La recherche d'une solution pour parer aux difficultés financières auxquelles devra faire face ces prochaines années le réseau de sécurité sociale a été au centre des débats parlementaires relatifs à l'examen de chacune des branches d'assurance. Ces dernières années, l'évolution des coûts dans le secteur de la santé a suivi une courbe exponentielle. Divers milieux se sont préoccupés de trouver un remède à une situation de plus en plus inquiétante. Plusieurs projets ont vu le jour. Il s'agit d'abord du programme d'urgence destiné à conduire à une révision partielle de la loi fédérale sur l'assurance-maladie et maternité, ensuite de la modification de l'ordonnance régissant la participation des assurés aux frais des soins médicaux. La dénatalité et l'augmentation de l'espérance de vie se conjuguent pour entraîner un inéluctable vieillissement de la population qui a pour conséquence une diminution de la part de la population active face à un effectif de rentiers qui lui ne cesse de croître. Faut-il dès lors entreprendre des réformes afin de moderniser le système de sécurité sociale à l'évolution démographique? En présentant son programme relatif à la 10e révision de l'AVS, le Conseil fédéral a tenté d'apporter une réponse à cette question toujours plus pressante. De l'avis du gouvernement, mais aussi des principales forces politiques en présence, il s'agit de poursuivre la mise en place de notre sécurité sociale tout en tenant compte du ralentissement de la croissance de l'économie ainsi que de la détérioration de l'indice conjoncturel de fécondité. Mais l'un des faits saillants de cette année 1986, dans le domaine des assurances sociales, reste sans conteste l'adoption par le Conseil des Etats du principe d'une assurance maternité prévoyant le versement d'une allocation lors de chaque naissance [1].

Le Conseil fédéral a pris connaissance du résultat de la procédure de consultation qu'il avait engagée au sujet d'un avant-projet de partie générale du droit des assurances sociales. Ce faisant, le gouvernement a exécuté un mandat de la commission du Conseil des Etats qui avait examiné une initiative parlementaire lancée par J. Meier (pdc, LU) et demandant que soit édictée une loi fédérale réunissant la partie générale du droit des assurances sociales. Cette procédure a révélé que l'on pouvait se mettre d'accord sur les buts, c'est-à-dire l'uniformisation et la coordination de ce droit. En revanche, les avis diffèrent en ce qui concerne la voie à suivre. De nombreux préavis ont donné la préférence à une uniformisation qui serait obtenue en révisant les diverses lois, plutôt qu'à la création d'une partie générale. L'Union centrale des associations patronales suisses et l'Union suisse du commerce et de l'industrie sont arrivées à la conclusion que cette nouvelle loi représentait la mauvaise voie en matière d'harmonisation. C'est en particulier dans le domaine de la prévoyance professionnelle que ledit projet provoquerait, à leurs yeux, des atteintes au système des caisses de prévoyance de droit privé. Les organes de ces institutions de prévoyance privées se verraient par exemple conférer des compétences souveraines et deviendraient passibles du droit pénal des fonctionnaires. Les deux organisations précitées ont donc rejeté ce projet d'une partie générale du droit des assurances sociales ou du moins, il conviendrait, comme elles l'ont laissé entendre, que la prévoyance professionnelle n'y soit pas soumise. Du côté de l'USS, on a accueilli favorablement l'essai d'unifier les définitions des notions, les institutions juridiques et les règles de procédure utilisées par toutes lés institutions sociales aux fins de faciliter aux assurés l'accès aux assurances sociales. Par contre, l'USS s'est fermement opposée aux dispositions qui entraîneraient une dégradation par rapport à l'ordre actuel et en aucun cas n'accepterait que l'on en vienne à diminuer des prestations [2].

Lors des derniers entretiens des présidents des partis gouvernementaux, le Conseil fédéral a présenté et commenté son programme pour la 10e révision de l'assurance-vieillesse et survivants et par la même occasion tracé les grandes lignes du message qui sera présenté au parlement probablement au cours de l'année 1988. Pour A. Egli, ladite révision vise à l'accomplissement de trois principaux objectifs. Il s'agit d'abord de la concrétisation de certains postulats présentés par les femmes, ensuite de la réalisation d'une meilleure égalité entre les sexes et, enfin, de l'introduction d'une retraite flexible. En effet, parmi les mesures prévues, il y a d'abord un rapprochement de la situation juridique entre hommes et femmes qui se traduit par un relèvement de 62 à 63 ans de l'âge de la retraite pour les femmes. Le Conseil fédéral a justifié cette démarche en indiquant que tout abaissement de l'âge de la retraite, au vu de l'allongement continu de l'espérance de vie et de l'augmentation systématique de la période de versement de la rente à celle d'activité lucrative, ouvrirait des perspectives peu enviables pour la sécurité sociale. Mais l'argument principal du gouvernement s'adresse aux hommes. En élevant d'une année l'âge de la retraite pour les femmes, on fait un pas vers l'abaissement de celui auquel ceux-ci pourront la prendre. Deuxième mesure préconisée par le gouvernement, l'introduction d'une retraite flexible, c'est-à-dire la possibilité de toucher un an avant terme une rente réduite d'environ 6,4%. Un principe avait guidé le Conseil fédéral dans l'élaboration des propositions précédemment énumérées: le respect de la neutralité des coûts. En effet, la 10e révision de l'AVS ne doit occasionner ni des cotisations plus fortes aux assurés, ni des dépenses supplémentaires à la Confédération [3].

Pour le Parti socialiste, l'extrême-gauche, les organisations féminines et les syndicats, le principe du relèvement de l'âge de la retraite pour les femmes apparaît en premier lieu comme un recul historique et la remise en cause d'un acquis social fondamental. En second lieu, il fait supporter à une seule catégorie de personnes le coût d'améliorations sociales dont bénéficieront divers groupes d'assurés. Quant au principe de la retraite à la carte, ces mêmes détracteurs ont indiqué qu'elle peut être une bonne chose en soi, mais la façon dont le Conseil fédéral souhaite l'appliquer étant plus que contestable. Et ceux-ci d'indiquer qu'une réduction de 6 à 7% du montant des rentes était importante pour les allocations les plus faibles, justement celles que touchent en général les pensionnés des catégories de travailleurs ayant le plus besoin de l'abaissement de l'âge donnant le droit à la rente. Dans cet esprit, le conseiller national W. Stamm (ps, SH) a déposé une motion invitant le Conseil fédéral à abaisser, sans réduction, l'âge ouvrant le droit à l'AVS pour les personnes actives effectuant des travaux physiquement pénibles dans des conditions difficiles. Du côté des associations patronales, on s'est félicité de la proposition inhérente au relèvement de l'âge de la retraite pour les femmes, même si l'on n'a pas manqué de stigmatiser l'attitude hésitante du Conseil fédéral dans le domaine de la législation. Et celles-ci d'affirmer qu'une telle mesure serait synonyme d'un petit pas dans une double bonne direction. D'abord, on se rapprocherait un peu d'une nécessaire et légitime égalité de l'âge de la retraite. Ensuite, on indiquerait dans quelle direction l'AVS serait condamnée à évoluer en regard des données démographiques. Quant aux partis bourgeois, ils ont témoigné d'une neutralité bienveillante à l'égard des mesures envisagées par le gouvernement. Ils ont cependant demandé davantage d'éclaircissements quant au financement à long terme de l'AVS et à l'évolution démographique de la population [4].

Les Chambres fédérales ont clairement dit non à l'initiative populaire déposée par les Organisations progressistes (POCH) et appuyée par le Parti du travail et le Parti socialiste ouvrier demandant un abaissement à 62 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes de l'âge donnant droit à la rente AVS. Au cours des délibérations, tant au Conseil national qu'au Conseil des Etats, les intervenants n'ont cessé de rappeler que l'augmentation du nombre des rentiers et la baisse correspondante du nombre des cotisants voulues par l'initiative entraîneraient pour l'AVS un surcroît de charges de plusieurs milliards par année, dont le financement exigerait des majorations de primes et des contributions supplémentaires de la part des pouvoirs publics. Mais les opposants n'ont pas non plus manqué de faire ressortir la contradiction entre l'initiative et l'espérance de vie plus élevée, montrant ainsi que l'adoption d'une limite d'âge plus basse, mais figée, empêcherait l'instauration d'une limite d'âge flexible. Quant aux partisans de ladite initiative, ils ont rappelé que l'abaissement de l'âge de la retraite demeurait un souhait pour ceux qui, parmi la population active, sont soumis à des conditions de travail pénibles et à un perpétuel processus d'adaptation aux nouvelles technologies. Et la conseillère nationale A. Fetz (poch, BS) de terminer le plaidoyer en faveur de l'initiative en indiquant que si cette dernière ne pouvait à elle seule être un remède au chômage, elle n'en demeurerait pas moins une contribution efficace. Mais, en complète opposition avec la volonté des initiants, l'avis a prévalu que, pour résoudre les futurs problèmes de l'AVS, liés à l'évolution démographique, il fallait plutôt relever l'âge de la retraite des femmes au même niveau que celui des hommes [5].

Le Conseil national a approuvé un postulat demandant au Conseil fédéral de soumettre au parlement d'ici mai 1987 un rapport sur l'AVS et les diverses possibilités qui s'offrent d'introduire un système de retraite flexible. Il doit également indiquer les possibilités de coordination avec les institutions de prévoyance professionnelle. Le conseiller aux Etats Miville (ps, BS) a déposé une motion concernant l'adoption de la retraite à la carte dans l'AVS. Le Conseil des Etats a transmis la motion sous forme de postulat. Celui-ci invite le Conseil fédéral à soumettre aux Chambres fédérales d'ici mars 1988 un projet d'introduction de l'assouplissement de l'âge de la retraite dans le régime AVS. Ce projet devrait permettre aux hommes de prendre leur retraite au moins trois ans plus tôt que l'âge actuel et aux femmes au moins deux ans plus tôt. Ce projet devra aussi fixer les éventuelles baisses de prestations en cas de retraite anticipée, de sorte qu'elle soit accessible aux classes inférieures de revenus et prévoir une solution pour les rentes dont les prestations seront affaiblies. En déposant une motion chargeant le Conseil fédéral de soumettre au parlement un message concernant la révision de la loi fédérale sur l'AVS, en tenant compte du principe de l'égalité des droits entre hommes et femmes et de celui de la protection de la famille, le groupe démocrate-chrétien préconise une révision de l'AVS qui mettrait hommes et femmes sur le même pied d'égalité, mais sans entraîner d'augmentation des coûts. En clair, cela signifie l'instauration de l'âge de la retraite à 64 ans pour tous [6].

Si, dans le cadre de la deuxième révision de l'assurance-invalidité, l'unanimité s'est manifestée à propos du principe d'un échelonnement des rentes plus nuancé, des opinions très divergentes ont cependant été exprimées au sein du parlement et des milieux intéressés quant à la relation entre le degré d'invalidité et le droit à la rente. La majorité du Conseil des Etats s'était déjà prononcée en décembre 1985 en faveur d'un système à trois degrés prévoyant l'octroi d'une demi-rente à partir d'un taux d'invalidité de 50%, de trois quarts de rente dès 60% et d'une rente entière dès 70%. Le Conseil fédéral avait pour sa part proposé un système à quatre piliers, soit un quart de rente dès 35% d'invalidité, une demi-rente dès 50%, trois quarts de rente dès 65 % et une rente complète dès 80%. Quant au Conseil national, il s'est finalement prononcé en faveur d'un modèle à trois paliers qui prévoit des rentes d'un quart à partir d'un degré d'invalidité de 40%, des demi-rentes dès 50% et des rentes entières dès 66 2/3%. Les divergences entre les différents modèles étaient dues avant tout aux répercussions financières. Si les frais supplémentaires occasionnés par les variantes du Conseil fédéral et du Conseil des Etats s'élèvent respectivement à 55 et 43 millions de francs, celle choisie par le Conseil national se chiffre à 133 millions. Le Conseil national avait encore à se prononcer sur l'article relatif au financement. Selon le projet du Conseil fédéral, celui-ci doit donner au gouvernement la compétence d'accroître de 0,2% le prélèvement effectué sur les salaires. En accord avec le Conseil des Etats, la chambre du peuple a approuvé l'augmentation demandée. Une proposition de la minorité, qui voulait que l'on renonce à cette hausse afin de prélever, en lieu et place, 150 millions de francs par année pendant sept ans sur le fonds de compensation du régime des allocations pour perte de gain, a été rejetée. Les auteurs de cette démarche, des radicaux et démocrates du centre, ont fait remarquer que celle-ci aurait eu, entre autres, l'avantage de maintenir à 1 % le total des cotisations de l'AI et à 10% le total des cotisations sociales. Lors du vote d'ensemble, le Conseil national a accepté la révision de l'AI par 91 voix contre 1, avec toutefois l'abstention du groupe libéral et de quelques radicaux. Au cours de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des Etats a, dans un premier temps, refusé de souscrire au modèle à trois échelons du Conseil national, mais s'est finalement rallié à la solution défendue par l'autre chambre.

Ce nouveau modèle n'apportera des changements que dans le secteur inférieur de l'invalidité. Les autres modifications de l'AI n'ont guère retenu l'attention et pourtant elles ont quelque incidence pour les assurés. On peut rappeler par exemple les mesures adoptées pour accélérer la procédure et les indemnités journalières versées à des jeunes invalides qui reçoivent une formation professionnelle. En outre, des changements importants telle la création d'organes d'exécution de l'AI, sont actuellement en discussion à propos du deuxième train de mesures pour la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons [7].

Le Conseil fédéral a fixé au 1er janvier 1987 l'entrée en vigueur de la IIe révision de la loi fédérale sur les prestations complémentaires. Les travaux préparatoires nécessaires, tels que modifications d'ordonnances et législations cantonales, sont en cours. La révision apportera des améliorations considérables, notamment pour les personnes séjournant dans des foyers, pour celles qui paient des loyers élevés et pour celles qui reçoivent des soins à domicile. Cependant, certaines restrictions comme la prise en compte plus forte de la fortune, l'imputation plus prononcée des prestations des caisses de pension, seront simultanément introduites [8].

Le Conseil fédéral a édicté une ordonnance sur le maintien de la prévoyance professionnelle et le libre passage qui remplacera la réglementation provisoire actuelle à partir du 1er janvier 1987. L'ordonnance règle en particulier le mode d'établissement, le contenu et les effets juridiques de la police de libre passage et d'autres formes assurant le maintien de la prévoyance. L'ordonnance prévoit notamment qu'en principe la prestation de libre passage peut être versée sous forme d'une police d'une société d'assurance sur la vie ou sur le compte de libre passage d'une fondation bancaire, ce dans tous les cas où la personne en question ne sera pas immédiatement affiliée de nouveau à une institution de prévoyance. L'ordonnance confirme par conséquent la pratique appliquée jusqu'à présent, avec cependant des prescriptions plus étendues et détaillées. L'ordonnance réglant l'encouragement de la propriété du logement au moyen de la prévoyance professionnelle vieillesse est entrée en vigueur le ler juin 1986. Celle-ci traite de l'utilisation de la prestation en capital et de la mise en gage des prestations de vieillesse pour acquérir la propriété d'un logement servant aux propres besoins d'un assuré. Ses effets ne se déploient que sur la partie obligatoire de la prévoyance professionnelle. Cependant, les institutions de prévoyance professionnelle sont en principe libres, dans le cadre de leurs statuts, d'étendre son application à la partie non obligatoire. Le DFI a publié le message concernant une modification de la loi fédérale sur la surveillance des institutions d'assurance privées. Ce faisant; il a répondu à deux motions identiques, adoptées en 1983 par le parlement, chargeant le Conseil fédéral de procéder à une révision de la loi précitée et, partant, qu'il excepte de la surveillance des assurances les institutions de prévoyance en faveur du personnel de plusieurs employeurs privés lorsqu'elles sont soumises à la surveillance selon les règles de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [9].

Au cours de sa session d'hiver, le Conseil des Etats a entamé la révision partielle de l'assurance-maladie et maternité. Sur les principaux points, la chambre des cantons a suivi les propositions de sa commission en décidant, contrairement au Conseil national, de ne pas entrer en matière sur l'assurance d'une indemnité journalière obligatoire en cas de maladie (partie B), mais au contraire de renforcer l'assurance des soins médicaux (partie A), en la complétant d'une indemnité journalière en cas de maternité. Les sénateurs ont pour le reste rejoint les décisions prises en 1984 par le Conseil national dans le cadre du programme. d'urgence et destinées à freiner les coûts de la santé. Ils ont ainsi donné leur approbation à une hausse de 10 à 20% de la participation des assurés aux frais médicaux et à l'introduction d'une franchise de 400 francs au maximum. Pour ce qui est de la prise en charge des frais hospitaliers par les caisses-maladie, les députés ont décidé par 20 voix contre 19 que ces prestations devraient être octroyées même lorsque le traitement aurait lieu dans un établissement non reconnu par le canton en tant qu'établissement habilité à fournir des prestations aux assurés. Le Conseil des Etats n'a ainsi pas voulu autoriser les cantons à dresser une liste d'hôpitaux agréés. Les soins à domicile, la médecine préventive et les traitements dentaires non évitables font leur entrée dans la liste des soins pris en charge par les caisses-maladie. Enfin, les députés du Conseil des Etats ont refusé de souscrire à un modèle d'assurance avec bonus pour les bien-portants. Cette disposition voulait que les assurés n'ayant pas sollicité les prestations de leur assurance pendant une certaine période, se voient accorder une réduction de leur prime. Principaux griefs formulés par les députés contre un tel système, son caractère antisocial et son incompatibilité avec le principe de la solidarité. En revanche, ils ont donné leur aval aux bases légales permettant l'introduction de caisse de santé du type HMO (Health Maintenance Organization) [10]. Une motion de la commission du Conseil national et votée par les Chambres a été transmise au Conseil fédéral. Elle l'invite à présenter au parlement un projet sur le financement de l'assurance-maladie prévoyant que les subventions fédérales seront réparties en fonction de la situation économique des assurés [11].

Le Conseil fédéral, soucieux de freiner la hausse des coûts de la santé, a modifié les règles qui régissent la participation des assurés aux frais des soins médicaux et pharmaceutiques ambulatoires. Les caisses-maladie auront à choisir entre l'un des deux systèmes proposés par le gouvernement. Soit elles conservent le système actuel de participation aux coûts de.traitement ambulatoire avec une augmentation de la franchise actuelle de 30 francs par cas de maladie par trimestre à 50 francs et de 50 à 100 francs pour les assurés économiquement à l'aise. Soit elles se rallient au nouveau système de franchise annuelle à la carte, franchise qui se montera en principe à 100 francs, mais pourra, moyennant une réduction de primes appropriée des cotisations des assurés, atteindre jusqu'à 1000 francs. Cette nouvelle réglementation, qui entend davantage accroître la responsabilité financière de l'assuré, entrera en vigueur le 1er janvier 1987 et les caisses-maladie auront jusqu'au 1er janvier 1988 pour adapter leurs statuts. Afin d'éviter que cette possibilité des franchises à choix ne pousse les caisses-maladie à scinder leurs assurés en deux groupes, le principe de la solidarité devra être respecté, tout comme devra être garanti le changement de franchise, ceci indépendamment de l'état de santé et de l'âge. Ceux qui, parmi les milieux intéressés, avaient déjà exprimé leurs réticences au cours de la procédure de consultation, ont réitéré leurs critiques face aux modifications entreprises par le Conseil fédéral.

Pour le Concordat des caisses-maladie suisses (CCMS), ce nouveau système de franchise est une intervention sans base légale. Le CCMS aurait souhaité que les deux systèmes puissent coexister au sein de la même caisse, afin que l'assuré puisse continuer à avoir le choix. Il craint par ailleurs que l'obligation pour les caisses de choisir entre la franchise trimestrielle et annuelle n'augmente la concurrence et n'accélère la perte du sens de la solidarité entre les assurés jeunes et vieux, et entre riches et pauvres. Quant à l'Union syndicale suisse (USS), elle a critiqué vivement le principe de la franchise à choix qui est, à ses yeux, absolument contraire au principe de la solidarité, car seuls les assurés ayant un revenu confortable peuvent se payer des franchises aussi élevées. Pour les milieux patronaux, le relèvement volontaire du niveau de la franchise et la baisse correspondante des primes présente un système d'incitation à l'épargne intéressant. Et ceux-ci d'indiquer qu'une telle mesure entraînera sur le plan général une diminution effective de la demande de prestations médicales ambulatoires et qu'il s'agit là d'un premier pas dans la bonne direction en vue d'agir sur l'explosion des coûts de la santé [12].

L'initiative du Parti socialiste et de l'USS «Pour une saine assurance-maladie» a abouti. Lancée en 1984, elle vise à rendre l'assurance-maladie obligatoire et prévoit un système de cotisations fixées en proportion de la capacité économique des assurés; pour les salariés, la moitié au moins des cotisations étant à la charge des employeurs. L'assurance devra également être financée par une contribution de la Confédération qui devra s'élever à un quart au moins des dépenses. Pour les initiants, les bénéficiaires d'un tel système seraient les personnes à bas et moyen revenu ainsi que les familles [13].

Toujours dans le cadre de l'examen de la révision partielle de l'assurance-maladie, le Conseil des Etats a approuvé, par 35 voix contre 3, le principe d'une assurance-maternité prévoyant le versement d'une allocation lors de chaque naissance. L'indemnité de maternité sera intégrée au système des allocations pour perte de gain et coûtera environ 400 millions de francs par an et sera financée par une retenue paritaire de 0,4% sur les salaires. Suivant le revenu de l'intéressée, le montant de l'allocation sera compris entre un minimum de 35 francs et un maximum de 105 francs par jour durant 16 semaines et versé à toutes les femmes, qu'elles aient ou non une activité lucrative. De nombreux députés ont qualifié cette solution d'astucieuse. Un avis d'ailleurs partagé par le conseiller fédéral A. Egli qui en a même vanté la simplicité administrative. Quant aux opposants, ils ont déclaré qu'il n'était pas possible d'étendre sans cesse les prestations et simultanément d'assainir le secteur sanitaire. Pour les milieux économiques, le principe même d'une assurance-maternité présenterait, à leurs yeux, un inconvénient de taille ; en l'occurrence son coût [14].

Le Conseil des Etats a transformé en simple postulat une motion du Conseil national demandant que les dispositions spéciales sur la responsabilité civile contenues dans les lois fédérales et cantonales pour certains cas de dommages et intérêts ou tort moral non couverts par la loi sur l'assurance-accident (LAA) restent réservées, en particulier lors-qu'il y a responsabilité causale couverte par une assurance responsabilité civile obligatoire. La chambre des cantons a admis cependant qu'il fallait aborder la question et plutôt que de la limiter à la LAA, d'en tenir compte aussi lors de la révision du droit régissant la responsabilité civile [15].

La 5e révision du régime des allocations pour perte de gain (APG) n'a pu débuter comme initialement prévu. En effet, lors de la IIe révision de l'AI, il a été question de transférer un certain pourcentage de cotisations APG en faveur du financement de l'AI. C'est pourquoi la commission du Conseil des Etats a décidé d'ajourner la suite des débats sur la révision des APG. Depuis lors, la révision de l'AI a été votée et l'on a renoncé au transfert en question [16].