Die seit dem vorjährigen Volksentscheid bestehende unsichere Rechtslage im Bereich Zweitwohnungsbau führte auch im Berichtsjahr zur Lancierung und Beratung zahlreicher Vorstösse. Dabei wurde insbesondere eine Standesinitiative des Kantons Tessins äusserst kontrovers diskutiert. Diese fordert vom Bund, die Ausführungsgesetzgebung so zu gestalten, dass für Gebirgskantone und Bergregionen keine Nachteile erwachsen. Die erstberatende Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerats (UREK-SR) beantragte in der Vorprüfung mit deutlichem Mehr, der Initiative keine Folge zu geben. Sie verwies dabei auf die im Vorjahr geschaffene Übergangsverordnung, welche bereits verschiedene Ausnahmen definiert hatte und im Tessin positiv aufgenommen worden war. Solange die Bestrebungen zur RPG-Revision und Aufnahme der in der Verordnung enthaltenen Bestimmungen noch nicht abgeschlossen seien, erachte es die Mehrheit der Kommission nicht als sinnvoll, weitere Gesetzesänderungen in die Wege zu leiten. Anders entschied die Schwesterkommission mit einem knappen Mehr von 13 zu 11 Stimmen und äusserte somit ihren Willen, die Bedürfnisse der Bergkantone im Ausführungsgesetz angemessen zu berücksichtigen. Die starke links-grün dominierte Kommissionsminderheit hingegen ortete in Einklang mit der UREK-SR zum gegebenen Zeitpunkt keinen Handlungsbedarf. Ähnlich knappe Verhältnisse offenbarten sich anschliessend in den beiden Räten. Während der Ständerat mit 22 zu 18 Stimmen beschloss, der Initiative keine Folge zu geben, sprachen sich 98 bürgerliche gegen 77 hauptsächlich links-grüne Nationalräte für Folge geben aus. Unterstützung erhielt die Linke von den Nationalräten der GLP sowie von einem Drittel der CVP/EVP-Fraktion. Das Anliegen ging somit zurück an den Ständerat, welcher die Standesinitiative 2014 mit Festhalten an seinem Entscheid definitiv verwerfen könnte [14].

Im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) wurden zwei Studien zu den Auswirkungen der Annahme der Zweitwohnungsinitiative erarbeitet, die das Seco im Februar der Öffentlichkeit präsentierte. Die Studie des Wirtschaftsforschungs- und Beratungsinstituts BAK Basel rechnete in einem mittleren Szenario, das sich auf die in der Übergangsverordnung enthaltenen Bestimmungen stützt, bis Ende 2015 mit der Abnahme von 8600 Arbeitsplätzen im Alpenraum, was einem dortigen Beschäftigungsrückgang der Gesamtwirtschaft von 0,8% entspricht. Dieser Rückgang werde in der Region jedoch nicht voll zum Tragen kommen, da er voraussichtlich durch den Abgang von saisonalen ausländischen Arbeitskräften „exportiert“ und somit abgefedert werde. Ferner gingen die Autoren davon aus, dass sich der Rückgang in den Folgejahren halbieren werde, da Hotels und Ferienwohnungen verstärkt nachgefragt würden. Dementsprechend ortete die Studie den Hauptrückgang der Beschäftigung in der Bau- und Immobilienbranche, erachtete die Auswirkungen jedoch auch dort für volkswirtschaftlich verkraftbar. Im Falle einer wortwörtlichen Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative müsste hingegen mit enormen Auswirkungen auf die Wertschöpfungs- und Beschäftigungsentwicklung gerechnet werden. Das Beratungsunternehmen Hanser und Partner präsentierten in seiner Studie unter anderem abfedernde Massnahmen, um den Tourismus in Zeiten des Strukturwandels subsidiär zu begleiten [15].

In einer von der Regierungskonferenz der Gebirgskantone (RKGK) in Auftrag gegebenen Studie, evaluierte das Beratungs- und Forschungsunternehmen Ecoplan 29 Massnahmen zur Förderung warmer Betten in Zweitwohnungen. Dabei baute das Unternehmen auf den vom ARE im Jahr 2011 in der Planungshilfe für die kantonale Richtplanung vorgeschlagenen Vorkehrungen zur besseren Auslastung von bestehenden Zweitwohnungen auf. Ecoplan kam in seiner Studie zum Schluss, dass viele der möglichen Handlungsweisen nur geringe Auswirkungen haben würden und nur in Kombination Früchte tragen könnten. Aus diesem Grund schlug Ecoplan eine Bündelung von Instrumenten sowohl auf der Angebots- wie auch auf der Nachfrageseite vor. Mit einem ersten Massnahmenpaket soll unter den Wohnungsbesitzern der Anreiz erhöht werden, die eigene Wohnung zu vermieten. Zweitens soll mit einem Massnahmenpaket zur Ankurbelung der Nachfrage eine bessere Auslastung bestehender Ferienwohnungen erzielt werden und drittens sollen neue Beherbergungsformen wie dezentrale Hotels oder Time-Sharing Ressorts geschaffen werden [16].

Die Übergangsverordnung zur Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative legt fest, dass Zweitwohnungen weiterhin bewilligt werden dürfen, sofern diese professionell vermarktet werden. Eine von der UREK-NR lancierte Motion verlangte vom Bundesrat das Aufzeigen von Möglichkeiten zur besseren Auslastung von Zweitwohnungen, namentlich zur Förderung der Vermarktung von Ferienwohnungen. Der Bundesrat zeigte sich mit Verweis auf bereits bestehende Aktivitäten bereit, das Anliegen anzunehmen. Die grosse Kammer folgte dieser Empfehlung in der Sommersession oppositionslos. Uneiniger zeigte sich die UREK-SR und empfahl ihrem Rat das Geschäft mit 6 zu 5 Stimmen bei einer Enthaltung knapp zur Annahme. Die durch Didier Berberat (sp, NE) vertretene Kommissionsmehrheit argumentierte im Ständerat, das Ergreifen geeigneter Massnahmen zur besseren Auslastung käme dem Tourismussektor in den betroffenen Regionen zu Gute und führe zu einer besseren Ausschöpfung des regionalen wirtschaftlichen Potentials. Im Namen der Kommissionsminderheit machte Georges Theiler (fdp, LU) geltend, man erachte die Unterstützung der Wohnungsvermietung nicht als staatliche Aufgabe. Darüber hinaus könne die Vermarktungspflicht auf Eigentümer von Zweitwohnungen abschreckend wirken und schliesslich seien saisonale Nachfrageschwankungen eine Tatsache, denen solche Massnahmen nichts entgegensetzten könnten. Bundesrätin Leuthard (cvp) verneinte in der Folge, dass von Seiten des Bundes zusätzliche staatliche Eingriffe in die kantonale Hoheit geplant seien. Die Motion verlange vom Bundesrat lediglich eine Unterbreitung möglicher Vorschläge, was im Rahmen laufender Arbeiten bereits geschehe. Der Ständerat lehnte die Motion daraufhin mit 14 Ja- zu 22 Nein-Stimmen ab [17].

Im Mai fällte das Bundesgericht ein Urteil über den Bau von Zweitwohnungen nach Annahme der Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!“. Helvetia Nostra, Urheberin der Initiative, hatte im Vorjahr gegen eine Vielzahl nach dem Abstimmungstermin erteilter Baugesuche Beschwerde erhoben. In seinem Entscheid hielt das Bundesgericht fest, dass das Verbot für den Bau von Zweitwohnungen in „überlasteten“ Gemeinden direkt ab dem Datum der Volksabstimmung gelte. Auch vor der Abstimmung eingereichten Baugesuchen untersagte das Gericht die Erteilung einer Baubewilligung, sofern diese erst nach Annahme der Volksinitiative erfolgt war. Weiter sprach der Gesetzgeber in einem Leitentscheid Helvetia Nostra das Verbandsbeschwerderecht zu. Letzteres war der Organisation im Vorjahr auf kantonaler Ebene verwehrt worden [18].

Eine Umgehung der restriktiven Regelungen zum Zweitwohnungsbau erhoffte sich Oskar Freysinger (svp, VS) mit seiner Forderung nach der Schaffung von Notfalls- und Beherbergungsreserven in Berggebieten. Mit einer parlamentarischen Initiative forderte er, solche Bauten von den durch die Zweitwohnungsinitiative eingeführten verfassungsmässigen Beschränkungen auszunehmen. Insbesondere schlecht ausgelastete Ferienwohnungen würden sich gut als Reserven eignen, da sie ausgestattet und sofort beziehbar seien, argumentierte der Initiant. In der erstberatenden UREK-NR war dieser Versuch einer Neuauslegung der Zweitwohnungsinitiative äusserst umstritten. Die Kommission beantragte schlussendlich mit 13 zu 12 Stimmen äusserst knapp, der Initiative Folge zu geben. Die ständerätliche Schwesterkommission hingegen war der Ansicht, ein solches Anliegen widerspreche dem Volkswillen und löse darüber hinaus das Problem der „kalten Betten“ nicht. Die UREK-SR lehnte die Initiative mit 10 zu 1 Stimmen deutlich ab, womit der Antrag auf Folge geben im Plenum diskutiert werden muss [19].

Mit Stefan Engler (cvp, GR), Martin Schmid (fdp, GR) und Heinz Brand (svp, GR) präsentierten drei Bündner Parlamentarier in Zusammenarbeit mit einem Rechtsanwalt kurz nach dem Bundesgerichtsentscheid zur Bewilligung von Zweitwohnungen an einer Medienkonferenz einen in Eigenregie erarbeiteten Gesetzesentwurf zur Umsetzung der Initiative von Franz Weber. Der Entwurf, der für Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20% verschiedene Ausnahmen vom Verbot definiert, sollte einen Alternativvorschlag zu der sich in Ausarbeitung befindenden und kurz darauf in die Vernehmlassung geschickte Gesetzesvorlage bieten (siehe unten). Man nehme den Volksentscheid zur Kenntnis und wolle mit dem eigenen Vorschlag lediglich einen konstruktiven Beitrag zur raschen Umsetzung des Volksbegehrens leisten, damit die bestehende Rechtsunsicherheit baldmöglichst beseitigt werden könne, liess das Trio verlauten. Mit dem Ende Juni veröffentlichten Gesetzesentwurf der Regierung (siehe unten) zeigten sich die Bündner National- und Ständeräte im Grunde zufrieden, brachten aber dennoch eine Vielzahl an Änderungsvorschlägen ein. Unter anderem soll der Gesetzesvollzug, insbesondere die Festlegung des Zweitwohnungsanteils einer Gemeinde, nach Meinung der Parlamentarier grundsätzlich den Kantonen und nicht dem Bund überlassen werden. Weiter soll laut den Bündnern ein Nutzungswandel von vor dem Abstimmungstermin bestehenden und als Erstwohnungen klassierten Wohnbauten in Zweitwohnungen nach wie vor möglich bleiben. Ein Vorschlag, der laut Vera Weber, der Tochter des Initianten und Kampagnenleiterin der Fondation Weber, viel Raum für Spekulationen lassen würde [20].

Ende Juni schickte der Bundesrat seinen Entwurf zur Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative in die Vernehmlassung. Das Ausführungsgesetz und die entsprechende Verordnung orientierten sich im Grundsatz an den Bestimmungen der per 1.1.13 in Kraft getretenen Übergangsverordnung, die den Interessen der betroffenen Regionen bereits Rechnung trägt. Von den 144 eingegangenen Stellungnahmen begrüssten insbesondere die bürgerlichen Parteien, wirtschaftliche Dachverbände, Tourismusorganisationen, Baumeister, Bergkantone – darunter auch der Kanton Wallis – sowie die BPUK die Entwürfe in ihrer Stossrichtung. SP, EVP, GLP und Grüne sowie gewichtige Natur- und Umweltschutzorganisationen wie der WWF, VCS und Pro Natura hingegen lehnten den Gesetzesentwurf ab. So auch Helvetia Nostra, von wessen Seite verlautet wurde, gegen ein so ausgestaltetes Gesetz würde man das Referendum ergreifen, da es dem geäusserten Volkswillen widerspreche. Insbesondere stiess sich der Verein an der Möglichkeit zur Überschreitung des Schwellenwerts von 20%, sofern die neuen Zweitwohnungen auf einer kommerziellen Vertriebsplattform zur Miete angeboten würden. Das Bundesamt für Raumentwicklung liess hierauf verlauten, man habe mit dem vorgelegten Entwurf die im Berichtsjahr von BAK Basel prognostizierten schwerwiegenden wirtschaftlichen Auswirkungen verhindern wollen, mit welchen die betroffenen Gebiete bei einer rigiden Umsetzung der Initiative zu rechnen hätten. In seinem Vernehmlassungsentwurf hatte der Bundesrat hierzu eine Einschränkung vorgenommen, wonach die Möglichkeit zur kommerziellen Vermietung nur in Gebieten zugelassen werden kann, wo ein tatsächlicher Bedarf nach Ferienwohnungen besteht. Zu Beginn des folgenden Jahres will die Landesregierung die Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwohnungen präsentieren [21].

In zwei Etappen aktualisierte der Bundesrat 2013 eine Liste von anfänglich 570 Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20%. Insgesamt wurden im Berichtsjahr 80 Gemeinden von dieser Liste gestrichen. Die Hälfte dieser Gemeinden, darunter viele aus den Kantonen Bern und Tessin, hatten anhand eigener Erhebungen erfolgreich erbracht, dass ihr Anteil an Zweitwohnungen unter dem definierten Schwellenwert liege. Die restlichen 40 Gemeinden wiesen aufgrund von Gemeindefusionen neu einen geringeren Zweitwohnungsanteil aus [22].