La Suisse, comme le reste de l'Europe occidentale, est confrontée à un flux migratoire Sud-Nord sans précédent. Ce courant est à la fois l'expression de déséquilibres économiques qu'illustre le départ de millions de travailleurs des pays du tiers monde et de la situation politique dans des Etats où règnent conjointement terreur et répression. Les multiples problèmes liés à la présence de réfugiés n'en finissent pas d'occuper le devant de la scène politique, d'échauffer les esprits et de figurer parmi les questions les plus controversées de notre politique intérieure. La politique d'asile menée par la Confédération et les cantons est l'objet d'une incessante polémique. D'une part, une frange de l'opinion publique attend des autorités une plus grande fermeté et d'autre part, les accusations d'injustice et d'inhumanité pleuvent sur ces mêmes autorités dès qu'il s'agit d'appliquer la loi. Réalisme et pragmatisme, tels sont désormais les principes directeurs de la politique de la Confédération en matière d'accueil des candidats à l'asile. Le durcissement de la politique d'asile frappe les requérants de toutes provenances. Néanmoins, comme le montre une statistique établie par le délégué aux réfugiés, les chances d'obtenir le statut de réfugié demeurent sensiblement meilleures pour les ressortissants des pays de l'Est et plus généralement ceux fuyant les régimes communistes, que pour ceux cherchant à échapper à d'autres régimes politiques du tiers monde [4].

La volonté clairement affichée de suivre une politique d'asile cohérente, efficace mais surtout dissuasive, a conduit le Conseil fédéral à présenter un projet de révision de la loi sur l'asile qui entend donner à l'administration des compétences plus larges afin d'appliquer efficacement la loi précitée et prévoit un élargissement de la clause d'urgence, soit l'attribution au Conseil fédéral d'un droit de nécessité, susceptible d'être invoqué même en temps de paix, au cas où un afflux considérable de demandeurs d'asile exposerait la Confédération et les cantons à des difficultés présumées insurmontables. Mais la révision cherche aussi à faire en sorte que la Suisse ne constitue plus un pôle d'attraction pour ceux parmi les requérants qui sont avant tout à la recherche de travail. Les propositions gouvernementales furent rapidement l'objet d'âpres discussions entre tenants d'un durcissement et partisans d'une Suisse plus ouverte et solidaire à l'encontre des réfugiés. Des réactions contradictoires sont apparues au sein de la classe politique. Le Parti socialiste, l'Alliance des indépendants, le Parti évangélique et une minorité de démocrates-chrétiens ont fait connaître certaines divergences de vue avec les propositions du Conseil fédéral, notamment en ce qui concerne la clause d'urgence et une certaine cantonalisation de la procédure. Les dirigeants du PSS ont indiqué au cours d'une conférence de presse que la crise de notre politique d'asile était due avant tout à des défauts d'organisation et d'exécution. Ils ont élaboré une trentaine de propositions, dont certaines sont déjà contenues dans le programme des partis gouvernementaux ou dans le catalogue proposé par le Conseil fédéral. L'idée maîtresse: ramener la durée de la procédure à trois ou quatre mois. Les socialistes comptent y parvenir en introduisant l'identification des demandeurs d'asile au moyen des empreintes digitales, en procédant à l'audition des requérants dans les cantons par des fonctionnaires fédéraux et en mettant sur pied un recensement centralisé. Le Comité central du Parti suisse du travail (PST) a pour sa part souligné que la loi actuelle serait une base suffisante pour le traitement soigneux et rapide des demandes d'asile en cours si elle était appliquée de manière correcte et que les modifications proposées n'étaient pas compatibles avec les principes du droit humanitaire des réfugiés. Toujours selon le PST, les problèmes actuels ne pourraient être résolus par des révisions successives de la loi, ni par des mesures policières, mais par la mise à disposition du personnel nécessaire pour appliquer la loi. Autres mécontents, mais à l'opposé de l'échiquier politique, les nationalistes avec à leur tête Markus Ruf (an, BE). Ils se sont prononcés pour une révision n'accordant le statut de réfugié qu'aux Européens. Le Comité directeur de l'Action nationale considère les points de la révision de la loi sur l'asile comme nettement insuffisants pour surmonter les difficultés liées à la présence des réfugiés. Il a cependant indiqué qu'il s'agissait là de petits pas dans la bonne direction. Pour leur part, radicaux, démocrates du centre et démocrates-chrétiens ont jugé cette révision à la fois acceptable et opportune et, de concert, ont apporté leur soutien à E. Kopp [5].

Au cours de sa session de printemps, le Conseil national a pour l'essentiel rejoint les propositions du Conseil fédéral. Une majorité de députés de la chambre du peuple a accepté le principe de l'élargissement de la clause d'urgence souhaité par le gouvernement. Celui-ci, ont-ils estimé, doit pouvoir mettre la loi hors-circuit non seulement en cas de tensions internationales graves ou de conflits armés, mais également s'il se produit en temps de paix une affluence extraordinaire de demandeurs d'asile. Les socialistes et une frange des démocrates-chrétiens avaient pourtant dénoncé cette notion trop souple et manipulable à leurs yeux. La chambre du peuple a également plébiscité une idée lancée par le radical bernois Bonny qui préconise la désignation par le Conseil fédéral de postes frontière où les demandeurs d'asile devront obligatoirement déposer leur demande. Cette innovation par rapport au message du Conseil fédéral a rencontré l'appui des radicaux et démocrates du centre qui ont fait remarquer que cette canalisation était un moyen de lutter contre les entrées illégales et contre les filières commerciales qui organisent des migrations vers les pays industriels. Autre innovation, émanant de la minorité de la commission et présentée du côté démocrate-chrétien, la limitation de l'interdiction de travail pour les requérants à trois mois à partir du dépôt de la demande d'asile. Quant à la cantonalisation de la procédure, la majorité de la chambre basse a jugé que l'on pouvait dispenser l'Office fédéral de police de procéder à l'audition du requérant lorsque le dossier établi par l'autorité cantonale lui paraît suffisamment clair. Socialistes, extrême gauche et écologistes ont vainement dénoncé ce pouvoir discrétionnaire délégué aux cantons. Parmi les autres modifications de la loi sur l'asile de 1979 et figurant déjà dans le message du Conseil fédéral il convient de citer le droit subsidiaire de la Confédération de répartir équitablement les requérants entre les divers cantons, la détention d'une durée maximale de trente jours à l'égard des étrangers à la veille d'un refoulement et dont on a lieu de craindre qu'ils vont s'y soustraire, l'internement ou l'admission provisoire des demandeurs d'asile auxquels la loi ne donne pas le statut de réfugiés, mais dont le renvoi est inacceptable pour des raisons essentiellement humanitaires. Il convient cependant de souligner que les deux dernières propositions concernent le droit applicable aux étrangers en général et non seulement aux requérants d'asile dont la demande a été rejetée et entrent ainsi dans le cadre de la modification de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE). La révision de la loi sur l'asile et de la LSEE n'ont provoqué aucun revirement au Conseil des Etats. Ce n'est que sur la question de la dérogation au plafonnement du personnel en cas d'affluence exceptionnelle de requérants, révision inhérente à la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales, que le Conseil des Etats a refusé la solution adoptée par le Conseil national. Mais au cours de la procédure de liquidation des divergences, la chambre des cantons s'est ralliée en définitive à la solution de la chambre du peuple. Ainsi, en cas d'affluence extraordinaire de demandeurs d'asile, le Conseil fédéral sera habilité à engager, à titre temporaire, du personnel supplémentaire. Lors des votations finales du 20 juin, le projet remanié a été adopté au Conseil national par une majorité évidente des deux tiers, au Conseil des Etats dans une proportion de cinq à un. A voté la nouvelle loi sur l'asile la majorité bourgeoise, alors que le Parti socialiste, l'extrême gauche, l'AdI et le PEP, ainsi que quelques représentants du PDC, se prononçaient contre. Le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale se sont donc prononcés pour un net durcissement de la politique d'asile. Attitude qu'expliquent les difficultés provoquées par la présence de réfugiés mais aussi la crainte d'une émergence des partis nationalistes et par la perspective des prochaines échéances électorales [6].

Avant même que le Conseil des Etats n'ait entamé l'examen de la révision de la loi sur l'asile, le Conseil suisse des associations pour la paix et le Mouvement chrétien pour la paix avaient déjà créé un comité référendaire. Celui-ci avait affirmé que ladite révision portait une atteinte grave aux droits de l'homme et aux droits démocratiques. Il avait également insisté sur le fait que le manque d'informations sérieuses et la méconnaissance de la situation économique et sociale des pays d'origine des requérants conduisaient à des décisions rapides et arbitraires. Le référendum visait notamment les points suivant de la révision: la désignation par le Conseil fédéral des postes frontière habilités à recevoir les demandes d'asile, la possibilité pour le Conseil fédéral d'édicter des règles spéciales en vertu de la clause d'urgence et la cantonalisation de la procédure. Après des débuts quelque peu laborieux, la récolte des signatures a pu néanmoins être menée à son terme. Mais un long débat avait eu lieu sur l'opportunité de lancer un tel référendum contre la révision de la loi sur l'asile. Si le Parti socialiste, l'Union syndicale suisse, le Centre social protestant, les Organisations progressistes (POCH), le Parti socialiste ouvrier (PSO) et l'Office suisse d'entraide ouvrière ont apporté leur soutien à cette démarche, d'autres organisations d'aide aux réfugiés, mais aussi le Parti suisse du Travail ont, pour des raisons tactiques, refusé de cautionner le référendum, craignant qu'un débat national sur le thème de l'asile ne soit pas favorable à la cause des réfugiés et, le cas échéant, qu'une votation populaire aille incontestablement attiser les passions xénophobes. Les opposants s'accordaient à répéter que si les nouvelles normes adoptées par l'Assemblée fédérale étaient sanctionnées par une large approbation du peuple, les tenants d'une politique d'asile dure seraient confortés dans leurs thèses et bénéficieraient de la légitimation du peuple pour agir. Un succès de la votation de la loi sur l'asile ne pourrait qu'affermir la respectabilité de l'Action nationale, non plus isolée dans ses revendications extrêmes, mais alliée des partis bourgeois [7].

Proposé en 1985 par E. Kopp, approuvé par les cantons romands et le Tessin, mais retiré à la suite de l'opposition manifestée par la grande majorité des cantons alémaniques, le principe de la solution globale a à nouveau été évoqué. La commission du Conseil national souhaitait mettre dans la loi sur l'asile une clause précisant que les requérants ayant déposé leur demande avant le ler janvier 1983 ne soient plus renvoyés. Les socialistes, l'extrême gauche, l'Alliance des indépendants, les écologistes et plusieurs démocrates-chrétiens se sont prononcés en faveur de la solution globale, car celle-ci était à leurs yeux une manifestation d'humanité à l'égard de femmes et d'hommes qui attendent depuis longtemps une réponse à leur requête. Les partisans de la solution globale ont encore indiqué que cette alternative aurait permis à l'administration de concentrer ses forces sur les nouvelles demandes. Mais ils se sont heurtés à la vigoureuse opposition du PRD et de l'UDC. Selon eux, cette solution aurait créé des inégalités et aurait fait immanquablement l'objet d'un référendum. Le Conseil fédéral, par l'intermédiaire d'E. Kopp, s'est également exprimé pour le rejet, en considérant cette proposition comme politiquement difficilement réalisable au vu de l'hostilité que lui avaient témoigné les cantons alémaniques lors de la première consultation. Le Conseil national a ainsi refusé par 96 voix contre 82 la proposition de sa commission [8].

Le Conseil fédéral a levé la décision de non-rapatriement des requérants d'asile tamouls décrétée en décembre 1984. Ceux-ci figuraient parmi les seuls demandeurs d'asile à bénéficier de ce traitement en raison des troubles qui agitaient l'île de Sri Lanka. Après réexamen des risques probables encourus par chacun des Tamouls dont la demande a été définitivement refusée, ceux qui ne paraissent pas directement menacés seront refoulés individuellement ou par petits groupes. Sur place, la réinsertion sera facilitée par des subsides et la Suisse exercera un certain contrôle. Si la levée de la décision de non-refoulement a été appuyée par les quatre partis gouvernementaux, les organisations humanitaires ont par contre émis un avis défavorable sur ce sujet. Le Haut-Commissariat pour les Réfugiés (HCR) a déclaré avoir l'intention de suivre l'évolution de la situation et s'est réservé le droit de réagir en temps utile, c'est-à-dire lorsque les mesures prises à Berne entreront effectivement en vigueur. Quant à Helvetas, elle a indiqué qu'elle regrettait que la décision du Conseil fédéral ait été motivée par des considérations de politique intérieure et que l'offre d'assistance proposée soit très succincte. Le gouvernement a pris cette décision en accord avec le DFJP qui a estimé que la situation dans le nord et l'est de l'île demeurait critique mais était relativement calme ailleurs. De nombreux observateurs de la presse écrite ont interprété la levée de la mesure de non-rapatriement comme un fléchissement du Conseil fédéral face à la pression d'une partie de l'opinion publique et du parlement, mais aussi comme une volonté de priver les partis xénophobes d'arguments électoraux. Face à l'escalade de la violence à Sri Lanka, les autorités fédérales sont cependant revenues sur leur décision et ont décidé de différer pour une durée indéterminée l'expulsion des requérants dont la demande avait été refusée. Selon le délégué aux réfugiés, M. Arbenz, très peu de régions du pays peuvent encore être considérées comme sûres [9].

Une partie de l'opinion publique s'est élevée contre le renvoi de réfugiés qui sont dans notre pays depuis des années, qui s'y sont intégrés et qui ne sont pas responsables du retard mis à examiner leur demande d'asile. Dans les cantons où le problème demeure le plus lancinant, nous assistons à des confrontations entre l'Etat et des groupes de citoyens qui ont pris la décision de parrainer et de contribuer à protéger des demandeurs d'asile dont la requête a été rejetée. Ce mouvement s'est organisé et a pris le nom d'Action de parrainage. Aux premiers parrains sont venus se joindre des partis, des organisations sociales et religieuses, des associations de quartier, des syndicats, des hommes politiques et des fonctionnaires. Fer de lance de la contestation en matière d'asile, le parrainage, véritable réseau de désobéissance civile, apparaît comme un courant humanitaire voulant contrecarrer les élans racistes. La création du Mouvement pour une Suisse ouverte, démocratique et solidaire (MODS) s'inscrit dans ce même esprit. Né de la collaboration entre organisations humanitaires et cercles religieux, le MODS a publié une «Charte 86» signée par quelque deux cents personnalités de la vie politique et culturelle. Celle-ci vise à rassembler les forces luttant contre l'indifférence et l'égoïsme à l'égard des étrangers en général et des réfugiés en particulier. A l'appel du MODS, quelque trois à quatre mille personnes ont manifesté à Berne contre le racisme. Les organisateurs entendaient ponctuer le développement d'un mouvement opposé aux tendances à la xénophobie et au repli sur soi du pays [10].

Conséquence de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, l'assistance aux réfugiés sera du ressort des cantons dès le moment où ils auront obtenu une autorisation d'établissement. Le Conseil fédéral a par conséquent adopté une modification de l'ordonnance sur l'asile rendue nécessaire par ce réaménagement [11].