Etant donné que l'article 41ter de la Constitution fédérale actuellement en vigueur, limite la perception des deux impôts précités à la fin de l'année 1982, le Conseil fédéral avait présenté aux Chambres, à la fin de 1980, un projet de régime financier à instaurer dès 1983 [1]. Une nouvelle fois, l'exécutif tentait de sortir du provisoire puisqu'il ne limitait plus la perception de ces impôts dans le temps [2]. En outre, il saisissait l'occasion pour ne pas se borner à assurer les anciennes rentrées fiscales, mais encore pour élever les taux de l'ICHA afin d'assainir quelque peu les finances fédérales. D'autre part, la mauvaise situation financière l'incitait à ne remplir que partiellement l'obligation que lui fait l'article 41ter de corriger périodiquement les effets de la progression à froid (par suite de la compensation du renchérissement, passage des contribuables dans des classes de revenu plus élevé). Il augmentait donc les déductions sociales et élargissait les rabais généraux sur les montants des impôts à payer. On escomptait que ce nouveau régime apporterait, à partir de 1984, au moins 625 millions de francs de recettes supplémentaires par an [3].

Malgré la polarisation entre la gauche et la droite — phénomène qui, ces années passées, a pesé de plus en plus lourd sur la politique financière de la Confédération — les principaux détenteurs d'influence du système politique se sont appliqués à mettre sous toit une prorogation du régime actuel. Compte tenu du rejet par les citoyens de deux projets de nouveau régime financier en 1977 et 1979, un effort commun s'est révélé indispensable [4]. On n'a pas voulu, en effet, courir le risque d'un état d'urgence dont on ne serait sorti qu'en recourant alors au droit de nécessité [5]. Ainsi, l'écho suscité par les propositions du Conseil fédéral fut vraiment positif. Des porte-parole du PRD et de l'UDC, il est vrai, réclamèrent une augmentation plus modeste de l'ICHA, tandis que, de leur côté, les socialistes et les démocrates-chrétiens désiraient des déductions sociales plus importantes. Toutefois, seule l'Alliance des indépendants et l'extrême-gauche manifestèrent leur opposition, toutes deux en raison de la pression fiscale accrue sur les consommateurs. De plus, l'extrême-gauche estima que la dégression pour les revenus modestes était insuffisante [6].

Au cours des délibérations parlementaires, le projet du gouvernement a subi des modifications qui ont restreint l'apport fiscal. La commission du Conseil national, présidée par la socialiste zurichoise Lilian Uchtenhagen, obtint un large consensus pour une version qui tempérait quelque peu, d'une part, les taux de l'ICHA (6,2% pour les détaillants et 9,3% pour les grossistes en lieu et place de respectivement 6,4 et 9,6%) et augmentait encore, d'autre part, les déductions sociales, tout en renonçant aux rabais sur les montants de l'impôt à payer. Ces remaniements réduisirent les recettes supplémentaires escomptées de 30%. Cependant, la commission déposa deux motions. La première visait à remédier aux inégalités et aux distorsions de concurrence engendrées par le système de l'ICHA perçu en une seule phase. La seconde, votée par la commission à une faible majorité, demandait — tout comme une motion radicale de l'année précédente — que l'on établît un programme d'appui destiné à prendre la relève des mesures d'économie limitées dans le temps et adoptées par le peuple et les cantons en 1980 (réduction des subventions et des rétrocessions aux cantons) [7].

En mars, la chambre du peuple approuva ce compromis à une large majorité. Personne ne prit au tragique le fait qu'elle ne se soit pas contentée d'adopter les deux motions précitées, mais ait encore limité à une période de douze ans la perception des deux impôts principaux, faisant ainsi droit aux réserves émises par la plupart des partis bourgeois. Se souvenant du lieu où la commission avait siégé pour sa première réunion, on loua «l'esprit de Beatenberg» et ses effets conciliateurs [8]. Cependant, le Conseil des Etats qui examina le projet en juin, crut préférable de ne pas se fier à cet esprit. Pour tenir compte de la revendication d'une correction totale de la progression à froid, revendiquée notamment par les employés, il rétablit, malgré les objections du grand argentier, les rabais généraux et les combina avec les déductions sociales plus élevées. Les recettes supplémentaires, prévues à l'origine par le Conseil fédéral, furent ainsi presque diminuées de moitié. Le Conseil national ne s'opposa pas à cette solution minimale [9].

Bien que le résultat des délibérations parlementaires n'eût vraiment satisfait personne — on parla alors d'un consensus «d'insatisfaction moyenne» [10] —, la résistance fut molle durant la campagne précédant la votation populaire. L'Alliance des indépendants et certains groupements bourgeois rejetaient les recettes supplémentaires et revendiquaient une correction entière de la progression à froid, tout en réclamant d'autres réductions de dépenses [11]. L'extrême-gauche était aussi opposée au projet; elle ne voulait pas économiser, mais imposer plus fortement les revenus élevés et ménager les consommateurs [12]. Pourtant, presque tous les autres partis et associations se prononçèrent en faveur du projet. Dans les milieux bourgeois, on faisait remarquer avec satisfaction que, pour la première fois, les «frères siamois» avaient été séparés, c'est-à-dire que l'on s'efforçait d'obtenir des recettes supplémentaires avec les seuls impôts indirects et non plus simultanément au moyen des impôts directs. L'Union suisse des arts et métiers adopta un comportement neutre. Quant au comité d'action opposé au projet, aucun homme politique de premier plan n'y adhéra [13]. En effet, l'impression prévalait qu'il n'y avait rien à gagner au rejet de ce projet: ni avantages durables pour certaines catégories de contribuables, ni solution productive pour la Confédération [14].

La figure dominante de la campagne fut celle du conseiller fédéral Ritschard. Malgré ses ennuis de santé et bien que le projet ne correspondît pas entièrement à ses voeux, il parcourut villes et campagnes, prenant part à des douzaines de meetings et gagna les sympathies tant par le sérieux de son engagement que par ses plaisanteries pleines de bon sens. Dans ce contexte, il mit notamment la population en garde contre un endettement perpétuel et la charge considérable des intérêts; il évoqua aussi l'impuissance d'un Etat sans ressources financières [15].

Après les deux échecs de la TVA (taxe à la valeur ajoutée), ce fut la première fois, depuis 1975, qu'un projet d'imposition fiscale passait la rampe, et ce avec une majorité de quelque 70% des voix, tous les cantons l'approuvant sans exception. Certes, la participation ne dépassa guère 30%. Ces chiffres reflètent, d'une part, un large consensus sur la nécessité de la solution proposée et, d'autre part, une indétermination quant aux avantages et aux inconvénients du projet pour les uns et les autres. En effet, un sondage d'opinion a révélé que seule une infime partie des citoyens étaient un tant soit peu au courant du contenu du projet [16].

Le régime financier pour la période de 1983 à 1994 accroît les recettes de la Confédération d'au moins 300 millions par an, mais ne rétablit nullement — comme on l'a souligné durant toute la campagne — l'équilibre des finances fédérales. Lors de la révision annuelle du plan financier, le Conseil fédéral a même pronostiqué un élargissement — par rapport aux perspectives de 1980 — de l'écart entre les dépenses et les recettes dans les années à venir. II a motivé ses estimations en faisant valoir les effets difficilement prévisibles du renchérissement accru et de la hausse des taux d'intérêts, ainsi que l'augmentation des salaires réels du personnel fédéral dont le plan financier n'avait pas tenu compte au début de la législature en cours. Le résultat plus satisfaisant de l'exercice 1981, auquel nous reviendrons, ne peut être considéré que comme une exception [17].

A l'avenir encore, le «ménage fédéral» devra donc recourir à de nouveaux emprunts. Dans l'optique de l'économie nationale, cela ne présente aucun inconvénient aussi longtemps que l'endettement supplémentaire finance uniquement des investissements et non pas, de surcroît, des dépenses de consommation. Toutefois, en raison de divergences sur la façon de calculer ces éléments, la situation a été jugée différemment. En général, on incline pour un rétablissement de l'équilibre budgétaire. Les milieux bourgeois mettent l'accent sur une nouvelle réduction des dépenses, tandis que la gauche accorde, en revanche, la priorité à l'augmentation des recettes [18]. Le Conseil fédéral tient l'une et l'autre pour nécessaire. Au sujet des nouvelles ressources, il avait adressé, l'année précédente déjà, trois messages au parlement. Il s'agit de la taxe sur les poids lourds, de l'extension de l'ICHA à tous les agents énergétiques ainsi que d'un impôt sur les avoirs fiduciaires des banques suisses. Toutes ces propositions furent bloquées au stade des délibérations parlementaires en 1980. Tout en n'y renonçant pas, le conseiller fédéral Ritschard s'est déclaré d'accord que le parlement attende que le régime financier soit sous toit pour prendre une décision sur ces projets [19].

Parmi ces nouvelles recettes, l'imposition supplémentaire du trafic routier semble être celle qui bénéficie du soutien le plus large. En 1981, ce n'est pourtant pas seulement le projet d'article constitutionnel élaboré par le Conseil fédéral et concernant la redevance sur le trafic lourd qui a fait l'objet de discussions, mais encore trois initiatives parlementaires visant à lever l'affectation du produit des droits de douane sur les carburants, ainsi qu'à instaurer des péages pour l'utilisation des autoroutes en général ou des tunnels alpins en particulier. Ces trois initiatives avaient alors été mises en veilleuse, afin de ne pas préjuger de l'issue du projet de la conception globale des transports [20].

Mais, étant donné que la réalisation de cette conception se faisait attendre et que le projet gouvernemental d'une taxe sur le trafic lourd s'était heurté à une vive résistance au Conseil des Etats, la chambre du peuple avait décidé, en décembre 1980, de réactualiser l'initiative concernant la vignette autoroutière, refusée pourtant par le Conseil fédéral. On peut en effet s'attendre à ce que cette redevance frappe principalement des touristes étrangers; d'une certaine manière, l'argent traîne sur la route: il n'y aurait qu'à le ramasser [21]. En mai, la commission du Conseil national qui examine la redevance sur le trafic lourd s'est prononcée pour l'utilisation de ces deux sortes de ressources. Comme on le précise dans un autre chapitre, la commission n'a pas retenu la proposition du Conseil fédéral visant à imposer définitivement le trafic routier lourd; elle s'est contentée de proposer des mesures provisoires. Celles-ci devraient, d'une part, préjuger aussi peu que possible du sort de la conception globale des transports et, d'autre part, activer la venue de recettes nouvelles tout en les réduisant considérablement. La commission estime que des péages propres aux tunnels routiers et distincts de la vignette ne sont pas défendables en raison des inconvénients qu'ils représenteraient pour certaines parties du pays. Le National s'est rallié à ces propositions en automne [22].

De plus, l'administration fédérale s'est montrée fort intéressée au maintien de la taxe supplémentaire sur les carburants, instaurée en 1961 pour financer les routes nationales et progressivement majorée jusqu'en 1974. Selon le droit en vigueur, ce supplément doit être aboli dès que les avances de la Confédération au compte des routes nationales auront été remboursées, ce qui sera probablement le cas en 1983. Les départements concernés ont élaboré des propositions visant à assurer ces recettes qui dépassent un milliard de francs par an ; ils ont examiné du même coup la possibilité d'affecter plus librement le produit des droits d'entrée sur les carburants. Tandis que des milieux fédéralistes et ceux intéressés au trafic routier voulaient réserver ces recettes bientôt disponibles à la construction et à l'entretien des routes, nationales et cantonales, le Conseil fédéral s'est efforcé d'obtenir qu'elles soient affectées au comblement du déficit budgétaire. En été, le Conseil des Etats a adopté une motion allant dans le sens de la première solution. En revanche, le Conseil national a accédé, en automne, aux voeux du gouvernement, en transformant la motion en postulat, ce qui laisse les mains libres à ce dernier [23]. Un projet mis en consultation à la fin de l'année a prévu la poursuite de la perception du supplément de 30 centimes par litre sur les carburants et de l'utiliser dorénavant aussi à la couverture des autres dépenses de la Confédération pour le réseau routier. En outre, les droits d'entrée de base, dont les 60% ont servi jusqu'à présent à financer la construction de routes, seraient libérés de leur affectation, ce qui amènerait quelque 300 millions dans la caisse générale de la Confédération [24].

En ce qui concerne l'extension de l'ICHA à tous les agents énergétiques, aucune progression n'a été enregistrée. Bien que le Conseil fédéral ait renoncé à proposer un impôt spécial sur l'énergie dans son projet d'article constitutionnel, la commission du Conseil national compétente pour examiner l'extension de l'ICHA ne s'est pas hâtée outre mesure. Une certaine prudence était certes de rigueur avant la votation populaire sur le régime financier qui devait également augmenter le taux de l'ICHA [25].

En revanche, l'impôt sur la clientèle fiduciaire des banques, c'est-à-dire un impôt anticipé de 5% sur les avoirs fiduciaires des banques suisses, a été au centre des controverses. En mars, le Conseil des Etats a rejeté le projet du Conseil fédéral par 24 voix contre 14, suivant en cela la proposition de sa commission. Les principaux motifs de refus mentionnés sont l'absence d'une base constitutionnelle et la crainte d'un transfert des avoirs fiduciaires dans d'autres Etats. A propos de la constitutionnalité de cet impôt, le conseiller aux Etats Jean-François Aubert (pl, NE), professeur de droit constitutionnel, s'est toutefois prononcé en faveur du projet, tandis que la Banque nationale avait expliqué que le danger d'un exode de ces capitaux était minime. Une solution de rechange, proposée par la commission et consistant à soumettre les intérêts des emprunts étrangers à l'impôt anticipé, s'est à nouveau heurtée à l'opposition de l'institut d'émission [26].

En mai, la commission du Conseil national prit la même décision que les Etats. Pourtant, la chambre du peuple n'a pas suivi sa commission à la session de juin, ce qui a constitué une surprise. Bien que tous les groupes parlementaires bourgeois se fussent prononcés, dans leur majorité tout au moins, contre l'entrée en matière, le vote nominal révéla 101 voix pour et 88 contre. Aux voix de la gauche, se sont ajoutées celles de la majorité des démocrates-chrétiens, des indépendants, des évangéliques, ainsi que les voix de cinq radicaux de la Suisse latine. Cette décision fut prise, d'une part, sous l'impression que les affaires fiduciaires connaissaient une expansion incroyable et, d'autre part, parce qu'on pensait qu'elle faciliterait le soutien des socialistes au nouveau régime financier. Le projet profita également d'une proposition de compromis émanant du démocrate-chrétien saint-gallois Kaufmann et autorisant le Conseil fédéral à réduire ou à supprimer cet impôt en cas de fuite massive des avoirs fiduciaires [27]. La commission préparatoire organisa, en automne, des «hearings» avec des spécialistes du monde bancaire. Elle délibéra aussi au sujet d'une limitation du nouvel impôt aux déposants suisses (avoirs fiduciaires et emprunts étrangers) afin d'accentuer ainsi son caractère de mesure destinée à lutter contre l'évasion fiscale en Suisse [28]. Les banquiers couchèrent toutefois sur leurs positions et le conseiller fédéral Ritschard ne parvint pas à les faire changer d'avis, même au prix de son intervention lors de l'assemblée générale de leur association [29].

D'autres postulats dans le domaine fiscal n'ont pas eu leur origine première dans la quête de nouvelles recettes, mais dans le désir de modifier la répartition des charges. Dans les discussions relatives au régime financier, on avait, en effet, demandé une réforme de l'ICHA et de l'IFD. Pour ce qui est de l'ICHA, les deux Chambres avaient adopté une motion qui visait à supprimer les inégalités structurelles et les distorsions de la concurrence. Cela amena le DFF à instituer une commission d'experts. Ce faisant, il s'agit surtout de parvenir à supprimer la «taxe occulte» qui consiste dans l'imposition réitérée de certains composants du produit au cours du processus de production. Il en résulte pour le fisc un rendement supplémentaire, estimé à quelque 960 millions par an [30]. A propos de l'IFD, on a notamment revendiqué la correction de la progression à froid, inscrite dans la Constitution. En effet, cette correction n'est plus entièrement assurée depuis 1973, ce qui a rapporté à la Confédération un «gain» croissant dû à l'inflation. Pour 1981, on a estimé cegain à 800 millions [31]. Une motion, principalement contresignée par des représentants du PRD et de I'UDC, a préconisé une protection particulière des revenus les plus élevés. En effet, la charge totale représentée par les impôts de tous les trois niveaux, y compris les charges sociales, devrait être sensiblement inférieure à un plafond de 50% [32]. Le directeur des finances du canton de Zurich, J. Stucki (udc), s'est employé au Conseil des Etats à lutter contre certains cas de double imposition dans les arts et métiers et l'agriculture [33]. Des interventions préconisant des allégements en faveur des familles ainsi qu'une imposition plus forte des grands commerces de détail et des entreprises occupant une main-d'oeuvre étrangère sont traitées dans un autre contexte [34].