Ende Januar beschloss der Bundesrat ein umfassendes Arbeitsprogramm zur Analyse und Behebung von Schwachstellen sowie zur Umsetzung der vom Parlament eingeleiteten Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge. Seine Agenda „Sicherung und Weiterentwicklung der beruflichen Vorsorge“ umfasst drei Schwerpunkte: Systemfragen, finanzielle Stabilität und Umsetzung der 1. BVG-Revision. Im Juli setzte das EDI zwei Expertenkommissionen für die Überprüfung von Systemfragen ein. Die Kommission „Rechtsformen der Vorsorgeeinrichtungen“ erhielt den Auftrag, Vorschläge für eine neue Rechtsform von Vorsorgeeinrichtungen zu erarbeiten, um den Zielsetzungen des BVG besser gerecht zu werden. Die Kommission „Optimierung der Aufsicht“ wurde mit der Überprüfung der heutigen Aufsichtsinstrumente und -strukturen betraut [30].

Im September leitete der Bundesrat dem Parlament seine Botschaft über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge zu. Da sich zu diesem Zeitpunkt die finanzielle Lage vieler Pensionskassen bereits leicht entspannt hatte, beantragte er nicht mehr, wie ursprünglich vorgesehen, die Gesetzesänderungen im beschleunigten Verfahren zu behandeln. Um den Handlungsspielraum der Vorsorgeeinrichtungen mit Deckungslücken vor allem im obligatorischen Bereich zeitlich und materiell zu erweitern, soll vom gesetzlichen Erfordernis der jederzeitigen 100-prozentigen Deckung sämtlicher Verpflichtungen unter gewissen Bedingungen abgewichen werden können und der Katalog von Massnahmen, die zur Behebung einer Unterdeckung ergriffen werden können, erweitert werden. Die Einführung dieser zusätzlichen Massnahmen soll wie bisher im Entscheidungs- und Verantwortungsbereich der Vorsorgeeinrichtungen liegen und deren Kompetenz zur freien Gestaltung der Finanzierung ihrer Leistungen nicht einschränken. Der Massnahmenkatalog sieht insbesondere folgende Möglichkeiten vor, die alle auf den Zeitraum der Unterdeckung beschränkt sind: Erhebung zusätzlicher Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge, Verzinsung der Altersguthaben unter dem gesetzlichen Minimum und Erhebung eines Beitrags von den Rentnerinnen und Rentnern unter Verrechnung mit den laufenden Renten [31].

Der Ständerat genehmigte in der Wintersession die vorgeschlagenen Sanierungsmassnahmen ohne grosse Diskussionen einstimmig. Er schränkte aber die Kompetenz zur Erhebung von Sanierungsbeiträgen bei den Rentnerinnen und Rentnern etwas ein. Seiner Auffassung nach dürfen sie nur auf jenem Teil der Renten erhoben werden, der in den letzten zehn Jahren durch Verbesserungen entstanden ist, die über die gesetzlichen und reglementarischen Bestimmungen hinausgehen; Leistungsverbesserungen, die mehr als zehn Jahre zurückliegen, sollen nicht zu Abzügen führen dürfen. Zwei Minderheitsanträge aus der SP (Brunner, GE und Studer, NE), gänzlich auf das „Rentneropfer“ zu verzichten, wurden mit 30 gegen 9 Stimmen klar verworfen. Gegen den Willen des Bundesrates, der Umwandlung in ein Postulat beantragte, überwies die kleine Kammer anschliessend eine Motion ihrer SGK, die vom Bundesrat einen Gesetzesentwurf zu Sanierungsmassnahmen auch bei den öffentlichen Kassen verlangt [32].

Der Bundesrat entschied im September, den Mindestzinssatz in der beruflichen Vorsorge per 1. Januar 2004 von 3,25 auf 2,25% zu senken. Dieser gilt nur für den obligatorischen Teil und nur für Kassen, die nach dem Beitragsprimat funktionieren. Die BVG-Kommission hatte im Mai 2% vorgeschlagen. Die Arbeitgeber befürworteten einen Mindestzinssatz von maximal 2%, während die Gewerkschaften 3% für angemessen erachteten. Angesichts der leichten Erholung der Finanzmärkte während der Sommermonate verzichtete der Bundesrat darauf, die Empfehlung der BVG-Kommission zu übernehmen. Den Zinssatz von 2,25% bezeichnete er als vorsichtig und als Beitrag zur Entlastung der Pensionskassen. Wegen der Schwankungen auf dem Kapitalmarkt beschloss er, ab dem kommenden Jahr bis auf Weiteres eine jährliche Überprüfung des Mindestzinssatzes vorzunehmen [33].

Noch bevor sich der Bundesrat zum Mindestzinssatz geäussert hatte, prellte die Winterthur-Versicherung, einer der grössten Versicherer im Bereich der Sammelstiftungen, im Juni mit einem vom BSV und dem Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) bereits abgesegneten neuen Modell vor, das eine gewisse Teilautonomie der ihr angeschlossenen Pensionskassen vorsieht, bei dem die Risiken vermehrt auf die Kunden abgeschoben werden. Ab 2004 garantiert die Winterthur sowohl im obligatorischen wie im überobligatorischen Bereich nur noch einen Zins von 2% (Garantieprämie). Sind die Erträge höher, sollen sie an die Sammelstiftungen weitergegeben werden. Fallen sie jedoch tiefer aus, müssen die Vorsorgeeinrichtungen selber einspringen, beispielsweise durch eine Erhöhung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge. Im überobligatorischen Bereich wird der bis zum Inkrafttreten der 1. BVG-Revision geltende Umwandlungssatz (Prozentsatz, mit dem bei der Pensionierung das Vorsorgekapital in die jährliche Rente umgewandelt wird) von 7,2% auf 5,835% für Männer und 5,454% für Frauen gesenkt, also deutlich unter die vom Parlament zur Kompensation der Längerlebigkeit beschlossenen 6,8%. Zwei Tage später kündigte die Zürich sämtliche Ende Jahr auslaufenden BVG-Verträge; den Gekündigten bot sie neue Versicherungsverträge an, welche mit Ausnahme des Umwandlungssatzes im Überobligatorium, bei dem für Männer und Frauen 5,8% gelten, praktisch identisch waren mit dem Winterthur-Modell. Gleichzeitig beantragte sie beim BPV eine massive Anhebung der Prämien zur Absicherung des Invaliditätsrisikos sowie den Übergang zur Garantieprämie. Diese wurden der Rentenanstalt/Swiss Life vom BPV für den überobligatorischen Teil, nicht aber fürs Obligatorium bewilligt. Im Laufe des Juli reichten weitere Versicherungsgesellschaften (Genfer, Patria) ähnliche Genehmigungsgesuche ein, denen vom BPV teilweise stattgegeben wurde [34].

Die Gewerkschaften protestierten umgehend gegen das Winterthur-Modell. Damit trage die Versicherungsgesellschaft kein Risiko mehr, sondern schöpfe nur noch allfällige Gewinne ab. Sämtliche Kosten und das Risiko würden dagegen auf die Versicherten abgewälzt. Sie rechneten vor, dass die Senkung des Umwandlungssatzes im überobligatorischen Bereich für die Frauen zu lebenslänglichen Renteneinbussen von 24% und für die Männer von 19% führen würden. Arbeitgeberverband und Gewerbeverband signalisierten hingegen Sympathien für das neue Modell, welches den Realitäten Rechnung trage. Aber auch unter den bürgerlichen Parlamentarierinnen und Parlamentariern der für das BVG verantwortlichen Kommissionen (SGK) regte sich Unmut über das undurchsichtige Vorgehen der Versicherer, und es wurde die Vermutung geäussert, die Versicherungsgesellschaften wollten noch rasch vor Inkraftsetzung der 1. BVG-Revision (siehe unten) deren Bestimmungen zu Transparenz und paritätischer Mitwirkung unterlaufen. Kritik wurde auch an der raschen Genehmigung durch BSV und BPV laut. Nachdem die SGK des Nationalrats an ihrer Juli-Sitzung die beiden involvierten Bundesämter mit einem umfassenden Fragenkatalog eingedeckt hatte, befasste sich die SGK des Ständerates in ihrer Augustsitzung mit dem Ansinnen der Versicherungsgesellschaften. Sie befand zwar, dass der in der 1. BVG-Revision festgeschriebene Umwandlungssatz von 6,8% zu hoch sei, wollte den „Schock in der Öffentlichkeit“, der die Gefahr einer Rezession erhöhe, indessen vermeiden, weshalb sie das Bundesamt für Justiz beauftragte, eine Sistierung der Genehmigung zu überprüfen; im September befand sie dann aber, die Genehmigung sei rechtens gewesen, und sie stellte ihre Opposition ein. Die SGK-NR reichte dagegen mit 15 gegen 9 Stimmen ein Postulat ein, das den Bundesrat auffordert, auf die Genehmigung des Modells der Winterthur zurückzukommen [35].

Ende September nahm der Bundesrat Stellung. Er weigerte sich, die Genehmigung rückgängig zu machen. Die Entkoppelung von Vorsorge- und Versicherungsverhältnis respektiere die gesetzlichen Vorschriften, weshalb sie zu Recht vom BSV bewilligt worden sei. Auch die drastische Kürzung des Umwandlungssatzes im überobligatorischen Bereich habe vom BPV genehmigt werden müssen. Denn massgebend sei einzig, dass die Tarife weder die Solvenz der Versicherer gefährdeten, noch missbräuchlich seien. Hingegen sehe das Gesetz nicht vor, dass die „soziale Angemessenheit“ eines solchen Modells bewertet werde. Der Bundesrat habe ursprünglich eine derartige Überprüfung im BVG vorgeschlagen, sei aber im Parlament damit gescheitert [36].

Da das BPV trotz persönlichem Vorsprechen von Abgeordneten deren Ansicht nach nur unzureichende Unterlagen vorlegte, gründeten Parlamentarierinnen und Parlamentarier die „Schutzgemeinschaft für KMU und ihre Versicherten“. Unter dem Präsidium von Nationalrat Ineichen (fdp, LU) und dem Vizepräsidium von Nationalrat und SGK-NR-Präsident Bortoluzzi (svp, ZH) gehörten ihr als weitere Mitglieder die Nationalrätinnen Egerszegi (fdp, AG) und Fetz (sp, BS), Nationalrat Rechsteiner (sp, BS) sowie Ständerat und SGK-SR-Präsident Frick (cvp, SZ) an. Die Gründung der Vereinigung war nötig im Hinblick auf eine allfällige Beschwerde, mit der die Offenlegung weiterer Unterlagen erreicht werden sollte. Unterstützung fand sie beim Präsidenten des Gewerbeverbands. Aber auch der Präsident des Arbeitgeberverbandes, grundsätzlich ein Befürworter der Senkung des Umwandlungssatzes auf unter 6,8%, befand, eine derartige Massnahme könne nicht schockartig ergriffen werden, sondern müsse über Jahre erfolgen. Die Gewerkschaften beschlossen ebenfalls eine Beschwerde. Beide Rekurse wurde Mitte September eingereicht. Insgesamt gingen 29 Begehren um aufschiebende Wirkung ein, die Ende Jahr von der zuständigen Eidgenössischen Rekurskommission abgelehnt wurden [37].

Der Ständerat behandelte in der Herbstsession im Nachgang an diese Diskussionen eine Motion seiner SGK, die umgehend mit einer weiteren Revision der beruflichen Vorsorge den Umwandlungssatz den realen Verhältnissen anpassen wollte. Im Plenum war umstritten, ob der Umwandlungssatz im obligatorischen Bereich wirklich mit jenem im überobligatorischen Bereich übereinstimmen solle, wie dies bisher praktiziert wurde. Einig war sich der Rat nur, dass der Umwandlungssatz auf seine technischen Grundlagen überprüft und soweit erforderlich den realen Voraussetzungen angeglichen werden soll. Einzig diesen Teil des Vorstosses überwies er mit 24 zu 1 Stimmen. Die restlichen Forderungen der Motion lehnte er ab. In der Diskussion standen sich die Vertreter der Versicherungsbranche (Merz, fdp, AR, Verwaltungsratspräsident der Patria; Spoerry, fdp, ZH, ehemalige Verwaltungsrätin der CS Group, zu der die Winterthur gehört) und jene der KMU (Jenny, svp, GL; Forster, fdp, SG) gegenüber [38].

Nicht nur beim AHV-Gesetz, sondern auch bei der BVG-Revision widersetzte sich der Nationalrat dem Ständerat und hielt an seinem Bestreben fest, die Situation der Personen mit niedrigem Einkommen zu verbessern. Er bekräftigte seinen Willen, tiefen Löhnen den Zugang zur 2. Säule zu erleichtern; davon betroffen sind v.a. Frauen und Teilzeitbeschäftigte. Die Kommission hatte grundsätzlich am Beschluss des Vorjahres festhalten wollen, die Eintrittsschwelle sofort auf 18 990 Fr. zu senken, hatte aber, um die Erhöhung der Altersgutschriften für ältere Arbeitnehmer zu vermeiden, auf ihre ursprüngliche Idee eines flexiblen, lohnabhängigen Koordinationsabzuges verzichtet. Gegen diese Auffassung setzte sich mit 91 zu 71 Stimmen ein Antrag Rechsteiner (sp, BS) durch, der die Unterstützung der SVP fand, die sich von der Wirtschaftsverträglichkeit des neuen Modells überzeugen liess. Demnach sollte, unter Beibehaltung des flexiblen Koordinationsabzugs, die heutige Eintrittsschwelle von 25 320 Fr. so lange eingefroren werden, bis der Indexstand (Lohnentwicklung und Teuerung) so weit angehoben ist, dass dieser Betrag real drei Viertel einer maximalen AHV-Rente (heute 18 990 Fr.) entspricht. So wären kleine Einkommen während einer Dauer von 10 bis 20 Jahren schrittweise ins BVG „hineingewachsen“. Als Hauptargumente für seine Lösung nannte Rechsteiner die vorderhand ausbleibende Belastung der Wirtschaft sowie einen höheren Nutzen für die Versicherten. Im Namen der FDP warnte Triponez (BE) dagegen vor weiteren Leistungsverbesserungen; sein Antrag, beim Status quo zu bleiben, wurde mit 92 zu 70 Stimmen abgelehnt [39].

Entgegen seinen Beschlüssen des Vorjahres trat der Ständerat auf das Absenken der Eintrittsschwelle ein. Das Zeichen zum Rückzug gab Beerli (fdp, BE). Nachdem sie in der ersten Lesung noch vehement dagegen referiert hatte, befürwortete sie den Wechsel nun mit einer neuen Begründung: Das von beiden Räten bereits beschlossene Absenken des Umwandlungssatzes von 7,2 auf 6,8% bringe ohne flankierende Massnahmen eine Rentenkürzung von rund 6%; eine sofortige Senkung der Eintrittsschwelle führe faktisch zu einer Beitragserhöhung der bereits Versicherten, weshalb deren Renten gehalten werden könnten. Gegen eine Senkung sprachen sich die Vertreter der SVP sowie Forster (fdp, SG) aus. Ihr Antrag auf Beibehaltung geltenden Rechts wurde mit 25 zu 7 Stimmen abgelehnt. Das Modell Rechsteiner wurde als in späteren Jahren für die Wirtschaft zu belastend sowie durch die Beibehaltung des flexiblen Koordinationsabzugs als für die älteren Arbeitnehmer als zu ungünstig für deren Chancen auf dem Arbeitsmarkt erachtet, weshalb der Ständerat dem im Nationalrat unterlegenen neuen Modell der Kommission (sofortige Senkung der Eintrittsschwelle auf 18 990 Fr.) zustimmte, worauf sich die grosse Kammer diesem Beschluss anschloss. Als auch noch eine geringfügige Differenz in der Einigungskonferenz ausgeräumt worden war, konnte die Vorlage in der Herbstsession definitiv verabschiedet werden. Im Nationalrat wurde die Revision mit 156 zu 30 Stimmen (vorwiegend aus der SVP), im Ständerat einstimmig gutgeheissen [40].