rien proposer pour réprimer la fraude fiscale ou pour imposer plus lourdement les banques et le secteur financier [10]. Ces propos n'allèrent pas sans créer des tensions politiques entre partis bourgeois et socialistes, accusés d'enfreindre les règles du jeu de la politique de coalition gouvernementale et d'opérer une manoeuvre électorale [11]. A droite, le clan du refus s'est essentiellement fòrmé dans certains milieux des arts et métiers, pour qui l'équilibre des finances fédérales passe par une pression permanente sur les dépenses et non pas par la création de recettes nouvelles [12]. Aux yeux des tenants de la réforme financière — démocrates-chrétiens, radicaux, libéraux et démocrates du centre — la TVA devait avant tout procurer des ressources supplémentaires, indispensables à l'assainissement durable des finances de la Confédération [13]. Ainsi, l'assiette fiscale aurait été élargie à d'autres biens de consommation jusque-là exonérés (certains services, les gestions de fortunes et les activités de consultation), la capacité concurrentielle de notre industrie d'exportation augmentée grâce à' l'élimination de l'impôt sur les investissements et la procédure d'imposition sensiblement simplifiée [14].

L'ensemble du corps électoral a cependant largement rejeté le nouveau régime financier. Ce refus a été encore plus massif que celui du 12 juin 1977, puisque à l'époque 40,5% des électeurs avaient approuvé cette réforme, contre 34,6% le 20 mai 1979. En outre, tous les cantons l'ont déclinée, alors qu'en 1977, l'un d'entre eux — les Grisons — l'avait acceptée. Le rejet de la TVA était attendu, d'autant plus que cette réforme fiscale était combattue par les socialistes. Du reste, la géographie du scrutin a mis très clairement en évidence cette opposition. Les trois cantons — Jura (21,9% oui), Genève (25,4% oui) et Neuchâtel (26.,3% oui) — qui ont le plus fortement repoussé le paquet financier, sont des cantons où la gauche est bien représentée. Toutefois, les socialistes n'ont pas été les seuls vainqueurs de cette votation. L'opposition de droite s'est également manifestée avec vigueur, puisqu'on a enregistré dans les cantons plutôt conservateurs de Schwytz et Argovie plus de 70% de «non». Le caractère très disparate des oppositions a rendu toute synthèse particulièrement délicate. Pour les uns en effet, leur refus a été motivé par l'aspect injuste et asocial de la réforme qui pénalisait avant tout les revenus modestes. D'autres ont estimé que la Confédération se devait d'économiser davantage et enfin certains électeurs ont invoqué la hausse déjà suffisante des impôts. En fait, pour la majorité des citoyens, la réforme proposée ne pouvait accroître les recettes sans que les contribuables ne doivent pour leur part payer davantage [15].

Si en matière de politique financière le second rejet de la TVA a hypothéqué à court terme l'assainissement des finances de la Confédération, il a donné cependant une impulsion nouvelle à de nombreuses réflexions sur la manière dont les finances fédérales pourraient s'approcher d'un point d'équilibre que chacun s'accorde à souhaiter. Certes, analyses et remèdes ont varié selon les experts, mais fondamentalement deux méthodes ont été généralement proposées pour parvenir à cet équilibre. Action en premier lieu sur les dépenses: a) en les réduisant linéairement b) en déchargeant l'Etat central dans le cadre d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons et enfin c) en redéfinissant dans un sens restrictif la politique de redistribution aux diverses collectivités publiques et aux privés [16]. Ensuite, accroissement des recettes. A cet égard, gouvernement et partis bourgeois ont été d'avis d'agir avec une certaine prudence dans l'introduction de nouveaux impôts, tandis que les socialistes ont réactualisé d'anciens postulats (lutte contre la fraude fiscale, imposition des banques et du trafic lourd). Par ailleurs, et en marge de ces propos, les «trois sages» ont dénoncé l'orthodoxie nocive de la politique financière de l'équilibre budgétaire. Au lieu de stimuler l'activité intérieure, la politique suivie en 1977/78 avait provoqué l'effet contraire (recul des investissements). Ils ont donc préconisé une relance des investissements publics complémentaires aux fins de stimuler la demande et l'activité intérieure ainsi que des mesures d'allégements fiscaux pour les revenus inférieurs dans le but d'améliorer le pouvoir d'achat [17].

Au lendemain du vote négatif du 20 mai, la commission des finances du Conseil national, présidée par P. Eisenring (pdc, ZH), s'est prononcée à une forte majorité pour le maintien du blocage du personnel fédéral. De plus, sans pour autant prendre de décision formelle, elle a lancé en vrac quelques idées originales. Elle a estimé notamment que le Conseil fédéral ne devrait plus à l'avenir accepter de motion sans en présenter immédiatement les conséquences financières et qu'il ne fallait pas craindre de modifier Constitution et lois pour économiser davantage. En outre, elle a proposé une modification de l'actuelle clé de répartition du bénéfice de la Régie fédérale des alcools et une révision de la loi sur la péréquation financière [18]. Au début du mois de septembre, le PDC a présenté un ensemble de propositions élaborées par son groupe d'étude. Tout en affirmant qu'à long terme l'équilibre budgétaire demeure l'objectif à atteindre, des mesures «appropriées» devront cependant être prises au cours d'une phase transitoire de deux ans (échéance fin 1982). Elles devront principalement porter sur un ralentissement de l'accroissement réel des dépenses. Concrètement, les millieux PDC ont envisagé de réduire linéairement les subventions versées aux cantons, mais en tenant compte de la capacité financière de chacun, de supprimer les parts cantonales au produit des droits de timbre et au bénéfice de la Régie fédérale des alcools ainsi que de comprimer d'une manière linéaire les dépenses de la Confédération. Une seule source de recettes nouvelles a été suggérée, la perception d'une taxe sur les grands tunnels alpins [19].

Les discussions à propos du budget des transferts, et plus particulièrement celles qui concernent la répartition des charges entre Confédération et cantons, ont été très animées en 1979. On sait que l'Etat central consacre actuellement deux tiers de ses dépenses aux transferts. De 1966 à 1976, les seuls transferts aux cantons s'étaient accrus de 16%, évoluant presque au même rythme que les frais totaux de la Confédération [20]. En 1977 par contre, ils marquaient pour la première fois un temps d'arrêt par suite de la réduction des subventions et diminuèrent encore en 1978 en raison de la baisse de 15% des quotes-parts cantonales aux recettes fédérales [21]. Cette politique restrictive, menée à partir de 1977, s'est poursuivie en 1979. C'est ainsi qu'une motion démocrate-chrétienne a été déposée au Conseil national chargeant le gouvernement de réaliser des économies dans le secteur des transferts, en tenant compte des priorités fixées et de la capacité financière des cantons. Elle propose notamment de supprimer les quotes-parts de ces derniers au produit de certaines taxes fédérales [22]. Une seconde motion, émanant cette fois du groupe de l'Union démocratique du centre, invite le Conseil fédéral à soumettre aux Chambres un projet de loi réglementant d'une façon générale le droit aux subventions fédérales et les versements de celles-ci [23].

Le gouvernement a présenté au mois de novembre un message visant à modifier la loi sur la péréquation financière entre les cantons. Jusqu'à présent, et en vertu de l'article 41ter de la Constitution, 30 % du produit de l'IDN sont attribués aux cantons et un sixième au moins de la quote-part cantonale doit être affectée à la péréquation financière intercantonale. Si ce projet est approuvé par le parlement, la part destinée à la péréquation passera de 5 à 7,5% sans pour autant occasionner des charges supplémentaires pour la Confédération. Par ailleurs, la part que touche chaque canton dans le système actuel est fonction du produit de l'IDN par habitant et du groupe de capacité financière auquel ce canton appartient. Or ce système entraîne des variations brutales lorsqu'un canton change de groupe et ne tient pas compte de la variation de la capacité financière à l'intérieur des groupes. La nouvelle loi devrait corriger tous ces inconvénients en introduisant une échelle mobile calculée sur la base de la capacité financière de chaque canton. Ainsi, les cantons pauvres devraient pouvoir bénéficier d'un supplément de 7 millions de francs (+ 10%), les cantons les plus faibles du groupe à capacité moyenne de 23 millions (+ 9%), tandis que les cantons les plus forts du groupe à capacité moyenne seraient amputés de 4 millions (– 2%) et les cantons forts de 26 millions (– 7%). Si elle est acceptée, cette nouvelle réglementation serait appliquée pour la première fois aux parts cantonales au produit de l'IDN encaissées en 1980 et qui seront réparties au début de 1981. Un régime transitoire destiné à atténuer certaines rigueurs serait prévu pour les trois premières années [24].

En décembre, le Conseil fédéral a examiné la force financière des cantons, examen prescrit par la loi sur la péréquation financière et auquel se livrent tous les deux ans nos autorités. Par rapport à 1977, peu de changements ont été enregistrés. Obwald, Valais, Tessin et les Grisons ont quelque peu amélioré leur capacité financière, alors que Argovie, Vaud, Berne et le Jura, classé en dernière position, ont subi le phénomène inverse [25].

Pour leur part, les citoyens du canton de Zurich ont adopté une modification constitutionnelle, avec introduction d'une nouvelle loi, visant à réformer la péréquation intercommunale. Jusqu'à présent, les communes financièrement fortes ne participaient à cette péréquation que par des contributions modestes. Désormais, les communes fortes seront obligées de verser des montants plus substantiels destinés à mieux compenser les grandes disparités existant entre les communes de ce canton. De plus, un nouveau critère d'appréciation, définissant d'une manière plus appropriée les montants compensatoires, a été introduit. Au lieu de se baser sur le taux des impôts communaux, susceptible d'être augmenté librement, on se référera dorénavant à la force financière des communes, c'est-à-dire aux revenus et aux fortunes réelles des contribuables. Ce nouveau procédé permet en outre à l'Etat de réduire son contrôle dans l'attribution des montants compensatoires et favorise ainsi l'autonomie financière des communes [26].

Le débat sur la fraude fiscale a été à nouveau relancé sur la scène parlementaire. Une motion socialiste a en effet été déposée au Conseil national demandant que la procédure pénale en vigueur dans les cas d'escroquerie fiscale soit applicable par analogie au cas de soustraction simple, qui fait actuellement toujours l'objet de la seule procédure administrative. En outre, elle proposait la formation d'enquêteurs fédéraux habilités à procéder à des contrôles auprès de certains contribuables sans même que le canton concerné en fasse la demande [27]. Si les porte-parole des partis bourgeois ont vigoureusement condamné la fraude fiscale, ils n'en ont pas moins réprouvé la motion des socialistes pour des raisons tenant au fédéralisme (respect de la souveraineté cantonale) et à l'efficacité de la lutte (la procédure administrative étant plus rapide que la judiciaire). Quant au chef du Département des finances, il a rappelé que le parlement avait consacré deux années, 1976 et 1977, à ce problème et qu'un dispositif de prévention avait été alors mis au point [28]. Au vote, cette motion a été refusée malgré l'appui de dix-neuf députés bourgeois [29]. Par ailleurs, dans le cadre du projet de la loi sur l'entraide pénale en matière internationale, la Chambre populaire s'est ralliée au principe selon lequel la Suisse pourrait accorder son assistance judiciaire dans les procédures visant les cas d'escroquerie fiscale [30].