Année politique Suisse 2009

À peine un mois plus tard, en mai, le Conseil fédéral a adopté le projet de nouvelle législation postale qui comporte une loi sur la poste (LPO) et une loi sur l’organisation de la Poste Suisse (LOP). Cette réforme vise à l’ouverture complète du marché postal aux prestataires privés tout en garantissant le service universel. Le projet de LPO prévoit la suppression du monopole sur les lettres d’un poids inférieur ou égal à 50 grammes dans un délai d’un an après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la poste (soit au plus tôt en 2013), au moyen d’un arrêté fédéral soumis au référendum facultatif. Il entérine le principe d’un service universel garanti, accessible à tous, couvrant l’ensemble du territoire et finançable, proposant des services postaux et de paiements. La loi définit ainsi les prestations incluses dans le service universel et le mandat légal de la Poste Suisse pour sa fourniture à la population. Quant au financement, les coûts des prestations doivent en principe être couverts par les recettes qu’elles génèrent. En cas de coûts non couverts, la Poste Suisse peut les faire valoir auprès de l’autorité de régulation du marché postal (actuellement PostReg, à l’avenir PostCom), laquelle constitue alors un fonds alimenté par l’ensemble des prestataires de services postaux. Si le fonds est insuffisant, des contributions étatiques apporteront le complément nécessaire. La LPO contient en outre une réglementation uniforme pour tous les acteurs du marché postal. Une dérogation n’est possible que dans la mesure où la fourniture du service universel l’exige « impérativement ». Au titre de mesure d’accompagnement, le Conseil fédéral entend soumettre les prestataires de services postaux à l’obligation de négocier une convention collective de travail et de respecter les conditions usuelles dans la branche. Enfin, le projet contient des dispositions régissant l’organisation et le fonctionnement de l’autorité de régulation, les voies de droit en cas de litiges, ainsi que l’institution d’un organe de conciliation accessible aux consommateurs. Le projet de LOP, quant à lui, prévoit une réorganisation du service public en adéquation avec l’environnement compétitif du marché libéralisé. Le gouvernement a privilégié la forme de la société anonyme de droit public, car elle garantit la flexibilité entrepreneuriale nécessaire tout en maintenant la participation fédérale. Il a en outre exclu explicitement la possibilité pour la Poste d’octroyer des crédits et des hypothèques à des tiers, confirmant son renoncement de l’année précédente à proposer la licence bancaire [73].

Au Conseil des Etats, les sénateurs Maissen (pdc, GR) et Savary (ps, VD) ont déposé des propositions de non entrée en matière, relevant que la libéralisation complète du marché postal n’était pas nécessaire, ni même opportune et que le financement du service universel n’était aucunement garanti par le projet présenté. Ils ont en outre mis en garde contre une répétition du scénario expérimenté dans les domaines de l’électricité et des télécommunications, c’est-à-dire, selon eux, une réduction des prestations conjuguée à une hausse des prix. Par 26 voix contre 15, la chambre haute a toutefois suivi sa CTT et approuvé l’entrée en matière, jugeant ces inquiétudes légitimes mais exagérées. Lors de la discussion par article, la CTT a proposé plusieurs modifications mineures de la LPO, toutes adoptées sans discussion. Le Conseil des Etats a par contre refusé d’obliger les entreprises souhaitant utiliser les infrastructures de la Poste à appliquer les dispositions de la convention collective de travail de cette dernière, comme l’a demandé une minorité Hêche (ps, JU). Par 23 voix contre 12, les sénateurs ont suivi la majorité de leur commission en décidant d’astreindre les entreprises postales à publier des informations sur la durabilité écologique et sociale de leurs prestations. Concernant l’étendue du service universel, la chambre haute n’a pas souhaité étendre la desserte garantie au-delà des lieux habités à l’année. Elle a également refusé, par 20 voix contre 15, d’attribuer un rôle prépondérant aux offices de poste dans la fourniture du service universel par rapport aux agences administrées par des tiers, comme le souhaitait la même minorité Hêche. Le plénum a par contre suivi cette minorité en décidant de garantir que chaque commune dispose au minimum d’une boîte postale publique pour l’expédition de courrier. Les sénateurs ont refusé de justesse, par 21 voix contre 20, d’augmenter le montant des subventions pour la diffusion de la presse associative et des journaux quotidiens et hebdomadaires. Par contre, sur proposition de sa commission, la chambre haute a décidé de supprimer la limitation dans le temps de ce soutien à la presse. Quant au rythme de la libéralisation, les sénateurs ont tout d’abord refusé la libéralisation complète et immédiate du marché postal telle que la souhaitait une minorité Hess (plr, OW). Ils ont rejeté de justesse, par 20 voix contre 19, une proposition d’une minorité Imoberdorf (pdc, VS) visant au maintien du monopole de la Poste sur les lettres de moins de 50 grammes censé assurer le financement à long terme du service universel au profit de la libéralisation en deux temps voulue par le Conseil fédéral et soutenue par la majorité de la CTT. La même minorité a vainement tenté de repousser l’ouverture complète du marché de un à trois ans après l’entrée en vigueur de la LPO. Selon une proposition Germann (udc, SH), le plénum a décidé que le Conseil fédéral consultera les cantons et les communes avant de définir les conditions d’accès aux diverses prestations du service universel. Lors du vote sur l’ensemble, le Conseil des Etats a approuvé le projet de LPO ainsi amendé par 21 voix contre 10 (et 4 abstentions).

Concernant le projet de LOP, les discussions ont essentiellement porté sur l’opportunité d’attribuer une licence bancaire à la Poste. Ce débat a en fait débuté à la session d’été déjà à l’occasion du traitement de propositions individuelles. Au terme de vifs échanges, les sénateurs ont alors rejeté, par 24 voix contre 14, une motion Jenny (udc, GL) en faveur de la licence bancaire. Les opposants n’ont pas voulu que la Poste n’entre en concurrence avec les banques cantonales, tandis que les partisans ont vu dans une banque postale le moyen de garantir le financement du service universel et le maintien du réseau d’offices existant et d’assurer que l’épargne gérée par Postfinance profite pleinement à l’économie suisse. Par 25 voix contre 11, les sénateurs ont confirmé leur décision de la session d’été et rejeté la proposition d’une minorité Maissen (pdc, GR) d’autoriser la Poste à octroyer des crédits et hypothèques. La transformation de l’ancienne régie en société anonyme n’a suscité que quelques réticences dans les rangs socialistes. Les sénateurs ont en outre adopté tacitement deux amendements proposés par la CTT obligeant le Conseil fédéral à consulter les commissions compétentes de l’Assemblée fédérale avant de déterminer les objectifs quadriennaux de l’entreprise et de procéder au changement de sa forme juridique. La chambre haute a par ailleurs refusé, par 21 voix contre 9, d’exonérer de la TVA les prestations relevant du service universel comme le demandait le sénateur Maissen (pdc, GR). Au vote sur l’ensemble, le Conseil des Etats a adopté le projet amendé de LOP par 23 voix contre 4 (et 5 abstentions) [74].

Selon une étude commandée par la Poste et publiée au cours de l’été, une majorité de la population suisse serait favorable au statu quo. 76% des répondants ont ainsi exprimé le souhait de conserver la desserte de base actuelle et 57% ont rejeté la suppression du monopole sur les lettres d’un poids inférieur ou égal à 50 grammes au motif qu’elle met en péril le financement du service universel. Les avis se sont révélés plus partagés s’agissant de l’extension des activités de PostFinance. Si 47% des sondés se sont dits favorables à l’octroi de crédits et hypothèques par la Poste, 42% ont exclu cette possibilité ; 48% ont jugé ces nouvelles activités trop risquées. Enfin, 51% des répondants ont jugé souhaitable de permettre à la Poste d’investir dans le pays, sous la forme de crédits, les fonds qu’elle place aujourd’hui à l’étranger [75].

Suite à l’annonce par la Poste, en début d’année, du lancement de l’examen de quelques 500 offices postaux dans le cadre de sa stratégie d’optimisation du réseau national, les autorités des cantons de montagne ou à prédominance rurale ont fait part de leur inquiétude. La tension est encore montée d’un cran lorsque le syndicat de la communication (Syndicom) a publié une liste de 1150 bureaux menacés, selon lui, de fermeture. Pour calmer les esprits, la Poste s’est fendue d’un communiqué rappelant son objectif de maintenir et même renforcer un réseau postal dense couvrant l’ensemble du territoire et a catégoriquement rejeté les accusations de démantèlement. La direction de l’ancienne régie a ainsi précisé que l’examen en cours de 420 des 2380 points d’accès au réseau (2154 offices et 226 agences postales) visait avant tout à évaluer l’adéquation de l’offre de prestations aux besoins des populations concernées. L’effort n’a que partiellement porté ses fruits, l’inquiétude demeurant vive et les mobilisations locales se multipliant. En fin d’année, la Poste a communiqué le résultat de l’évaluation des 114 premiers sites examinés. Parmi ceux-ci, 30 demeureront des offices, alors que 49 offices seront transformés en agences et un service à domicile sera introduit pour desservir 32 localités. Trois offices – deux dans le canton de Vaud et un à Rorschach (SG) –, seront purement et simplement supprimés [77].

Saisies de cette thématique, les chambres ont refusé toute intervention de la Confédération. Le Conseil des Etats a rejeté, par 19 voix contre 11, une motion Stähelin (pdc, TG) exigeant un moratoire sur la fermeture d’offices de poste dans l’attente de l’examen par les chambres du projet de nouvelle législation postale, tandis que le Conseil national a rejeté tacitement une motion Grin (udc, VD) chargeant le Conseil fédéral d’introduire dans les objectifs stratégiques 2010-2013 de la Poste l’obligation pour cette dernière de discuter avec les communes concernées de l’organisation du réseau postal de sorte à garantir un service de proximité [78].

L’année 2009 a été marquée par de vives tensions à la tête de la Poste. Dès la procédure de recrutement du nouveau président du conseil d’administration (CA), l’année précédente, plusieurs membres du CA (notamment Anton Menth et Rudolf Hug) ont vivement critiqué le choix du Conseil fédéral de nommer Claude Béglé, ancien cadre de la Deutsche Post, au lieu de privilégier un homme du sérail, garant de la continuité, en l’occurrence Michel Kunz. Evincé, ce dernier avait finalement été nommé directeur de la Poste, succédant ainsi à Ulrich Gygi, sans que le tout nouveau président du CA ne soit consulté. Une fois en place, Claude Béglé a essuyé de nouvelles critiques lui reprochant en particulier une activité médiatique excessive, signe, selon ses détracteurs, de sa volonté de renforcer son pouvoir au sein de l’entreprise publique au détriment du directeur, M. Kunz. Les relations entre Béglé et Kunz se sont détériorées à partir de septembre, lorsque le CA a fait part de sa volonté de participer plus activement aux réflexions concernant la stratégie de l’entreprise. Sous l’impulsion de son président, le CA a entamé une véritable réforme des instances dirigeantes de l’entreprise, qui s’est traduite, fin octobre, par une série de décisions de principe maquant une rupture avec le fonctionnement antérieur. En décembre, tout juste une semaine après le tollé médiatique suscité par la proposition de Kunz d’introduire une redevance postale pour compléter le financement de la desserte de base, la Poste a annoncé le départ immédiat de Michel Kunz et son remplacement par Jürg Bucher, chef de PostFinance. Justifié par des « divergences de vue sur des questions fondamentales », le départ de Kunz a été présenté par la presse comme la victoire de Béglé dans la lutte de pouvoir qui opposait les deux hommes depuis des mois. Outre le conflit de pouvoir, les deux hommes étaient en désaccord sur la stratégie : face à la baisse du volume du courrier (-4,9% en 2009), Kunz voulait réduire les coûts alors que Béglé et le CA voulaient équilibrer les comptes en développant les activités de PostFinance.

Au lendemain du départ de Kunz, la presse alémanique a pressé le président du CA de présenter la stratégie qu’il entendait mener. Béglé a présenté une stratégie orientée vers l’international et essuyé une pluie de critiques de tous bords. Les conseillers nationaux Franziska Teuscher (pe, BE), Norbert Hochreutener (pdc, BE) et Ulrich Giezendanner (udc, AG) ont solennellement mis en garde Claude Béglé, lui rappelant que la Poste, à l’instar de Swisscom, n’est pas une entreprise privée et que l’expansion à l’étranger comporte trop de risques. Profitant de ce climat électrique, Rudolf Hug a démissionné du CA avec pertes et fracas, invoquant des désaccords insurmontables avec Claude Béglé concernant la stratégie et la direction du groupe. Moritz Leuenberger a réitéré son soutien à Claude Béglé et vertement critiqué l’attitude inutilement polémique de Rudolf Hug. Afin de calmer les esprits, il a en outre relativisé les ambitions internationales du géant jaune, admettant les risques encourus [80].

La Poste a conclu un partenariat avec la Banque Valiant afin de développer les activités de crédits de PostFinance. Il en résulte notamment la création d’un centre d’analyse et de traitement, localisé à Berne, dont les deux partenaires se partageront le contrôle. Concrètement, les crédits aux entreprises de PostFinance seront repris par Valiant, qui en supportera les risques et sera indemnisée pour cela. Outre les prêts hypothécaires, fonds de commerce de la banque, le partenariat doit permettre à la Poste d’étendre ses activités auprès de la clientèle commerciale, notamment grâce à un produit commun destiné aux petites et moyennes entreprises [81].

La Poste a bouclé l’exercice 2009 avec un bénéfice consolidé de 728 millions de francs, inférieur de 97 millions à celui de l’année précédente (825 millions). Enregistrant une nouvelle baisse de 3%, les produits d’exploitation s’établissent à 8,709 milliards de francs (2008 : 8,980 milliards). Jugé bon au regard du contexte difficile, ce résultat s’explique par un recul des recettes causé par les baisses de prix (- 200 millions) et la prise en charge de la TVA perçue sur le courrier (à partir du 1er juillet 2009, voir supra), ainsi que par la diminution des gains issus des transactions immobilières. Ce recul a toutefois été partiellement compensé par l’excellent résultat de PostFinance, des correctifs de valeur moins élevés, l’afflux de fonds de la clientèle et des mesures d’économie. En raison notamment du recul des produits d’exploitation causé par la baisse des prix négociée avec le surveillant des prix et la prise en charge de la TVA, ainsi qu’une réduction de 4,7% du volume des lettres adressées (2,808 contre 2,916 milliards de francs), PostMail affiche un bénéfice inférieur à 2008 – 198 contre 249 millions de francs. Ceci étant, la mise en service des nouveaux centres de tri du courrier de Härkingen (SO) et Eclépens (VD) et l’adaptation des capacités dans la distribution consécutive au recul des volumes ont permis une réduction sensible des charges. PostLogistics est parvenu à limiter le recul des recettes et son chiffre d’affaires n’a ainsi régressé que modérément pour s’établir à 1,488 milliard de francs (2008 : 1,516 milliards). La réduction simultanée des coûts a même permis une hausse du résultat d’exploitation (45 contre 39 millions de francs). Swiss Post International a sensiblement amélioré son résultat, qui passe 36 à 53 millions de francs, tandis que celui de CarPostal est demeuré stable (27 millions de francs) le développement de ses activités étant compensé par une hausse corrélative des charges salariales. Enfin, malgré la crise et des produits en légère diminution (2,160 contre 2,191 milliards de francs en 2008), PostFinance a réalisé un résultat record de 441 millions de francs (2008 : 229 millions). Grâce au bénéfice réalisé, la Poste entend augmenter ses fonds propres, assainir sa caisse de pension à hauteur de 250 millions de francs et, pour la troisième fois, redistribuer une partie du bénéfice à la Confédération (200 millions de francs) [82].