Selon l'Office fédéral de la statistique, le nombre d'exploitations agricoles en Suisse est passé, entre 1990 et 1996, de 92 800 à 79 500 (-14%). Plus particulièrement touchées ont été les petites exploitations de moins de trois hectares (39% de baisse). En comparaison, la diminution du nombre d'exploitations entre 1985 et 1990 était de 6%. La raison de cette évolution est bien évidemment à chercher dans les conditions économiques devenues beaucoup plus difficiles ces dernières années pour le secteur primaire. Conséquence de ce processus de concentration, la taille moyenne des exploitations est passée de 10,8 à 13,6 hectares. Le secteur primaire n'occupe plus que 4,85% de la population (1975: 7,5%; 1985: 6,5%). Le nombre d'emplois dans l'agriculture a diminué de 11% [1].

Le Conseil national a recommandé à une très large majorité le rejet de l'initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" déposée en 1994 par l'Association des petits et moyens paysans (VKMB). Lors du vote, seuls les députés écologistes, indépendants, démocrates suisses ainsi qu'une majorité des socialistes se sont prononcés en faveur du texte, ces derniers précisant qu'ils prendraient cependant une position définitive en la matière une fois connu le visage final de la réforme "Politique agricole 2002".

Rejetant par ailleurs un contre-projet proposé par l'indépendant Wiederkehr (ZH) - jugé présenter une version uniquement édulcorée de l'initiative - les conseillers nationaux ont dénoncé les graves dangers que celle-ci ferait courir à l'agriculture indigène et à l'économie tout entière. La disparition préconisée par les initiants de tout moyen de soutien à l'agriculture à part les paiements directs et une certaine protection douanière fut notamment incriminée. Selon la majorité de la grande chambre, la suppression des soutiens aux prix agricoles et autres garanties de prise en charge au profit des seuls paiements directs pourrait amener les agriculteurs à se désintéresser totalement de la production et à devenir uniquement de simples jardiniers des paysages helvétiques. Il fut également relevé que la disparition du subventionnement des prix des produits agricoles destinés à l'industrie agro-alimentaire se ferait sans doute au détriment de cette branche très fortement exportatrice. Rejoignant le point de vue exprimé par les conseillers nationaux, le chef de l'économie, J.-P. Delamuraz, a pour sa part relevé qu'il deviendrait impossible pour la Confédération, en cas d'acceptation de l'initiative, de prendre des mesures de soutien telles que celles adoptées pendant la crise de la vache folle.

Autre élément de l'initiative à retenir l'attention des députés, la proposition de plafonner les paiements directs à 50 000 francs et, par conséquent, de verser la même aide à toutes les exploitations dépassant 17 hectares a suscité de vives critiques au sein des rangs bourgeois du Conseil national. Selon ces derniers, cette disposition constituait une entrave inadmissible à l'évolution structurelle du secteur primaire, empêchant un regroupement des exploitations pourtant susceptible de permettre d'importantes économies d'échelle.

Si, sur le fond, les conseillers nationaux ont partagé l'avis négatif exprimé par le gouvernement - lequel avait précédemment également recommandé le rejet de l'initiative - ils n'ont en revanche pas suivi l'exécutif sur une question plus strictement juridique. L'initiative visant explicitement à compléter l'article constitutionnel (art. 31 bis al. 3 lett. b) remplacé entre-temps par une nouvelle disposition (art. 31 octies), le Conseil fédéral avait estimé que son acceptation par le peuple et les cantons équivaudrait le cas échéant à réintroduire l'ancien article. Conformément à l'avis exprimé par la commission de l'économie et des redevances ainsi que par le comité des initiants défendant que le texte en question s'appliquait désormais à la nouvelle disposition, les conseillers nationaux ont jugé que cette solution n'était pas conforme à l'idéal démocratique: incitant les citoyens à rejeter l'initiative sous peine de réintroduire l'ancien article constitutionnel désormais dépassé, elle empêchait la libre formation de la volonté populaire [2].

Examinant à son tour l'initiative du VKMB, le Conseil des Etats a, à l'unanimité des voix, recommandé son rejet en invoquant les mêmes griefs que ceux avancés par le Conseil national. Sur la question juridique mentionnée ci-dessus, les représentants des cantons ont également suivi l'opinion de la grande chambre [3].

Lors de sa session d'automne, le Conseil national s'est penché sur la vaste réforme de l'agriculture helvétique ("Politique agricole 2002") présentée l'année précédente par le gouvernement. Au terme d'un débat-fleuve - non moins de 186 articles et 222 propositions d'amendement furent en effet discutés - la grande chambre a adopté le projet qui lui était soumis à une majorité extrêmement étroite (68/67) et non sans quelques modifications d'importance. Ce score très serré s'explique par l'opposition hétéroclite qui, lors du vote sur l'ensemble, s'est cristallisée autour de la nouvelle loi sur l'agriculture: d'un côté, une alliance de députés socialistes, écologistes, indépendants et du parti de la liberté qui avaient tenté, tout au long de l'examen de détail et presque toujours en vain, d'infléchir le texte dans le sens de plus d'écologie et de marché; de l'autre, une large majorité des députés romands radicaux et libéraux, qui estimaient au contraire que les contraintes en matière d'écologie prévues par la nouvelle loi ne permettraient pas aux paysans de faire face à la libéralisation parallèlement introduite [4].

Lors de l'examen de détail, les discussions se sont focalisées principalement sur les mesures de soutien à la production agricole, les paiements directs et l'économie laitière. En ce qui concerne le premier sujet, les députés eurent à examiner plusieurs propositions roses-vertes soutenues par les indépendants et les représentants du parti de la liberté. L'une d'elle, provenant d'une minorité de la commission de l'économie et des redevances (CER), proposait de réduire, dans un délai de cinq ans, les contributions fédérales versées dans le but de faciliter l'écoulement des produits agricoles (soutien à la promotion à l'étranger, contributions à l'exportation, aide à l'économie laitière et végétale, etc.) jusqu'à un montant équivalant à 25% de la somme affectée aux paiements directs. Rejetant assez nettement la proposition, la majorité de la grande chambre a relevé que si une réduction de l'aide à la production était effectivement un des buts de la réforme, le chiffre de 25% était absolument irréaliste, du moins dans un premier temps, et ne pouvait que conduire à la ruine de l'agriculture. Argumentant de façon similaire, les députés ont également rejeté une proposition Baumann (pe, BE) de supprimer la possibilité pour la Confédération d'alléger les différents marchés agricoles en cas de crise particulière. Certains parlementaires n'ont pas manqué de rappeler à ce sujet que sans une telle base légale, le marché bovin aurait connu, lors de la crise de la vache folle, un effondrement des prix encore plus important et sans doute fatal à de nombreux agriculteurs. Enfin, le Conseil national a réservé le même sort à une proposition du démocrate-chrétien Kühne (SG) demandant que les différentes mesures visant à garantir un certain revenu au monde agricole (soutien aux prix, paiements directs, etc.) soient découplées de la situation des finances fédérales: de l'avis d'une très grande majorité de la chambre du peuple (excepté l'UDC), accepter cette proposition ne pouvait que constituer une provocation pour l'opinion publique dans cette période d'austérité budgétaire.

En ce qui concerne les paiements directs, la grande chambre a également suivi dans ses grandes lignes le projet du gouvernement, les conseillers nationaux refusant à nouveau les différentes propositions roses-vertes en faveur de plus d'écologie. Ainsi, alors qu'elle acceptait la proposition de l'exécutif de soumettre l'ensemble des paiements directs, après une période transitoire de cinq ans, à des exigences écologiques minimales (production intégrée), la majorité bourgeoise de la chambre du peuple a refusé de comprendre parmi ces dernières - contrairement à ce que souhaitait le socialiste Gysin (BS) - la non-utilisation d'organismes génétiquement modifiés: les députés ont en effet estimé préférable d'attendre le contre-projet indirect à l'initiative sur le génie génétique attendu pour la fin de l'année, quitte ensuite à entrer en matière sur une telle modification [5]. Une proposition Wiederkehr (adi, ZH) visant à ce que les montants versés à titre de paiements directs pour prestations écologiques correspondent, au minimum, au tiers de l'ensemble des paiements directs (paiements directs complémentaires, contributions pour terrains en pente, contributions pour conditions de production difficiles, etc.) fut elle aussi écartée: aux yeux des députés, la proportion envisagée était totalement irréaliste au vu de la part encore très petite des produits écologiques sur le marché indigène. En outre, une telle disposition ne tarderait pas à devenir totalement obsolète lorsque, dans cinq ans, l'ensemble des paiements directs, soumis à des exigences écologiques, deviendront des paiements directs pour prestations écologiques.

Afin d'accroître la légitimité et la transparence de la politique menée en la matière auprès de la population, la grande chambre a néanmoins tenu - sur proposition de la CER et à une très large majorité - à ce que le gouvernement fixe des limites concernant notamment le revenu, la fortune et la surface au-delà desquelles les paiements directs devront être échelonnés, voire supprimés. A cette décision s'étaient préalablement opposés les députés bourgeois romands, selon lesquels la proposition de la CER n'était que le résultat du chantage exercé par les défenseurs de l'initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" (cf. supra). Estimant que ces limites devaient pouvoir être modifiées rapidement par voie d'ordonnance, la grande chambre a en revanche refusé une proposition Baumann (pe, BE) de fixer dans la loi des chiffres concernant les limites de surface [6].

Au sujet des dispositions relatives à l'économie laitière, les différentes propositions du gouvernement furent elles aussi dans l'ensemble approuvées, même si certaines furent corrigées dans le sens désiré par le monde paysan. Les conseillers nationaux ont notamment donné leur accord à ce que les prix et la prise en charge du lait et du fromage ne soient plus garantis par l'Etat. Alors que le projet de l'exécutif prévoyait que seuls le lait servant à la fabrication de fromage et le fromage destiné à l'exportation puissent bénéficier d'un subventionnement, la majorité bourgeoise de la grande chambre a décidé, sur proposition du député Kühne (pdc, SG), d'étendre ce régime de faveur au lait produit sans ensilage, ce afin de promouvoir les productions artisanales des régions de montagne. Soucieux de réduire à terme le coût financier important pour les deniers publics (360 millions par an pour l'exportation de fromage; 640 millions par an pour l'ensemble de l'économie laitière), le Conseil national a cependant tenu à ce que ces différents soutiens soient limités à une période transitoire de dix ans. Une proposition du socialiste Strahm (BE) de limiter à cinq ans la validité de ces mesures fut pour sa part rejetée, la majorité bourgeoise relevant qu'on ne pouvait passer si rapidement d'une économie planifiée à une économie totalement libéralisée sans mettre en danger de nombreux emplois dans l'agriculture et l'industrie agro-alimentaire.

Sur la question plus particulière des contingents laitiers, la chambre du peuple s'est également montrée soucieuse de ne pas porter préjudice aux intérêts des paysans. Alors que le projet du gouvernement prévoyait de ne pas indemniser les producteurs en cas de réduction des contingents, le Conseil national a opté pour une solution inverse: à l'argumentation des députés roses-verts et du chef du DFEP selon laquelle un dédommagement ne pouvait se justifier puisque les contingents ne constituaient nullement un droit à produire, mais découlaient uniquement d'une autorisation susceptible comme telle d'être annulée ou restreinte, la majorité de la grande chambre a répliqué qu'un tel système inciterait les paysans à réduire leur production. Le Conseil national a en outre refusé une proposition Fässler (ps, SG) demandant d'interdire la location ou la vente de contingents entre producteurs. Alors que les partisans de la proposition socialiste rappelaient que le commerce de contingents donnait lieu à des rentes de situation inacceptables largement à l'origine du refus populaire en 1995 de l'arrêté laitier, la majorité du plénum a pour sa part estimé que de tels transferts étaient indispensables aux producteurs pour être à même d'adapter leurs contingents à leur situation de production.

Parmi les autres questions traitées par la loi (production végétale, viticulture, formation professionnelle, recherche agricole, etc.), seules les dispositions relatives à la production animale et à l'utilisation des matières auxiliaires dans l'agriculture firent encore l'objet de passes d'armes entre les partisans et les opposants d'une écologisation et d'une libéralisation plus poussées de l'agriculture. Au sujet de la production animale, le socialiste Gysin (BS) tenta en vain de supprimer le fonds de réserve destiné à alléger le marché de la viande en cas d'excédent temporaire. La grande chambre estima en effet que ce secteur de l'agriculture, d'ores et déjà très libéralisé, ne pouvait se passer d'un tel instrument, indispensable en cas d'effondrement des prix. Le Haras fédéral d'Avenches (VD) fut également au centre des critiques des députés roses-verts, qui voulaient, par souci d'économie, que la Confédération se désengage totalement de son exploitation. De l'avis que les réformes réalisées (privatisation partielle) avaient d'ores et déjà permis de substantielles économies, la chambre du peuple a préféré s'en tenir à la copie de l'exécutif, certains parlementaires ne manquant pas d'ajouter que la participation financière de l'Etat était nécessaire à la poursuite de l'élevage de la race des chevaux des Franches-Montagnes.

Au sujet de l'utilisation des matières auxiliaires, les représentants socialistes proposèrent d'interdire l'utilisation d'antibiotiques comme stimulants de croissance, dangereux à leurs yeux notamment pour la santé de l'être humain. Peu, voire pas du tout convaincue de l'existence d'un tel danger, une très courte majorité de députés rejeta la proposition, arguant par ailleurs que l'interdiction de ce genre de substances rendrait impossible tout accord avec l'UE en matière agricole. Proposant d'introduire une taxe frappant les engrais minéraux et les excédents d'engrais de ferme, le socialiste Ledergerber (ZH) se heurta lui aussi au refus de la grande chambre: de l'avis des conseillers nationaux, un tel impôt ne pouvait que défavoriser l'agriculture indigène face à une concurrence internationale moins soucieuse d'environnement. De plus, la nouvelle loi permettait d'ores et déjà d'atteindre le but poursuivi par la proposition, les paiements directs n'étant versés, après une période transitoire de cinq ans, qu'à condition de renoncer, du moins partiellement, à l'utilisation de ce genre de produits [7].

Suite à l'adoption par le Conseil national de la nouvelle loi sur l'agriculture, l'Association des petits et moyens paysans (VKMB), franchement mécontente de la mouture adoptée par la chambre du peuple, a fait savoir qu'il ne saurait être en l'état question de retirer son initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" (cf. supra). Enjoignant le Conseil des Etats à corriger le tir, l'association suisse alémanique a notamment demandé à ce que des modifications soient apportées en ce qui concerne le soutien à la production (suppression sur dix ans des interventions étatiques) et les conditions d'octroi des paiements directs. Au sujet de ces dernières, le VKMB a exigé que la non-utilisation d'organismes génétiquement modifiés et d'antibiotiques ainsi que la détention contrôlée d'animaux en plein air figurent également parmi les exigences prévalant lors du versement des paiements directs. Des limites en matière de revenu et de fortune devront de plus figurer dans la loi: à partir de 80 000 francs de revenu ou de 800 000 francs de fortune, les contributions devront être réduites, les agriculteurs au bénéfice de revenus dépassant les 120 000 francs ou d'un patrimoine supérieur à 1 million de francs devant quant à eux être exclus de tout versement [8]. Le montant des paiements directs devrait par ailleurs être plafonné à 55 000 francs pour une exploitation de plaine. Si ces changements ne sont pas introduits, l'initiative sera maintenue et servira en quelque sorte de référendum constructif contre la nouvelle loi sur l'agriculture [9].

Compris également dans le message du gouvernement relatif à la "Politique agricole 2002", les projets de modification de la loi sur le droit foncier rural et de celle sur le droit de bail à ferme agricole ont été adoptés à une large majorité par le Conseil national lors de sa session d'hiver. Soucieuse de faciliter le regroupement d'exploitations plus efficientes économiquement, la grande chambre a en effet approuvé les différentes propositions assouplissant les dispositions qui régissent l'acquisition des exploitations agricoles. Seuls la gauche et les écologistes se sont opposés aux modifications prévues, craignant une dérive vers des exploitations surdimensionnées et ne correspondant plus au modèle traditionnel de l'exploitation familiale. Certains parlementaires bourgeois se sont étonnés du conservatisme des députés roses-verts, si enclins sur d'autres points à prôner une réforme en profondeur de l'agriculture [10].

L'agriculture biologique poursuit son développement. Alors qu'il n'y avait en 1995 que 2200 exploitations pratiquant ce mode de production, le chiffre s'élevait, au début de l'année 1997, à plus de 4600 (1996: 4000). A la fin de l'année, selon les prévisions de l'Association suisse des organisations d'agriculture écologique, près de 7% de la surface utile devrait être cultivée de façon "bio". La production intégrée devrait quant à elle couvrir plus de 75% de la surface utile. Ce sont surtout les régions de montagne (13,4% de la surface utile) qui manifestent cet engouement pour la production biologique (régions de collines: 5,1%; régions de plaine: 2,4%).