An dieser Stelle soll eine kurze Übersicht über die Abhandlungen im folgenden Unterkapitel gegeben werden; dies, weil sich die folgenden Geschäfte teilweise gegenseitig beeinflussten und dadurch nicht scharf voneinander zu trennen waren. Zuerst werden die Vorlagen und Beratungen im Zusammenhang mit den USA (FATCA, Steuerstreit) behandelt, bevor auf hängige Geschäfte aus dem Steuerstreit mit Deutschland verwiesen wird. Danach wird auf die internationalen Entwicklungen in Richtung eines automatischen Informationsaustauschs (AIA) und auf die Weissgeldvorlage eingegangen. Zuletzt folgen die Berichte zur Schweizer Amtshilfepraxis und deren Revision sowie zu den Arbeiten der Expertengruppe Finanzplatz Schweiz.

Im Berichtsjahr kamen das Bundesgesetz zur Umsetzung von FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) und der zugehörige Staatsvertrag in die eidgenössischen Räte. Die US-Regulierung FATCA verpflichtete Finanzintermediäre weltweit zu Datenmeldungen betreffend potenziell in den USA steuerpflichtigen Kunden an die US-Behörden. Im Falle einer Nicht-Kooperation sollten die Institute durch eine prohibitiv hohe Quellsteuer von 30% auf ihren Erträgen auf US-Wertschriften faktisch vom US-Finanzmarkt ausgeschlossen werden. Eine solche Quellsteuer sollte auch für Kunden gelten, die einer Datenmeldung nicht zustimmten. Für die Schweiz stellte FATCA im Angesicht des Bankgeheimnisses ein Problem dar, weil Konsens darüber herrschte, dass hiesigen Finanzintermediären der Zugang zum amerikanischen Finanzmarkt erhalten bleiben musste, automatische Datenmeldungen aber – unter anderem – das Bankgeheimnis und Art. 271 StGB (verbotene Handlungen für einen fremden Staat) verletzten. Auch aus diesem Grund hatte der Bundesrat 2012 ein bilaterales Abkommen mit den USA paraphiert, das verschiedene Erleichterungen bei der Umsetzung von FATCA vorsah. Es befreite zum einen Sozialversicherungen und Pensionskassen, Sach- und Schadenversicherungen sowie Lokalbanken mit über 98% Kunden aus dem Inland oder der EU von umfangreichen Meldepflichten. Zudem legte der Staatsvertrag fest, dass die Banken nicht den Strafbestimmungen von Art. 271 StGB unterliegen sollten. Eine umständliche Regelung wurde betreffend Datenmeldungen getroffen, die es nach Ansicht des Bundesrats aber erlaubte, das Bankgeheimnis zu wahren. Den schweizerischen Finanzintermediären wurden individuelle Datenmeldungen nur bei Zustimmung der betroffenen Kunden erlaubt. Bei Nicht-Zustimmung der Kunden war eine aggregierte Datenmeldung über alle sogenannt „nicht-kooperativen“ Kunden vorgesehen, aufgrund welcher die USA ein Amtshilfegesuch (Gruppenanfrage mit spezifischem Verhaltensmuster, in diesem Fall die Nicht-Zustimmung zur Datenmeldung) einreichen konnten. Dieser Anfrage war nach gängiger Leseart zu entsprechen, weshalb Bundesrätin Widmer-Schlumpf bereits 2012 anerkannt hatte, dass das ausgehandelte Modell 2 zwar nicht formell einem automatischen Informationsaustausch (AIA) entspreche, diesem aber sehr nahe käme. Auf Reziprozität hatte die Landesregierung, im Angesicht der damals noch laufenden Bestrebungen, der internationalen Abgeltungssteuer als Alternative zum AIA zum Durchbruch zu verhelfen, verzichtet.

Der Bundesrat unterschrieb das FATCA-Abkommen im Februar des Berichtjahres. Die parlamentarischen Beratungen zum Staatsvertrag und zum entsprechenden Bundesgesetz über die Umsetzung des FATCA-Abkommens folgten im Sommer 2013. Im Vorfeld kündigten sowohl die Grünen (aufgrund der fehlenden Reziprozität) als auch die SVP (aus Gründen des Souveränitätsverlustes) ihre ablehnende Haltung an, was der SP erlaubte, taktisch mit einem Nein zu drohen, um den Bundesrat zur Aushandlung eines automatischen Informationsaustauschs – unter anderem gegenüber der EU – zu drängen. Weil zum Zeitpunkt der parlamentarischen Beratungen (Juni 2013) sowohl Luxemburg als auch Österreich ihre grundsätzliche Ablehnung des AIA aufgegeben hatten (Frühjahr 2013) und damit der Weg frei schien für einen EU-internen und globalen Informationsaustausch, konnte die SP gesichtswahrend und zu einem Ja übergehen. Im Ständerat (Erstrat) versuchte sie zwar mittels Rückweisungsantrag die Aushandlung von Model 1 (automatischer Informationsaustausch ohne Umweg über die Amtshilfe) zu fordern, scheiterte aber klar mit 23 zu 11 Stimmen, weil die Bürgerlichen auf den Bundesrat verwiesen, der in der Vorwoche beschlossen hatte, einen AIA nur auf Basis eines weltweit koordinierten Vorgehens zu übernehmen und nicht bilateral anzustreben. In der Gesamtabstimmung passierte sowohl das Abkommen (mit 34 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen) als auch das Bundesgesetz (mit 35 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen) mit grosser Mehrheit. In der Grossen Kammer wurde in der Herbstsession mit verschiedenen Anträgen versucht, die Vorlage zu Fall zu bringen. Während sich die SVP mit Verweis auf den Souveränitätsverlust der Schweiz für Nichteintreten stark machte, forderten sowohl die Grünen als auch ein Einzelantrag Nidegger (svp, GE) die Rückweisung der Vorlage mit dem Auftrag, bilateral ein AIA mit den USA auszuarbeiten. Die Nichteintretensanträge zweier Kommissionsminderheiten waren chancenlos (126 zu 50 Stimmen), ebenso die von den Grünen und der SVP unterstützten Rückweisungsanträge (107 zu 64 Stimmen bzw. 116 zu 63 Stimmen). In der Detailberatung brachte die SP ihre Präferenz für den AIA ein, indem sie das Bundesgesetz um einen Passus ergänzen wollte, der den Bundesrat zur Verhandlungen über einen AIA mit den USA verpflichten sollte, sobald der Bundesrat diesen zum Standard für die Schweiz erklärte. Der Antrag scheiterte jedoch mit 118 zu 54 Stimmen am Widerstand der bürgerlichen Parteien. Weil die Inkraftsetzungsbestimmungen ohne Gegenantrag geändert wurden – die USA verschob im Sommer das Einführungsdatum erneut (vom 1.1.14 auf den 1.7.14) – kam das Geschäft nochmals in den Ständerat, wo die nationalrätlichen Anpassungen diskussionslos bestätigt wurden. In den Schlussabstimmungen passierte das Abkommen mit 34 zu 4 Stimmen bei 4 Enthaltungen im Ständerat und mit 114 zu 55 Stimmen (26 Enthaltungen) im Nationalrat. Das Bundesgesetz zur Umsetzung des Staatsvertrags wurde von den Kantonsvertretern mit 36 zu 3 Stimmen (3 Enthaltungen) gutgeheissen und passierte mit 114 zu 54 Stimmen (24 Enthaltungen) die Grosse Kammer. Die Enthaltungen im Nationalrat entfielen auf die Grünen und rund einen Viertel der SP-Fraktion. Durch die Annahme der beiden Geschäfte wurde eine erleichterte Umsetzung der US-Regelung unter Wahrung schweizerischen Rechts und der wirtschaftlichen Interessen des Finanzplatzes ermöglicht [26].

Eine im Berichtsjahr veraltete Motion Briner (fdp, SH) zur US-Regulierung FATCA war am Jahresende formell noch immer im EFD hängig [27].

Im US-Steuerstreit wurden 2013 grosse Fortschritte erzielt. Bereits ab April berichteten Medien über eine sich anbahnende Übereinkunft mit den USA. Nachdem jahrelang keine Bewegung in Richtung Lösung des Steuerstreits gekommen war, ging es ab Frühjahr 2013 Schlag auf Schlag. Ende Mai einigten sich der Bundesrat und die Spitzen der Bundesratsparteien darauf, in der Junisession ein Rahmengesetz zu einem Abkommen mit der USA im Eilverfahren zu behandeln, obwohl der Inhalt des Abkommens zum Zeitpunkt dieser Abmachung noch nicht definitiv ausgehandelt war.

Wenige Tage vor Sessionsbeginn präsentierte die Landesregierung die ausgehandelte Lösung in ihrer Botschaft zu einem dringlichen Bundesgesetz („Lex USA“). Das Gesetz sollte die Banken gegenüber US-Behörden zu den von diesen geforderten Datenlieferungen ermächtigen, sie also von den Strafbestimmungen nach Artikel 271 StGB (verbotene Handlungen für einen fremden Staat) befreien. Zu den geforderten Datenlieferungen gehörten neben Angaben zu Namen und Funktion von Mitarbeitern, die unerlaubtes US-Geschäftsgebaren organisiert, betreut oder überwacht haben, auch Informationen zu involvierten externen Vermögensverwaltern, Anwälten und Treuhändern. Schliesslich sollten auch sogenannte „Leaver-Listen“ übermittelt werden, also Angaben zu Banktransaktionen von Bankkunden, die ihre Geschäftsbeziehungen mit der Bank abbrachen und ihre Gelder zu einer anderen Bank transferierten. Diese „Abschleicher-Listen“ waren für die US-Behörden vor allem darum interessant, weil sie damit hofften, weitere Schweizer Banken des Rechtsbruchs in den USA zu bezichtigen. Kundennamen waren nicht Gegenstand der vereinbarten Datenlieferungen; diese sollten weiterhin durch die Doppelbesteuerungsabkommen von 1996 und 2009 (per Ende 2013 nach wie vor im US-Senat blockiert und deshalb im Berichtsjahr nicht anwendbar) geregelt bleiben. Damit sah die USA von der Forderung ab, auch Daten von Steuerhinterziehern aus der Zeit vor 2009 zu erhalten, was als Erfolg der schweizerischen Verhandlungsdelegation interpretiert werden konnte, wurde doch das Schweizer Recht nicht – wie im Falle des UBS-Staatsvertrags oder einer möglichen Rückwirkungsklausel in einem Zusatzprotokoll zum DBA 1996 – bis an die Grenzen der Rechtsstaatlichkeit strapaziert. Die Vorlage des Bundesrats enthielt auch Bestimmungen zum Schutz der Bankmitarbeiter, konkret Informations- und Fürsorgepflichten (Information der betroffenen Personen vor der Datenlieferung, Übernehmen von Anwaltskosten, Diskriminierungs- und Kündigungsschutz), die von den Banken eingehalten werden sollten. Die Landesregierung betonte zudem, dass die Datenlieferungen in einem Widerspruchsverfahren vor Gericht angefochten werden konnten. Im Gegenzug für die Datenlieferungen boten die USA ein freiwilliges, unilaterales „Programm“ für Schweizer Banken an, über dessen Inhalt vor Sessionsbeginn nur wenig bekannt war und über welches bis nach der parlamentarischen Behandlung Stillschweigen vereinbart wurde. Über die Medien wurde jedoch bekannt, dass die Banken in vier Gruppen eingeteilt werden sollten. Gruppe 1 war für die rund ein Dutzend Banken vorgesehen, die bereits in ein Strafverfahren verwickelt waren, während Gruppe 2 für Banken gedacht war, die sich schuldhaftes Verhalten anlasten mussten. Die Banken in Gruppe 2 sollten von der Möglichkeit zur Befreiung von Strafverfolgung im Rahmen eins „Non Prosecution Agreement“ profitieren, hatten aber mit einer hohen Busse zu rechnen. Demgegenüber waren für die Banken in den Gruppen 3 und 4 keine Bussen vorgesehen. Sie sollten beide vielmehr eine US-Bestätigung erhalten, dass sie nicht Ziel von Strafermittlungen waren („Non Target Letter“), sofern ein externer Prüfer bestätigte, dass sie sich nicht schuldhaft verhalten hatten (Gruppe 3) oder sofern sie gemäss FATCA-Definition (siehe oben) als Lokalbank eingestuft wurden (Gruppe 4). Weil das Programm nur für 120 Tage gelten sollte, war die Schaffung des dazu nötigen rechtlichen Rahmens mittels eines dringlichen Bundesgesetzes nötig. Über die Höhe der Busse kursierten verschiedene Gerüchte, wobei die meisten von einer einstelligen Milliardenzahl für den gesamten Finanzplatz ausgingen.

Im Gegensatz zur ursprünglich angepeilten Globallösung war das offerierte US-Programm zur Vergangenheitsbewältigung für die Banken freiwillig; die Bedingungen wurden aber alleine von den USA gestellt. Mit dem Bundesgesetz sollte lediglich der gesetzliche Rahmen für die Banken geschaffen werden, um den Forderungen der Amerikaner entsprechen zu können. Das Bundesgesetz und das US-Programm konnten deshalb, auch im Falle einer Annahme, nicht als abschliessenden Lösung des Steuerstreits bezeichnet werden, weil eine mögliche Nicht-Teilnahme einzelner Banken am US-Programm das Potenzial für erneute Eskalation (Androhung einer Strafklage, etc.) bargen.

Die Parteien reagierten mitunter sehr kritisch auf die Vorlage. Die SP kündigte an, das Gesetz abzulehnen, weil sie nicht bereit sei, den Banken ein weiteres Mal zu helfen. Die SVP schloss eine Verabschiedung im Dringlichkeitsverfahren aus und auch die CVP kritisierte das Verfahren, wollte sich jedoch vor den Kommissionsberatungen nicht definitiv auf ein Nein festlegen. Grünliberale und Grüne forderten weitere Informationen zum US-Programm (Bussenhöhe, etc.) bevor sie einen Entscheid fällen wollten. Die FDP sprach sich für eine Rückweisung an den Bundesrat aus, der eine Lösung in eigener Kompetenz suchen und umsetzen solle. Lediglich die BDP beurteilte die Vorlage als zustimmungswürdig.

In den Tagen vor der parlamentarischen Verhandlung versuchte der Bundesrat die Parlamentarier/innen mit allen Mitteln von der Wichtigkeit der Vorlage zu überzeugen. Mitunter wurden die Vorsteher der Bundeshausfraktionen vor Sessionsbeginn zu einem Gespräch mit gleich drei Bundesräten/innen (Widmer-Schlumpf, Sommaruga, Burkhalter) aufgeboten. In Fraktionssitzungen, die teilweise in der Nacht stattfanden, waren häufig mehrere Mitglieder der Regierung eingeladen, so gleich fünf an der Sitzung der WAK-NR. Während der Bundesrat dezidiert auf die Möglichkeit weiterer Strafverfahren oder Strafanklagen gegen Schweizer Banken (und damit ihrem faktischen Ausschluss vom Dollar-Clearing und potenziellen Untergang) im Falle einer Nicht-Annahme des Gesetzes verwies, bemängelten viele Parlamentarier/innen die nach wie vor ungenügende Information betreffend dem US-Programm. Demgegenüber äusserten sich die Banken positiv zur Vorlage. Sie würde ihnen erlauben, die Altlasten mit den USA zu bereinigen. Weil im Vorfeld der Beratung die Idee aufkam, dass die Schweizerische Nationalbank (SNB) das Dollar-Clearing für künftig möglicherweise strafangeklagte Banken übernehmen könnte, äusserte sich auch die SNB mit deutlichen Worten. Sie schloss ein solches Vorgehen mit Verweis auf den möglichen Verlust der Immunität in den USA und die zu erwartenden Reputationsschäden dezidiert aus.

Die parlamentarische Debatte startete am 5. Juni mit zwei Ordnungsanträgen der Nationalräte Thomas Aeschi (svp, ZG) und Susanne Leutenegger Oberholzer (sp, BL). Während die SVP forderte, auf das Dringlichkeitsverfahren zu verzichten, beantragte die SP die Sistierung des Geschäfts, bis der Inhalt des US-Programms bekannt war. Während der Antrag Aeschi abgelehnt wurde, passierte der Antrag Leutenegger Oberholzer (sp, BL) mit Zustimmung von SP und SVP mit 100 zu 90 Stimmen. Einige Tage darauf präsentierte das EFD die Eckwerte des Programms, welche aber zu grossen Teilen schon im Vorfeld über die Medien bekannt worden waren (siehe oben).

Am 12. Juni wurde das Geschäft im Ständerat (Erstrat) behandelt. Dort kam es zu einer ausgiebigen Eintretensdebatte. Während die Kommissionsmehrheit Nichteintreten forderte (die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung der Kommission abgelehnt), setzte sich eine Minderheit aus CVP und Anita Fetz (sp, BS) für Eintreten ein. Die Argumentationen drehten sich hauptsächlich um folgende Themenfelder und wurden im Nachgang zur ständerätlichen Debatte ähnlich auch im Nationalrat und in der Öffentlichkeit artikuliert und diskutiert. Bezüglich der wenigen Information zum US-Programm äusserten sich Befürworter der Vorlage dahingehend, dass solche für das Parlament irrelevant seien, weil das Programm ein unilaterales Angebot der USA sei, auf welches weder der Bundesrat noch die Banken oder das Parlament einen Einfluss hätten. Zudem respektiere der zur Diskussion stehende Lösungsansatz die Schweizer Rechtsordnung betreffend Bankkundengeheimnis, weshalb das Programm als geeignet beurteilt wurde, um den Banken die Möglichkeit zur Vergangenheitsbewältigung gegenüber den USA zu geben. Gegner bemängelten die unklare Bussenhöhe; sie wollten nicht die Verantwortung dafür übernehmen, die Banken mit der Schaffung des entsprechenden Rechtsrahmens zu einer möglicherweise existenzbedrohenden Teilnahme am US-Programm zu drängen. Ein weiterer, vor allem von der FDP vorgebrachter Diskussionspunkt betraf die Frage, ob das Gesetz nötig sei und ob nicht der Bundesrat den nötigen Rechtsrahmen (mit einer Verordnung oder mit Einzelbewilligungen auf Basis von Artikel 271 StGB) schaffen könnte. Weil einzig die Landesregierung die Details des Programms kenne, sei es angebracht, wenn sie den Entscheid zur Schaffung des nötigen Rechtsrahmens träfe. Zudem hätte der Bundesrat bereits 2012 gezeigt, dass mit Einzelbewilligungen nach Artikel 271 StGB (für die Banken in Gruppe 1) eine Datenlieferung ermöglicht werden könne. Der Bundesrat verwies auf die relativ höhere Gerichtsfestigkeit der Gesetzesvorlage, die den Datenschutz teilweise aufweiche. Mit Einzelbewilligungen wäre der Datenschutz und die Treuepflicht des Arbeitgebers integral gewährleistet, sodass eine Datenlieferung nur bei einem „überwiegendem öffentlichen Interesse“ als rechtens beurteilt werden könnte. Wie die Gerichte dieses öffentliche Interesse gegenüber dem privaten Interesse beurteilen würden, war zum Zeitpunkt der Diskussion jedoch umstritten, weshalb eine gerichtliche Blockierung der Datenlieferungen und damit ein Scheitern des Programms als nicht unwahrscheinlich beurteilt wurden. Ein drittes Themenfeld betraf die vom Bundesrat wiederholt geäusserte Warnung vor US-Strafanklagen im Falle einer Nicht-Annahme des Gesetzes. Kritiker der Vorlage argumentierten, dass eine Strafanklage nicht zwingende den Konkurs des angeklagten Unternehmens bedeuten müsse, beispielsweise wenn die SNB das Dollar-Clearing für die Bank übernehmen würde (was die SNB allerdings ausschloss) oder die US-Geschäftsfelder der Bank ausgelagert würden, wodurch das Nicht-US-Geschäft gerettet werden könnte. Sie verwiesen auf die Bank Wegelin, die 2012 in den USA strafangeklagt worden war, darauf ihr Nicht-US-Geschäft an die Raiffeisen verkaufte und damit das Überleben dieses Geschäftsbereichs sicherte. Befürworter der bundesrätlichen Vorlage hielten dem entgegen, dass die Entflechtung von US- und Nicht-US-Geschäft nicht in jeder Bank so einfach sei, im Speziellen nicht bei Kantonalbanken. Ein letzter Diskussionspunkt betraf die Frage, ob mit der Vorlage nicht ein Präjudiz für andere Staaten geschaffen würde. Gegner des Bundesgesetzes erwarteten ähnliche Forderungen aus dem EU-Raum, wenn die Schweiz den Rahmen für eine Datenlieferung in die USA schaffe würde. Die Befürworter betrachteten diese Bedenken als unbegründet. Sie argumentierten, dass die USA mit dem Dollar und ihrem wichtigen Finanzmarkt einen ungleich grösseren Hebel gegenüber der Schweiz hätten als alle anderen Länder der Welt.

Nach mehrstündiger Debatte entschied der Ständerat knapp (24 zu 20 Stimmen, 1 Enthaltung) auf Eintreten. Eine geschlossen stimmende CVP verhalf mit Unterstützung von vier abweichenden SP-Vertretern sowie je einem Abweichler aus SVP und FDP der Vorlage in die Detailberatung. Dort fügte der Rat im Sinne der Kommission einige kleinere Präzisierungen zur Kooperationsermächtigung der Banken ein. So sollten diese beispielsweise nur „notwendigen“ Verpflichtungen zur Bereinigung des Steuerstreits nachkommen dürfen, nicht aber „allen“ Verpflichtungen. Zudem verlangte der Rat – in Erweiterung des bundesrätlichen Entwurfs – dass Banken, die auf einer Leaver-Liste einer anderen Bank erschienen, über deren Erscheinen auf der Liste im Voraus informiert werden müssten. Damit wollte der Rat den Banken einen Informationsvorsprung gegenüber den US-Behörden einräumen, im Speziellen für den Fall, in dem eine Bank vom Erscheinen auf einer Leaver-Liste einer anderen Bank überrascht wurde. In einer weiteren unbestrittenen Ergänzung verankerte der Ständerat ein explizites Widerspruchs- und Klagerecht für Dritte. Ein solches wäre gemäss bundesrätlichem Entwurf und geltender Rechtslage nur für die Mitarbeiter vorgesehen gewesen. Obwohl die eingefügte Bestimmung einer Stärkung des Datenschutzes innerhalb der Lex USA gleichkam, ging diese doch nicht so weit wie die Regelungen im Datenschutzgesetz, die für alle betroffenen Akteure ein überwiegendes öffentliches Interesse forderten, um Datenübermittlungen zuzulassen. Es ermöglichte den betroffenen Personen einzig Klage einzureichen, falls sie fälschlicherweise zum Personenkreis gezählt wurden, deren Daten übermittelt werden sollten (Mitarbeiter und Dritte, die das US-Geschäft organisiert, betreut oder überwacht haben). Die grundsätzliche Erlaubnis zur Übermittlung von Daten der genannten Personengruppe wurde dadurch nicht im Sinne des Datenschutzgesetzes (Abwägung von privatem und öffentlichem Interesse) eingeschränkt. Zu einem knappen Abstimmungsresultat kam es bezüglich eines Minderheitsantrags der Ratslinken, der für fehlbare Bankmanager ein Berufsverbot von einem Jahr forderte. Als fehlbare Manager galten dabei leitende Angestellte von Banken, die gemäss dem US-Programm zur Übermittlung von Datensätzen verpflichtet sein sollten – sofern diese nicht beweisen konnten, dass sie nach Oktober 2012 keine unversteuerten Gelder der UBS übernommen hatten. Der Antrag wäre einer Verschärfung und Automatisierung der geltenden Regelungen gleichgekommen und genoss weit ins bürgerliche Lager Sympathie. Einige Ständeräte verwiesen jedoch darauf, dass das dingliche Bundesgesetz nur eine Gültigkeitsdauer von einem Jahr haben würde, weshalb die verschärfte Regelung dann auch nur für ein Jahr in Kraft wären. Das Begehren wurde mit 16 zu 23 Stimmen abgelehnt. Angenommen wurde demgegenüber ein Antrag Recordon (gp, VD), der die historische Aufarbeitung der Vermögensverwaltung für ausländische Bankkund/innen durch Schweizer Banken forderte (28 zu 8 Stimmen). Die Detailberatung fand ein Ende mit der Ablehnung von zwei weiteren linken Minderheitsanträgen. Ersterer wollte die Finma dazu verpflichten, von den Banken Ausgleichszahlungen einzufordern, wenn die von der USA verhängten Bussen in „schockierender“ Diskrepanz zu den in der Schweiz erwarteten Sanktionen stehen würden (10 zu 26 Stimmen). Das zweite Begehren wollte festhalten, dass die erwarteten Bussen nicht steuerlich absetzbar sein sollten. Bundesrätin Widmer-Schlumpf verwies darauf, dass bereits mit geltender Regelung vorgesehen sei, dass die strafrechtliche Komponente einer Busse nicht abzugsfähig sei. Sie erachtete es zudem als wenig sinnvoll, eine solche Regelung in ein befristetes Bundesgesetz aufzunehmen. Der Antrag wurde mit 25 zu 15 Stimmen abgelehnt. In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage nach sechsstündiger Debatte mit 24 zu 15 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Über die angenommenen Motionen, die im Zusammenhang mit den Beratungen zur Lex USA behandelt wurden, berichten wir weiter unten.

Im Nationalrat wurde das Bundesgesetz zur Lösung des US-Steuerstreits am 18. Juni beraten. Argumentativ verlief die Diskussion ähnlich wie in der Kleinen Kammer; im Gegensatz zum Ständerat war die Parteidisziplin jedoch ausgeprägter. Der Minderheitsantrag auf Eintreten von CVP, GLP, BDP und Louis Schelbert (gp, LU) wurde nach mehrstündiger Debatte deutlich mit 126 zu 67 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt. Geschlossen stimmten die GLP und die BDP für Eintreten sowie die SVP für Nichteintreten. Sehr grosse Mehrheiten aus CVP und Grünen votierten ebenfalls zustimmend, während sich sehr grosse Teile von SP und FDP gegen Eintreten äusserten. Damit ging die Vorlage zurück an den Erstrat. Bereits am 19. Juni entschied dieser erneut auf Eintreten (26 zu 18 Stimmen, 1 Enthaltung). Zudem verabschiedete er angesichts des sich nicht abzeichnenden Meinungsumschwungs im Nationalrat, das heisst, für den Fall eines erneuten Nichteintretens in der Grossen Kammer, eine Erklärung. Diese anerkannte die Notwendigkeit einer raschen Lösung des Steuerstreits und war vor allem als Zeichen des guten Willens gegenüber den USA gedacht. Sie wurde mit 28 zu 14 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen. Wie erwartet entschied der Nationalrat gleichentags – und nach erneuter Kommissionssitzung der WAK-NR zwischen dem Entscheid des Ständerats und der Beratung im Nationalrat – wiederum auf Nichteintreten, diesmal mit 123 zu 63 Stimmen. Damit stand die Ablehnung der Vorlage fest. Die Erklärung des Ständerats wurde mit 141 (SP, grosse Teile der SVP, Grüne, GLP) zu 24 (CVP) Stimmen bei 25 Enthaltungen (BDP, rund ein Viertel der SVP) bestätigt. Bundesrat Burkhalter meinte nach dem Scheitern der Vorlage, dass die nächsten Wochen entscheidend sein würden, ob die Schweiz einen „heissen Sommer“ erleben werde. Er verwies damit auf die verbreitete Befürchtung einer Eskalation des Steuerstreits, zu der es allerdings bis zum Jahresende nicht kam.

Anfang Juli informierte der Bundesrat, dass er allen Banken, die am US-Programm teilnehmen wollten, Einzelbewilligungen nach Artikel 271 StGB ausstellen würde („Plan B“). Er verwies erneut darauf, dass diese integral dem Datenschutzgesetz und arbeitsrechtlichen Bestimmungen unterstehen würden, wollte jedoch trotzdem versuchen, die USA zu einer Aufrechterhaltung ihres Angebots zu bewegen. Die USA waren gewillt, diesen Weg zu gehen, verschärften die Bedingungen des Programms jedoch leicht. Laut einer gemeinsamen, rechtlich nicht bindenden Erklärung („Joint Statement“) vom 30. August verpflichtete sich der Bundesrat, den Banken die Teilnahme am US-Programm nahezulegen und diese dazu aufzufordern, allen US-Kunden Informationen zum freiwilligen Offenlegungsprogramm der USA zu senden. Zudem hielt die Erklärung fest, dass das Programm nur aufrechterhalten würde, wenn rechtliche Hürden eine Partizipation nicht verhinderten. Ob die Einzelbewilligungen nach Artikel 271 StGB ausreichen würden, um diese Bedingung zu erfüllen, war im Herbst 2013 nicht restlos geklärt. Unter anderem wurde diskutiert, wie viele gerichtlich blockierte Datenlieferungen allenfalls zu einem Abbruch des Programms führen könnten. Klar war einzig, dass vereinzelte Blockierungen durch Schweizer Gerichte das Programm nicht zu Fall bringen würden. Eine entsprechende Klausel, die ursprünglich von den USA gefordert wurde, konnte der Bundesrat in den sommerlichen Verhandlungen deutlich abschwächen. Eine weitere Verschärfung betraf die nun nicht mehr angebotene Möglichkeit an die Banken, im Laufe der Datensammlung von Gruppe 2 in Gruppe 3 zu wechseln. Der Bussenrahmen von 20% bis 50% des Maximalbetrags der betreuten, unversteuerten Geldern wurde gegenüber dem Programm vom Frühjahr 2013 nicht verschärft. Mit der ausgehandelten Lösung waren die Banken angehalten, sich bis Ende Jahre selbstständig in eine Gruppe einzuteilen und ihren Entscheid den USA mitzuteilen. Das erneut als Lösung des US-Steuerstreits präsentierte Vorgehen löste bei den Bundesratsparteien unterschiedliche Reaktionen aus. Während die SP auf den nun nötigen Mitarbeiterschutz verwies, sprach die SVP von einem „unverständlichen Bückling“ der Schweiz. Die FDP sah sich bestätigt und schrieb, dass die gefundene Lösung nicht schlechter als die Lex USA sei. Die CVP und die BDP zeigten sich, obwohl nicht glücklich, einverstanden mit dem eingeschlagenen Weg.

Im Herbst wurde vor allem über die amerikanische Auslegung des Programms diskutiert. So wurde gemutmasst, ob die Einteilung in Gruppe 3 (kein schuldhaftes Verhalten) nur möglich sei, wenn kein einziger US-Kunde unversteuerte Gelder bei der Bank gehalten hatte oder ob gut erklärbare Einzelfälle von unversteuerten US-Vermögenswerten eine Einteilung in Gruppe 3 erlaubten. Entsprechende Anfragen beim Department of Justice (DoJ) durch US-Anwälte wurden mit einer deutlichen Absage an eine Bagatellklausel beantwortet. In derselben Erklärung des DoJ, und im Gegensatz zum im August veröffentlichten Programm, wurde den Banken jedoch wieder die Möglichkeit eingeräumt, sich von Gruppe 2 in Gruppe 3 umteilen zu lassen, sofern sich im Laufe der Datensammlungen herausstellen sollte, dass sie sich fälschlicherweise in Gruppe 2 eingeteilt hatten. Ende November äusserte sich auch der Direktor der Finma, Patrick Raablauf, öffentlich zum US-Programm. Er rief die Banken dazu auf, sich im Zweifelsfall für Gruppe 2 zu entscheiden und damit verantwortungsvoll zu handeln. Weil die Finma unverantwortliches Handeln sanktionieren konnte, hatte der Aufruf Gewicht. Bis zum Jahresende veröffentlichten nur rund 20% der rund 300 teilnahmeberichtigten Institute ihre (Selbst-)Einteilung. Davon wollten rund drei Fünftel in Gruppe 2 teilnehmen. Spekuliert wurde, dass sich insgesamt rund 80 Banken für Gruppe 2 entschieden hätten [28].

Neben den Beratungen der „Lex USA“ und den herbstlichen Diskussionen um das amerikanische „Programm“ wurde der US-Steuerstreit auch im Rahmen von drei weiteren Geschäften diskutiert. Darunter waren zwei Motionen, die im Zuge der Beratungen der „Lex USA“ angenommen (und später vom Zweitrat abgelehnt) wurden.

Eine Motion aus der WAK-NR wollte – in explizitem Zusammenhang mit der „Lex USA“ – den Schutz von Mitarbeitern und Dritten in einem eigenen Gesetz regeln, weil entsprechende Schutzbestimmungen in der „Lex USA“ nur befristete Gültigkeit gehabt hätten. Ohne Gegenantrag beschloss der Nationalrat im Juni 2013 Annahme. Im Herbst lehnte der Ständerat die Motion jedoch ebenso einstimmig ab. Weil der Bundesrat den Schutz der von Datenlieferungen betroffenen Personen im Rahmen seiner im Sommer erteilten Einzelverfügungen nach Artikel 271 StGB vorsah, erachteten die Kantonsvertreter die Forderung als inhaltlich erfüllt [29].

Kontrovers diskutiert wurde eine Motion der WAK-SR. Sie wollte, erstens, die Bestimmungen betreffend Aufarbeitung der schweizerischen Vermögensverwaltung für ausländische Kunden (lit. a) und, zweitens, die steuerliche Nicht-Abzugsfähigkeit von Bussen (lit. b) in einem unbefristeten Bundesgesetz festhalten. Die Motion wurde im Juni 2013 vom ständerätlichen Plenum ohne Gegenantrag angenommen. Die Grosse Kammer beriet die Anliegen in der Herbstsession. Die Aufarbeitung der Vergangenheit würde die Finma zu stark belasten und in einen möglichen Interessenkonflikt bringen, weil sie auch sich selbst beurteilen müsste, argumentierte die Kommissionsmehrheit. Sie beantragte deshalb die Ablehnung von lit. a. Obwohl ein grosser Teil der WAK-NR dieser Argumentation nicht zustimmen konnte (14 zu 11 Stimmen für Ablehnung), wurde dazu kein Minderheitsantrag eingereicht. Der Mehrheitsantrag auf Annahme von lit. b wurde damit begründet, dass sich die Nicht-Abzugsfähigkeit von Bussen als komplizierter als gedacht herausstellte: Unter geltender Rechtslage war nur der Strafteil einer Busse nicht abzugsfähig, während andere Teile der Busse zum geschäftsmässigen (und damit abzugsfähigen) Aufwand gezählt werden durften. Bundesrätin Widmer-Schlumpf unterstützte das Anliegen der Motion - im Gegensatz zu ihrer Position in der ständerätlichen Detailberatung der „Lex USA“ - und erklärte sich bereit, eine entsprechende Anpassung von StGH und DBG vorzuschlagen. Die Kommissionsminderheit verwies darauf, dass die Regeln nicht während dem Spiel geändert werden sollten (die UBS hatte bereits eine Busse bezahlt) und monierte den ungenauen Wortlaut der Motion. Zudem erwartete sie bei Annahme von lit. b höhere Gewinne für Unternehmen (aufgrund tieferem geschäftsmässigem Aufwand), was zu höheren Boni für das Management und dadurch tieferem Risikobewusstsein führen würde. Sie beantragte deshalb die integrale Ablehnung der Motion, was letztlich dank Unterstützung aus SVP, FDP und rund einem Drittel der CVP und der BDP auch knapp gelang (91 zu 89 Stimmen, 1 Enthaltung) [30].

Ein weiteres Geschäft zum US-Steuerstreit betraf die Abhängigkeit der Schweiz vom amerikanischen Finanzsystem. Das Postulat Recordon (gp, VD) verlangte Bericht über die Möglichkeiten zur Reduktion dieser Abhängigkeit. Der Bundesrat argumentierte, dass diese kaum substanziell verringert werden könnte, weshalb er das Postulat zur Ablehnung empfahl. Es passierte jedoch knapp mit 20 zu 14 Stimmen [31].

Im Berichtsjahr befassten sich die eidgenössischen Räte erneut mit verschiedenen Geschäften, die im Zusammenhang mit dem Steuerstreit mit Deutschland standen. Eine Motion Heer (svp, ZH) verlangte die Präzisierung einer Regelung im Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit Deutschland, die nach Meinung des Motionärs eine Diskriminierung von Schweizer Bürgern darstellte. Konkret ging es um eine Bestimmung, die Deutschland eine „überdachende Besteuerung“ zugestand, Deutschland also die Möglichkeit gab, in der Schweiz ansässige Steuerpflichtige zu besteuern, falls diese ein Erwerbseinkommen in Deutschland erzielten und gewisse Ansässigkeitsbestimmungen erfüllten. Dieses Recht wurde auch der Schweiz zugestanden, weshalb die Gegner der Motion keine Diskriminierung erkennen konnten. Allerdings legten deutsche Gerichte den Begriff des ständigen Wohnsitzes derart extensiv aus, dass auch Steuerrechtsexperten eine Revision als angebracht erachteten. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Er argumentierte, dass das innerdeutsche Steuerrecht und dessen Interpretation durch die Motion nicht geändert werden könnten. Trotzdem stellte er eine Revision des DBA in Aussicht, weil er das Abkommen „in diesem Sinne nicht mehr richtig“ erachtete. In beiden Räten stimmte die Ratslinke für eine Annahme. Die bürgerlichen Parlamentarier/innen tendierten demgegenüber zu einem Nein. Im Nationalrat wurde die Motion mit 109 zu 77 Stimmen angenommen, darauf aber vom Ständerat mit 21 zu 14 Stimmen abgelehnt [32].

Zwei Geschäfte betreffend Datenhehlerei – ein grosses Thema während der Verhandlungen zum 2012 gescheiterten Abgeltungssteuerabkommen mit Deutschland – wurden im Berichtjahr erneut aufgenommen. Ohne Gegenantrag wurde im Berichtsjahr die Frist für eine bereits 2011 von beiden Kommissionen angenommene parlamentarische Initiative der FDP-Fraktion, die den Verkauf von Bankkundendaten „hart“ bestrafen wollte, bis zur Herbstsession 2015 verlängert [33].

Abgelehnt wurde demgegenüber eine Motion bezüglich Datenhehlerei aus der ständerätlichen Kommission für Rechtsfragen. Eine Allianz aus SVP und Ratslinken brachte das Geschäft mit Stichentscheid der Nationalratspräsidentin zu Fall; dies nachdem sowohl der Ständerat (Annahme 2012) als auch der Bundesrat dem Anliegen positiv gegenüber gestanden waren [34].

Die Diskussionen um das Erbschaftssteuerabkommen mit Frankreich werden im Teil I, 2 (Bilaterale Beziehungen) behandelt.

Eine parlamentarische Initiative der FDP-Fraktion (Annahme in beiden Kommissionen 2011), die den automatischen Informationsaustausch (AIA) als aussenpolitische Option ausschliessen wollte, wurde im Berichtsjahr definitiv abgeschrieben. Eine knappe Kommissionsmehrheit (12 zu 11 Stimmen) der WAK-NR verwies darauf, dass die Vorlage überholt sei, weil die spontane und automatische Amtshilfe im Steueramtshilfegesetz (verabschiedet 2012) durch die Formulierung „auf Ersuchen“ ausgeschlossen worden war. Zudem war abzusehen, dass die OECD in absehbarer Zukunft den AIA als Standard definieren würde und der Bundesrat dessen Übernahme beschliessen werde. Die Kommissionsmehrheit empfahl dem Rat, seine Position gegenüber dem AIA im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung zu klären. Eine Minderheit aus SVP, FDP und Teilen der CVP befürchtete die Einführung des AIA „durch die Hintertüre“ (Caspar Baader, svp, BL), sprich ohne Möglichkeit für eine parlamentarische Beratung und ohne Referendumsfähigkeit, und setzten sich deshalb für die Aufrechterhaltung der Initiative ein. Die Kommissionsminderheit scheiterte knapp mit 94 zu 87 Stimmen [35].

Im Berichtsjahr stand eine Motion Bischof (cvp, SO), die „gleich lange Spiesse“ in Sachen Bankgeheimnis gegenüber den USA und dem Vereinigten Königreich forderte, erneut zur Beratung. Nachdem das Begehren 2011 überwiesen und ein bundesrätlicher Antrag um Abschreibung 2012 erfolglos geblieben war, anerkannte die nationalrätliche Mehrheit im Berichtsjahr, dass die Motion im Widerspruch zu den aktuellen internationalen Entwicklungen stand. Der Antrag auf Abschreibung (in Form eines Geschäfts des Bundesrats, also vom Zweitrat im Folgejahr noch zu bestätigen) wurde diskussionslos angenommen [36].

Zwei veraltete Geschäfte waren am Jahresende nach wie vor pendent. Zum einen eine Motion Graber (cvp, LU), die eine Priorisierung des Abgeltungssteuerkonzepts in internationalen Steuerverhandlungen forderte (hängig im Ständerat) und zum anderen eine Motion Lüscher (fdp, GE), die den Bundesrat zur Erarbeitung eines Souveränitätsschutzgesetz aufforderte (pendent beim Bundesrat). Das Souveränitätsschutzgesetz sollte rechtsverletzende Handlungen, die auf Druck eines Drittstaats erfolgten, präventiv zu verhindern und war ursprünglich im Zusammenhang mit der US-Regulierung FATCA eingereicht worden [37].

Die folgenden Abschnitte berichten über zukunftsorientierte Geschäfte und Entwicklung im Bereich der internationalen Steuerkonformität. Darunter fällt die internationale Dynamik in Richtung automatischen Informationsaustausch (AIA), die Weissgeldvorlage, die Beurteilung der Einhaltung der OECD-Standards im Rahmen des Global Forum sowie die Umsetzungsvorlagen zum Steueramtshilfegesetz und Steuerstrafrecht.

Nachdem Bundesrätin Widmer-Schlumpf bereits im Dezember 2012 erwähnt hatte, dass sich die Schweiz einer Diskussion um den automatischen Informationsaustausch (AIA) nicht verschliessen dürfe, trat im Frühjahr 2013 ein, was sich schon länger abgezeichnet hatte: Luxemburg und Österreich gaben im April des Berichtsjahres – aufgrund von FATCA und der Meistbegünstigtenklausel der EU – ihren Widerstand gegen den EU-internen Informationsaustausch auf. Spätestens dann war klar, dass die Entwicklung in Richtung eines internationalen AIA-Standards nicht mehr aufzuhalten war. Diese Ansicht vertrat auch die Expertengruppe Brunetti, die dem Bundesrat im Juni 2013 nicht nur die Übernahme des AIA nahelegte, sondern auch vorschlug, der EU den AIA anzubieten, bevor dieser internationaler Standard würde. Die Gruppe erhoffte sich durch ein solches Vorgehen Vorteile in anderen EU-Dossiers (Marktzugang für Finanzdienstleister, etc.). Sie argumentierte, dass im Zuge einer späteren Umsetzung von globalen Richtlinien kaum mehr mit Gegengeschäften der EU gerechnet werden könnte. Der Bundesrat entschied jedoch, dass der AIA erst eingeführt werden sollte, wenn dieser in allen wichtigen Finanzplätzen der Welt angewendet wird. Laut Presseberichten beantragte Finanzministerin Widmer-Schlumpf dem Bundesrat, der Stossrichtung des Berichts Brunetti zu folgen. Sie habe damit aber nur die Unterstützung der SP-Bundesräte Alain Berset und Simonetta Sommaruga gefunden. Im Juli stellte sich die G-20 hinter die Steuerinitiative der OECD, die bereits auf Anfang 2014 einen globalen AIA-Standard ausarbeiten wollte. Auch die EU liess verlauten, dass sie im Zuge der Verhandlungen um eine Ausweitung der Zinsbesteuerung (siehe unten, Teil I, 5, Indirekte Steuern) mit der Schweiz auf den AIA zu sprechen kommen wolle. Dagegen sträubte sich die Schweiz nach dem bundesrätlichen Entscheid vom Juni 2013 nicht mehr grundsätzlich. Die Finanzministerin wollte die Übernahme der OECD-Standards zum AIA jedoch an Bedingungen knüpfen. Dazu gehörten das Spezialitätenprinzip (die Daten sollten nur für Steuerzwecke verwendet werden dürfen), der Datenschutz, die Reziprozität und die zuverlässige Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Personen, insbesondere bei Trusts und Sitzgesellschaften. Zur Durchsetzung dieser Bedingungen wollte sich die Regierung aktiv in entsprechenden Gremien der OECD einbringen. Die Parteien äusserten sich unterschiedlich zur bundesrätlichen Haltungen gegenüber der internationalen Dynamik Richtung AIA. Die BDP verlangte schon früh, sogar schon bevor Luxemburg und Österreich ihren Widerstand gegen den AIA aufgaben, dass sich die Schweiz aktiv für einen globalen AIA einsetzen solle. Die FDP anerkannte spätestens seit dem Umschwenken von Luxemburg und Österreich, dass der Trend Richtung AIA nicht mehr aufzuhalten sei. Sie lehnte ein proaktives Vorgehen jedoch ab. Die CVP zeigte sich lange zurückhaltend, unterstützte aber eine aktive Haltung, als nach Luxemburg auch Österreich seinen Widerstand gegen den AIA aufgab. SP und Grüne unterstützen den Bundesrat in allen Bestrebungen in Richtung AIA, kritisierten aber, dass er diesen nicht schon vor der Etablierung eines OECD-Standards der EU anbieten wollte. Demgegenüber lehnte die SVP jegliche Form eines AIA dezidiert ab und lancierte gar eine Volksinitiative zur Erhaltung des Bankgeheimnis (siehe unten). Am Jahresende waren die Verhandlungen um die Ausgestaltung der globalen Richtlinien zum AIA noch nicht abgeschlossen [38].

Weil der Bundesrat im Sommer beschloss, den automatischen Informationsaustausch (AIA) einzuführen, sobald dieser globaler Standard wäre, verlor die Weissgeldvorlage (Änderung des Geldwäschereigesetzes, erweiterte Sorgfaltspflicht) an politischer Bedeutung. Die Vorlage wollte Finanzintermediäre dazu verpflichten, bei Annahme von Vermögenswerten deren Steuerkonformität zu überprüfen. Weniger umfangreiche Abklärungen sahen die Bestimmungen unter anderem dann vor, wenn eine Selbstdeklaration des Kunden vorliegen sollte. Zudem verlangte der Änderungsentwurf, dass künftig die Annahme von unversteuerten Geldern oder die Weiterführung von Geschäftsbeziehungen mit nicht steuerkonformen Kunden beendet werden musste. Bürgerliche Parteien monierten in der Vernehmlassung, dass mit dem AIA keine Abklärungen mehr nötig seien und diese nur Zusatzaufwand und kaum Nutzen (in Form internationaler Anerkennung) bringen würden. Im November sistierte der Bundesrat die Umsetzung der erweiterten Sorgfaltspflichten inoffiziell. Er liess verlauten, dass er die Umsetzung der neuen OECD-Standards abwarten möchte, bevor er die Vorlage in die Räte bringen wolle. Die Regierung betonte jedoch, dass die vorgeschlagenen Regelungen (möglicherweise in Form einer Selbstregulierung der Finanzintermediäre) eines Tages für Länder ohne AIA mit der Schweiz gelten sollten. Die übrigen Anpassungen im Geldwäschereigesetz (Vorlage zur Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financière) behandeln wir in Teil I, 1b (Strafrecht) [39].

Neben der Marginalisierung der Weissgeldvorlage hatte der bundesrätliche Entscheid für den automatischen Informationsaustausch eine zweite mittelbare Auswirkung, nämlich die Unterzeichnung der Europaratskonvention zur Steueramtshilfe durch den Bundesrat im Oktober des Berichtsjahrs. Die Konvention sah gegenüber den damals geltenden Regelungen (Amtshilfe auf Ersuchen, Gruppenanfragen möglich) eine weitere Aufweichung der Amtshilferegelungen vor. Neu sollte auch „spontan“ - nicht jedoch „automatisch“ - Amtshilfe geleistet werden. Die Schweiz verpflichtete sich mit der Übernahme der Konvention dazu, Drittstaaten zu informieren, wenn sie auf unversteuerte, ausländische Gelder stossen sollte. Solche Daten musste die Schweiz jedoch nicht aktiv aufspüren; um der Konvention zu genügen, reichte die Weitergabe zufällig erlangter Informationen. Die SVP und die FDP kritisierten die Übernahme der Konvention, weil die Schweiz so zur „freiwilligen Steuerpolizei“ (Thomas Matter, svp, ZH) für das Ausland würde. Obwohl einiges darauf hindeutete, dass die Konvention Teil der zukünftigen internationalen Regelungen sein würde, teilte die FDP mit, das Abkommen im Rat abzulehnen, weil es über die globalen Standards hinausgehe. Alle anderen Parteien unterstützen die Unterzeichnung, verwiesen aber teilweise darauf, dass die Konvention erst umgesetzt werden sollte, wenn andere Staaten die Regelung ebenfalls umsetzten. Der Bundesrat erhoffte sich von der Ratifikation der Europaratskonvention zur Steueramtshilfe unter anderem, dass er damit die Anforderungen des Global Forum der OECD teilweise erfüllen konnte (siehe unten). Am Jahresende wurde die Ratifikation der Konvention noch nicht in den parlamentarischen Räten behandelt [40].

Die Beurteilungen der Schweiz durch das Global Forum der OECD wurden während des ganzen Jahres wiederholt von den Medien aufgegriffen und waren Gegenstand verschiedener innenpolitischer Vorlagen. Das Global Forum beurteilte die Einhaltung der OECD-Standards zur internationalen Amtshilfe in Steuerfragen und monierte drei Punkte, in denen die Schweizer Praxis nicht den Vorgaben entsprach. Erstens seien zu wenige DBA nach OECD-Standard in Kraft (was mit Ratifizierung der Europaratskonvention wohl behoben werden konnte, siehe oben). Zweitens stand die schweizerische Inhaberaktie wegen ihrer Anonymität (Möglichkeit zur Geldwäscherei) in der Kritik. Der Bundesrat wollte mit der Einführung einer eingeschränkten Meldepflicht für Inhaberaktien im Rahmen der Änderung des Geldwäschereigesetzes (siehe oben Teil I, 1b, Strafrecht) entsprechende Verbesserungen erreichen. Drittens wurde das Recht auf Benachrichtigung und Akteneinsicht für potenzielle Steuersünder im Rahmen von Amtshilfegesuchen beanstandet. Dieses sollte im Rahmen der Revision des Steueramtshilfegesetzes angegangen werden (siehe unten). Für die Schweiz war es wichtig, diese Kritikpunkte zu bereinigen, damit sie Phase 1 der Überprüfung der internationalen Steuerstandards bestehen konnte und sich nicht erneut auf einer „grauen“ oder „schwarzen“ Liste der OECD wiederfinden würde [41].

Ein weiterer Effekt des bundesrätliche Umschwenkens in Richtung AIA (siehe oben) war die Lancierung einer Volksinitiative mit dem Titel „Ja zum Schutz der Privatsphäre“ durch die SVP. Diese wollte das Bankgeheimnis nach alter Leseart (Auskunft nur bei Steuerbetrug oder vorsätzlicher, fortgesetzter Steuerhinterziehung) in der Verfassung verankern. Die Sammelfrist startete am 4.6.13 [42].

Die verkürzte Vernehmlassung zu den Änderungen im Steueramtshilfegesetz wurde im August 2013 eröffnet. Das Gesetz war zu diesem Zeitpunkt noch keine sieben Monate in Kraft, musste aber aufgrund der Anforderungen des Global Forum (siehe oben), im Speziellen betreffend Notifikation der von Amtshilfe betroffenen Personen, bereits revidiert werden. Die in die Vernehmlassung geschickte Vorlage wollte, in Erfüllung der Erfordernisse des Global Forum, die Vorinformation von beschwerdeberechtigten Personen einschränken, sofern der gesuchstellende Staat Geheimhaltungsgründe glaubhaft machen konnte. Zudem sprach sich der Bundesrat dafür aus, Amtshilfe auf Basis von gestohlenen (Bank-)Daten zu leisten, sofern der ersuchende Staat die Daten nicht „aktiv erlangt“ hatte. Zum Zeitpunkt der Beratungen waren mehrere hundert indische Amtshilfegesuche blockiert, die auf gestohlenen Bankdaten beruhten, welche jedoch nicht direkt vom indischen Staat erworben worden waren. Weiter wollte die Landesregierung sich das Recht geben, Änderungen der OECD-Standards bezüglich Gruppenanfragen in eigener Kompetenz umzusetzen. Von der SP wurde der Entwurf gelobt; die SVP lehnte ihn integral ab. Die in internationalen Amtshilfeabstimmungen häufig ausschlaggebende CVP äusserte sich ebenfalls kritisch: Hehlerei bleibe Hehlerei, weshalb Amtshilfe auf keinen Fall auf Basis von gestohlen Daten gewährt werden sollte. Zudem sei die Einschränkung der Vorinformation von betroffenen Personen rechtsstaatlich stossend. Die Kompetenzverlagerungen zum Bundesrat bezeichnete die Partei als „inakzeptable Aushebelung des Parlaments“.

Vor der Verabschiedung der Botschaft korrigierte der Bundesrat die Vorlage aufgrund der teils heftigen Kritik in der Vernehmlassung in mehreren Punkten. Amtshilfe auf Basis von gestohlenen Daten sollte – wie nach damals gültigem Recht – in keinem Fall gewährt werden. Ebenfalls ergänzte er explizit, dass die Vorinformation von betroffenen Personen nur „ausnahmsweise“ nicht vorgenommen werde durfte. Damit trat er Bedenken entgegen, wonach die nachträgliche Information zum Regelfall werden könnte. Als „Ausnahmen“ im Sinne der Vorlage nannte der Bundesrat die Dringlichkeit ausländischer Begehren und laufende (ausländische) verdeckte Ermittlungen. Ebenfalls einen Schritt zurück tat die Landesregierung im Zusammenhang mit der geplanten Kompetenzverlagerung. Neu beantragte die Exekutive nur den Inhalt einer Gruppenanfrage in eigener Kompetenz festlegen zu können. Die parlamentarische Erstberatung fand in der Wintersession 2013 statt. Der Nationalrat beschloss klar und nur gegen den Willen der SVP auf die Vorlage einzutreten (123 zu 46 Stimmen). In der Detailberatung befasste er sich dann mehrheitlich mit Minderheitsanträgen von SVP und Ratslinken. Die Volkspartei wollte die Kompetenz zur Festlegung des Inhalts einer Gruppenanfrage nicht dem Bundesrat zusprechen, scheiterte aber deutlich mit 50 zu 120 Stimmen (2 Enthaltungen). Auch ein Antrag, der die Vorinformation in jedem Fall gewährleisten wollte (und damit das Kernstück der Vorlage direkt angriff) wurde klar mit 130 zu 55 Stimmen bei 4 Enthaltungen abgelehnt. Der Rat entschied sich jedoch dafür, die Bedingungen für eine Einschränkung der Vorinformation leicht zu verschärfen (Einschränkung der Vorinformation nur, wenn der Zweck der Amtshilfe und der Erfolg der Untersuchung kumulativ gefährdet waren). Der Bundesrat und die Ratslinken verwiesen vergeblich darauf, dass der internationale Wortlaut („oder“) kaum Unterschiede zum Mehrheitsvorschlag („und“) machte, aber sicherstellte, dass den Anforderungen des Global Forums genüge getan würde. Ein weiterer Minderheitsantrag betraf zweitens die Amtshilfe auf Basis von gestohlenen Daten. Ratslinke Parlamentarier/innen wollten diese grundsätzlich erlauben, scheiterten damit aber deutlich mit 50 zu 125 Stimmen. Schliesslich ersuchten SP und GP den Rat, Amtshilfe auch gegenüber Staaten zu gewähren, mit denen die Schweiz kein bilaterales oder multilaterales Steuerabkommen abgeschlossen habe, sofern der ersuchende Staat Gegenrecht einräumte und als „rechtsstaatlich“ galt. Auch dieser Antrag wurde klar mit 54 zu 121 Stimmen abgelehnt. Die Gegner verwiesen dabei auf die Komplexität der Steueramtshilfe, die nur auf Basis einer soliden rechtlichen Grundlage gewährt werden sollte. Ohne Gegenantrag wurde die vom Bundesrat vorgeschlagene Definition von Gruppenersuchen präzisiert. Gruppenanfragen sollten sich nach dem Willen der Grossen Kammer dadurch auszeichnen, dass sie Informationen über mehrere Personen verlangen, die nach identischen Verhaltensmuster vorgegangen und anhand präziser Angaben identifizierbar sind. In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage gegen den Widerstand der SVP mit 130 zu 55 Stimmen bei 4 Enthaltungen. Die Beratung im Zweitrat stand am Jahresende noch aus [43].

Die gelockerte Amtshilfepraxis gegenüber ausländischen Steuerbehörden hatte schon länger eine innenpolitische Dimension angenommen. Dies, weil sich die inländischen Behörden gegenüber den ausländischen benachteiligt fühlten, konnten doch letztere Bankdaten von potenziellen Steuerhinterziehern via Amtshilfe einfordern, während die inländische Steuerverwaltung diese Informationen nicht nutzen durfte. Mit der in die Vernehmlassung geschickten Vorlage zur Revision des Steuerstrafrechts sollte diese Ungleichbehandlung angegangen werden. Der Bundesrat wollte den kantonalen Steuerbehörden das Recht einräumen, in Strafverfahren auch auf Bankkundendaten zuzugreifen, sofern die beschuldigte Person sich der Urkundenfälschung schuldigt gemacht (Steuerbetrug, wie bisher) oder wenn diese „arglistig“ eine Steuerhinterziehung begangen hatte. Im Zuge dieser Aufweichung des inländischen Bankgeheimnisses wollte der Bundesrat das eigenständige Delikt „Steuerbetrug“ abschaffen und durch den Tatbestand der qualifizierten Steuerhinterziehung ersetzen. Darunter sollte sowohl der Steuerbetrug als auch die arglistige Steuerhinterziehung fallen, um Doppelverfahren zu vermeiden. Neben dieser politisch umstrittenen Änderung sah die Vorlage Vereinheitlichungen im Steuerstrafrecht (Verfahren, Strafbestimmungen) vor, die auf eine 2011 überwiesene Motion Schweiger (fdp, ZG) zurückgingen. In der Vernehmlassung wurde von bürgerlichen Kreisen kritisiert, dass die Verschärfungen im Zusammenhang mit dem inländischen Bankgeheimnis „ohne Not“ eingeführt werden sollten. Unter anderem lehnten Economiesuisse, der Gewerbeverband und die Bankiervereinigung die Vorlage ab. Einige Parteien anerkannten jedoch, dass Hinterziehungsfälle mit grösseren Beträgen und über längere Zeit nicht weiter durch das Bankgeheimnis geschützt werden sollten. SVP, FDP und CVP forderten aber gemeinsam, dass der jeweilige Vorsteher der kantonalen Steuerverwaltung das Einholen von Bankdaten bewilligen sollte und nicht ein Gericht. Diesem Vorschlag schlossen sich auch die kantonale Finanzdirektorenkonferenz an. Die SP begrüsste die Vorlage, bemängelte jedoch, dass diese zu wenig weit gehe. Die SVP lehnte die Vorlage ab und kämpfte mittels ihrer im Sammelstadium befindlichen Initiative „Ja zum Schutz der Privatsphäre“ (siehe oben) für die Aufrechterhaltung des Bankgeheimnisses. Die Botschaft des Bundesrats war am Jahresende noch nicht publiziert [44].

Im Berichtsjahr setzte der Bundesrat erneut eine Expertenkommission ein, die sich mit der Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes beschäftigen sollte. Zum Aufgabenbereich der Gruppe „Brunetti II“ gehörte im Speziellen auch die Erarbeitung einer Strategie, die den Marktzugang im Ausland wahren und verbessern sollte. Die Berufung der zweiten Gruppe unter Leitung von Wirtschaftsprofessor Aymo Brunetti erfolgte nachdem die parlamentarischen Räte mittels Motionen Bischof (cvp, SO) und Amaudruz (svp, GE) Druck auf den Bundesrat gemacht hatten, die Gruppe „Brunetti I“ (welche die Empfehlungen betreffend AIA erarbeitet und im Juni des Berichtsjahres präsentiert hatte, siehe oben) mit Branchenvertretern zu ergänzen und/oder ein neues Expertengremium unter Einschluss von Branchenvertretern ins Leben zu rufen. Die beiden Motionen wurden im Frühjahr 2013 im Ständerat (Motion Bischof, 26 zu 15 Stimmen bei 1 Enthaltung) und im Sommer im Nationalrat (Motion Amaudruz, 115 zu 70 Stimmen) gutgeheissen. Nur die SP, die GLP und die Grünen lehnten das Begehren Amaudruz im Nationalrat ab. Der Bundesrat beschloss am 4.9. den Wünschen des Parlaments zu entsprechen und ernannte im Oktober die Mitglieder der Gruppe „Brunetti II“. Diese kamen sowohl aus der Verwaltung, der Wissenschaft, der SNB sowie aus Banken und Versicherungen. Unabhängige Vermögensverwalter und Treuhänder wurden nicht berücksichtigt, was im Vorfeld der Ernennungen (25.9.) den Nationalrat (im Speziellen: CVP, SVP, FDP und GLP) dazu veranlasste, die Motion Bischof (cvp, SO) entsprechend anzupassen. Diese passierte die Grosse Kammer darauf mit 118 zu 68 Stimmen. Der Ständerat verwies in der Wintersession darauf, dass das in der Zwischenzeit vom Bundesrat ernannte Gremium weitere Expert/innen (beispielsweise Vermögensverwalter und Treuhänder) zuziehen könne, weshalb er sowohl die veränderte Motion Bischof (cvp, SO) als auch die Motion Amaudruz (svp, GE) ohne Gegenantrag ablehnte. Der Schlussbericht der Gruppe „Brunetti II“ wurde per Ende 2014 erwartet [45].

Ein Postulat Leutenegger Oberholzer (sp, BL), das ähnlich den Aufgaben der Expertengruppe „Brunetti II“ einen Bericht („Roadmap“) für einen wettbewerbsfähigen Finanzmarkt unter geänderten Bedingungen forderte (überwiesen 2012), war am Jahresende im EFD hängig [46].