2002 wurden 26,6% mehr Asylgesuche gestellt als im Vorjahr, doch blieb der Gesamtbestand der Personen im Asylbereich mit knapp 94 000 Personen praktisch stabil (+0,4%). Insgesamt 26 125 Personen ersuchten neu um Asyl. Mehr als ein Drittel von ihnen stammte aus dem Balkan, der Türkei und Irak. 13 400 Personen mit negativem Entscheid konnten nicht ausgewiesen werden. Das waren etwas mehr als im Vorjahr, aber deutlich weniger als im Zehnjahresvergleich. 40% der Personen mit pendentem Wegweisungsvollzug stammten aus afrikanischen Staaten. Bis Mitte Jahr stellten monatlich 250 Personen aus Westafrika Asylgesuche, ab August reduzierte sich die Zahl der Neuzugänge auf 150 pro Monat. Dieser Rückgang wurde vom BFF auf das neue Schnellverfahren an den vier Grenzempfangsstellen zurückgeführt. Von August bis Dezember wurden auf diese Weise 2243 Gesuche in erster Instanz entschieden; die Verfahren dauerten durchschnittlich nur sieben Tage [16].

Der Bundesrat ernannte den Thurgauer SVP-Regierungsrat Roland Eberle zum neuen Präsidenten der Eidgenössischen Kommission für Flüchtlingsfragen (EKF). Er löst am 1. Januar 2003 BFF-Direktor Jean-Daniel Gerber ab, der damit auf eigenen Wunsch von seinem Doppelmandat entbunden wird. Der Sprecher des Bundesrates erklärte vor den Medien, die Wahl eines SVP-Politikers signalisiere nicht eine Verhärtung der Asylpolitik; die Kantone seien aber stark in die Asylpolitik eingebunden, was die Wahl eines Regierungsrates an die Spitze der EKF sinnvoll mache. Die derzeit 17 Mitglieder aus allen interessierten Kreisen zählende Kommission beurteilt zuhanden von Bundesrat und Bundesverwaltung die Lage im Asyl- und Flüchtlingsbereich [17].

Das BFF trat für eine Öffnung des Arbeitsmarkts für Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene ein. Zwei von ihr eingeholte Studien zeigten nämlich, dass für die Wahl der Schweiz als Asylland die Situation auf dem Arbeitsmarkt nicht von primärer Bedeutung ist, sondern vielmehr die sozialen Netze zwischen Grossfamilien und Nationalitäten. Trotz stark schwankender Asylbewerberzahlen in der zweiten Hälfte der 90er Jahre sei die Zahl der erwerbstätigen Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen mit rund 15 000 stabil geblieben, was zeige, dass nicht die Zahl der Asylsuchenden, sondern die Nachfrage nach Arbeitskräften dafür bestimmend sei, ob sie erwerbstätig werden oder nicht. Das Gewicht dieser Arbeitskräfte sei gesamtwirtschaftlich marginal, habe für gewisse Branchen (Gastwirtschaft, Bau, Reinigungsbetriebe) aber durchaus eine Bedeutung. Da die Asylsuchenden fast ausnahmslos auf den untersten Hierarchiestufen arbeiten, könne von einer Konkurrenzierung der einheimischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer keine Rede sein. Die Integration in den Arbeitsmarkt beuge sozialen Spannungen vor, wie sie durch lange Untätigkeit droht, und sie helfe, Fürsorgekosten in der Höhe von 400 bis 500 Mio Fr. jährlich einzusparen, was rund der Hälfte des BFF-Budgets entspricht. Die meisten Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen finden ohnehin erst nach rund zwei Jahren Aufenthalt in der Schweiz eine Arbeitsstelle. Aus diesen Gründen haben gemäss BFF die geltenden Arbeitsverbote (drei Monate für Asylsuchende, sechs Monate für vorläufig Aufgenommene) kaum Auswirkungen [18].

Im September leitete der Bundesrat dem Parlament seinen Entwurf für die Revision des Asylgesetzes zu. Zentrales Element ist die sogenannte Drittstaatenregelung. Grundsätzlich soll auf Gesuche von Asylsuchenden, die sich vor der Einreise in die Schweiz in einem sicheren Drittstaat aufgehalten haben und dorthin zurückkehren können, gar nicht eingetreten werden. Eine Ausnahme soll nur für Asylsuchende gemacht werden, die enge Familienangehörige in der Schweiz haben. Die von Experten als völkerrechtswidrig kritisierte bloss 24-stündige Beschwerdefrist im beschleunigten Asylverfahren und an den Flughäfen soll auf fünf Arbeitstage ausgedehnt werden. Als weitere wichtige Neuerung will die Regierung einen besonderen Rechtsstatus für vorläufig aufgenommene Bürgerkriegsflüchtlinge und Härtefälle einführen. Erscheint deren Wegweisung nach abschlägig beantwortetem Asylgesuch auf lange Sicht unzumutbar oder völkerrechtlich unzulässig, soll es künftig eine „integrative Aufnahme“ geben. Der neue Status gewährt den Betroffenen einen besseren Zugang zum Arbeitsmarkt und stellt sie in Bezug auf den Familiennachzug Ausländern mit einer Aufenthaltsbewilligung grundsätzlich gleich. Zudem erhalten sie Unterstützung beim Erlernen einer Landessprache und eines Berufes. Ursprünglich hatte der Bundesrat vorgesehen, ihnen nach sechs Jahren eine reguläre Aufenthaltsbewilligung zu gewähren, doch hatten sich die Kantone quergestellt, weil sie damit für die Fürsorgekosten zuständig geworden wären. Um Druck auf die Kantone auszuüben, Wegweisungen von abgewiesenen Asylbewerbern konsequent zu vollziehen, erhalten die Kantone künftig vom Bund nur noch Globalpauschalen für die von den Asylsuchenden verursachten Fürsorgekosten. Nach einem Wegweisungsentscheid will der Bund die Kantone nur noch für eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer entschädigen; bleibt der Abgewiesene länger, muss der Kanton für die Kosten aufkommen. Bei der Präsentation der Botschaft bestritt Bundesrätin Metzler jeglichen Zusammenhang mit der abstimmungsreifen SVP-Initiative; dennoch wiesen fast alle Medien und Kommentatoren auf Parallelen hin [19].

Am 24. November kam die 2000 von der SVP eingereichte Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“ zur Abstimmung. Sie verlangte insbesondere, dass auf Asylgesuche von aus sogenannt sicheren Drittstaaten (zu denen alle die Schweiz umschliessenden Länder gehören) eingereisten Asylbewerbern nicht mehr eingetreten wird, und dass die Fürsorgeleistungen vom Bund einheitlich auf einem tiefen Niveau festgelegt und in der Regel nur als Sachleistung erbracht werden. Damit sollte nach Auffassung der SVP dem Umstand begegnet werden, dass immer mehr Arbeitssuchende und Kriminelle aus Südosteuropa oder der Dritten Welt das Asylrecht für eine illegale Einreise benutzen. Der Bundesrat und die Mehrheit des Parlaments empfahlen die Initiative zur Ablehnung, da die Initiative überholt sei und die strikte Drittstaatenregelung nicht umsetzbar oder sogar kontraproduktiv wäre, weil bei mangelnder Kooperation der Nachbarstaaten die nicht ins Asylverfahren aufgenommenen Personen auf unbestimmte Zeit in der Schweiz verbleiben würden. Bei einer Annahme bestünde zudem das Risiko, dass auch wirklich Verfolgte kein Asyl mehr erhalten würden, weshalb sie völkerrechtsmässig bedenklich sei [20].

In der Abstimmungskampagne wurde die Initiative nur gerade von der SVP und den kleinen Rechtsaussenparteien (Lega, SD, EDU) unterstützt. CVP, FDP (mit Ausnahme der Sektionen der Kantone SG, TG und AG), SP, GP, LP, EVP, alle Unternehmerverbände und Gewerkschaften, die kirchlichen Organisationen und die Hilfswerke lehnten sie ab. Selbst SVP-Bundesrat Schmid distanzierte sich deutlich von der Initiative. Zu Wort meldete sich auch das UNHCR: gemäss seinen Richtlinien sei es unakzeptabel, die Anträge von Asylsuchenden nur auf Grund ihres Fluchtwegs zurückzuweisen. Trotz dieser breiten Gegnerschaft geriet der Ausgang der Abstimmung zu einer absoluten Zitterpartie und zum knappsten je registrierten Abstimmungsergebnis, seit es das Initiativrecht gibt: Erst die letzten Auszählungen im Kanton Zürich zeigten im Lauf des Abends, dass die Initiative trotz erreichtem Ständemehr von einer äusserst knappen Mehrheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger abgelehnt wurde. Am deutlichsten war die Zustimmung in den Kantonen Glarus, Schwyz, Thurgau, St. Gallen und Appenzell-Innerrhoden, am schwächsten in den Kantonen Genf, Jura, Waadt, Wallis und Neuenburg [21].

Die Vox-Analyse des Urnengangs zeigte, dass sich in der Frage der Annahme oder Ablehnung der Volksinitiative die Parteisympathien besonders stark auswirkten. Während die Anhängerschaft der SVP nahezu geschlossen (91%) hinter der Initiative ihrer Partei stand, wurde sie von den Sympathisanten der SP mit fast ebenso grosser Mehrheit abgelehnt (81%). Die Anhänger der beiden anderen Regierungsparteien folgten ebenfalls mehr (FDP, 66%) oder weniger deutlich (CVP, 54%) der Nein-Parole ihrer Partei. Die für Abstimmungen fast schon üblich gewordene Differenz zwischen Deutschschweiz und Romandie sowie die gesellschaftlichen Merkmale wirkten sich weniger aus als auch schon, obgleich die gesamte Romandie und das Tessin die Initiative verwarfen, während die Deutschschweiz (mit Ausnahme von Basel-Stadt, Bern, Luzern und Zug) ihr zustimmten. Einmal mehr zeigte sich aber in der Deutschschweiz ein Graben zwischen ländlichen Gebieten (59% Ja) und Grossagglomerationen (41%). Als Hauptmotiv für ihre Zustimmung zur Initiative nannten über 90% der Befragten die Unzufriedenheit mit der aktuellen Asylpolitik und den zuständigen politischen Behörden. 80% der Nein-Stimmenden hielten die Initiative für undurchführbar oder unmenschlich [22].

Mit einer Motion forderte Dunant (svp, BS) vom Bundesrat geeignete Massnahmen, um die Lücken in der Gesetzgebung und in der Praxis zu schliessen, die dazu führen, dass sich ausländische Straftäter aufgrund eines drohenden Strafvollzugs im Herkunftsland weiterhin in der Schweiz aufhalten und hier einer Strafverfolgung und Inhaftierung entgehen können, auch wenn ihr Asylgesuch abgelehnt wurde. Der Bundesrat verwies auf die laufende Strafgesetzbuchrevision, bei der das Prinzip der stellvertretenden Strafrechtspflege eingeführt bzw. erweitert werden soll, sowie auf die Möglichkeiten, die sich aus den Zwangsmassnahmen im Ausländerbereich ergeben. Auf seinen Antrag wurde die Motion als Postulat überwiesen, damit allfällige weitere Massnahmen geprüft werden können. Eine zweite Motion Dunant, die eine Übertragung der Kompetenz für die Haftanordnung und gerichtliche Überprüfung der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von den jetzt dafür zuständigen Kantonen auf die Bundesbehörden forderte, wurde von Garbani (sp, NE) bekämpft und so vorderhand der Diskussion entzogen. Mit einer dritten Motion verlangte Dunant, die parteipolitische Zugehörigkeit der in der Asylrekurskommission (ARK) tätigen Richterinnen und Richter sei offen zu legen. Der Bundesrat erinnerte daran, dass die Parteizugehörigkeit zu den besonders schützenswerten Personendaten nach Datenschutzgesetz gehört; diese dürfen nur bearbeitet werden, wenn dies in einem formellen Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist. Da die Kompetenz zur Ernennung der ARK-Richterinnen und -richter dem Bundesrat übertragen wurde, stellte das Ansinnen Dunants zudem einen Eingriff in die Regelungszuständigkeit der Regierung dar, weshalb der Bundesrat beantragte, die Motion abzulehnen. Diese wurde von Ménétrey-Savary (gp, VD) bekämpft und die Diskussion deshalb verschoben [23].

In einer gemeinsamen Pressemitteilung verlangten die Ostschweizer Kantone (SG, AI, AR, TG, GR, GL, ZH) vom Bund mehr Unterstützung bei der Identitätsfeststellung und bei der Beschaffung der für eine Wegweisung notwendigen Reisepapiere. Wichtig wäre ihrer Ansicht nach, die Asylverfahren bis zu deren rechtmässigem Abschluss zu verkürzen, insbesondere in jenen Fällen, in denen die Kantone dem Bund Meldungen über strafrechtliches Verhalten zukommen lassen. Ein weiterer Vorschlag zielte auf eine Änderung des Asylgesetzes ab. Mit einem „Bonus-Malus-System“ sollen Personen aus dem Asylbereich, die straffällig werden, in der Drogenszene angetroffen werden oder ihre Identität verheimlichen, mit Einschränkungen der staatlichen Leistungen rechnen müssen, während kooperative Personen bei der Unterbringung oder bei den finanziellen Leistungen besser zu stellen wären [24].

1999 und 2001 war es bei der zwangsweisen Ausschaffung von abgewiesenen Asylbewerbern zu je einem Todesfall gekommen. Nachdem auch die Antifolterkommission des Europarates die Praxis der Schweiz gerügt hatte, gaben sich die kantonalen Polizeiverantwortlichen Regeln, wie ihre Korps diese Ausschaffungen zu vollziehen haben. Insbesondere wurden Massnahmen verboten, welche die Atmung behindern können. In jedem Kanton wurden erfahrene Polizisten zu „Begleitteams“ ausgebildet. Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren regte zudem die Schaffung einer bundesrechtlichen Regelung an. Diese Empfehlung veranlasste Nationalrat Glasson (fdp, FR), den Bundesrat mit einer Motion aufzufordern, in diesem Bereich umgehend aktiv zu werden. Der Bundesrat verwies auf die bevorstehende Einsetzung einer Steuergruppe aus Vertretern der Bundes- und der Kantonsbehörden und beantragte Umwandlung in ein Postulat. Der Vorstoss wurde aber von Ménétrey-Savary (gp, VD) bekämpft und der Beschluss deshalb verschoben [25].

In Folge der nach wie vor instabilen Lage in Afghanistan beschloss das BFF, vorderhand keine Entscheide über Asylgesuche von afghanischen Staatsangehörigen mehr zu fällen und die Wegweisungen von bereits abgewiesenen Asylsuchenden auszusetzen, es sei denn, sie könnten in ein Drittland reisen oder sie seien straffällig geworden. Freiwillige Rückkehrer erhielten eine finanzielle Starthilfe. Im September hob das BFF dieses Moratorium per 1. April 2003 auf [26]. Wegen der unklaren Entwicklung hatte das BFF auch die Gesuche von Asylsuchenden aus Mazedonien zurückgestellt. Da der Zustrom von Mazedoniern aber in den ersten Monaten des Jahres stark anstieg, wurden deren Gesuche ab dem Sommer vorrangig behandelt, da sich die Lage beruhigt hatte und absehbar wurde, dass sie kaum Chancen auf einen positiven Entscheid hatten. Auch ihnen wurde eine Rückkehrhilfe gewährt [27]. Als erstes Land Europas traf die Schweiz erste Vorkehrungen für die Rückkehr ethnischer Minderheiten in den Kosovo. Rund 3300 dieser Flüchtlinge waren individuell vorläufig aufgenommen worden, da ihnen bei ihrer Rückkehr in den Kosovo akute Gefahr drohte. Nach einem Augenschein und Gesprächen vor Ort kam der Direktor des BFF zum Schluss, dass eine Rückkehr zumutbar sei. Da aber weiter lokale Schwierigkeiten bestünden und die Situation sich je nach Minderheit unterschiedlich entwickle, werde das BFF jedes Gesuch einzeln prüfen. Als letzte Frist für die freiwillige Ausreise wurde April 2003 bestimmt. Wer bis dahin in den Kosovo zurückkehrt, erhält eine je nach Ausreisedatum abgestufte Starthilfe (maximal 2000 Fr. für eine erwachsene Person, für Minderjährige die Hälfte) [28]. Besondere Betreuungsprobleme boten im Berichtsjahr junge Asylsuchende aus zerrütteten westafrikanischen Staaten, da sie sich teilweise als kaum sozialisierbar erwiesen und sehr oft als Kleindealer tätig waren. Das BFF forcierte deshalb die Verhandlungen für Rückübernahmeabkommen mit den Herkunftsstaaten. Ab Oktober griff das EJPD härter gegen diese Asylsuchenden durch: ihre Gesuche wurden schneller behandelt und ihre Ausschaffungen prioritär durchgeführt [29].

Eine im Vorjahr vom Nationalrat angenommene Motion Borer (svp, SO), die eine gesonderte Krankenversicherung für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene verlangt hatte, wurde vom Ständerat lediglich als Postulat angenommen [30].