La politique agricole de la Confédération n'a pas subi en 1966 de modifications essentielles. Toutefois, les tendances à promouvoir les réformes de structures et à libéraliser un peu l'application de la loi sur l'agriculture se sont renforcées.

Deux rapports importants ont été publiés, qui ont confirmé les pratiques suivies auparavant plus qu'ils n'ont suscité de nouveaux développements. Le Troisième Rapport sur l'agriculture, daté du 10 décembre 1965, a porté sur l'évolution survenue depuis la publication, en 1959, du Deuxième Rapport qui déjà avait mis l'accent sur la nécessité d'accroître la productivité [1]. Il a mis en évidence l'amélioration, parallèle à celle des revenus ouvriers dans l'industrie, des revenus du travail agricole; pour cela, il s'appuie sur les statistiques de comptabilités établies par le secrétariat de l'Union suisse des paysans, les «chiffres de Brougg », mais il marque la différence entre les exploitations de plaine et celles de montagne. En plaine, selon les données de Brougg, le revenu du travail agricole atteint presque (95 %) la parité avec celui du travail dans l'industrie. En montagne, la hausse des revenus est correspondante, mais ceux-ci, restant à 40 % en dessous de ceux de plaine, doivent faire l'objet de mesures d'encouragement spéciales. Le rapport envisage pour l'avenir une meilleure adaptation de la production aux conditions naturelles et économiques, l'agrandissement des exploitations par l'extension des surfaces et le développement des branches de culture intensives, la hausse de l'aide financière aux améliorations structurelles, des subventions affectées au soutien des secteurs peu favorisés, ainsi que l'application plus large des méthodes modernes d'élevage.

Le Troisième Rapport a reçu un accueil en général favorable. L'Union suisse des paysans, tout en reconnaissant le sérieux et l'optimisme du rapport, a critiqué cependant le fait qu'on n'ait pas assez tenu compte des facteurs défavorables [2]. Au Conseil national, plusieurs interventions se portèrent sur l'amélioration des structures, d'autres sur les mesures de protection [3]. Au Conseil des Etats, après que le rapporteur Danioth (ccs., UR) se fut fait le porte-voix de diverses doléances paysannes, le président Schaffner insista sur la nécessité, imposée par l'intégration européenne, de rendre l'agriculture suisse plus concurrentielle. Les deux Chambres prirent acte du rapport sans opposition [4].

Les bases de calcul du revenu agricole ont été examinées pour leur part par une commission d'experts, la Commission verte, dont le rapport a été publié en octobre [5]. Les méthodes employées par le secrétariat de l'Union suisse des paysans ont été analysées et reconnues comme valables; le revenu journalier dans les exploitations de plaine a été estimé toutefois par Brougg à un niveau trop élevé, de Fr. 1.50 à Fr. 2.—. Mais la « Commission' verte » avait en outre suscité une nouvelle enquête sur la rationalité, exigée par la loi, des exploitations pilotes dont les comptabilités sont utilisées par le secrétariat: un groupe de travail institué en 1965 par le DEP pour examiner ce problème n'avait pas rendu son rapport à la fin de l'année [6]. De plus, la «Commission verte» a fait remarquer que le calcul du revenu du travail agricole, tel qu'il est exigé par la législation, ne peut pas empêcher des estimations et des choix, du moment que la vie paysanne diffère totalement de celle des ouvriers d'industrie [7]. Le Rapport, soumis à l'appréciation des cantons et des associations, a suscité des réactions très diverses [8].

Le Conseil fédéral a fait suivre le Troisième Rapport d'une proposition d'élever les crédits d'investissements destinés à encourager les réformes de structure [9]. Un montant de 200 millions que les Chambres avaient la liberté d'augmenter de 50 millions, avait été voté pour la période de 1962 à 1968; ce crédit a été déjà dépassé au budget pour 1966, la demande ayant été influencée par la tension du marché des capitaux et par la hausse de l'intérêt. Le Conseil fédéral a proposé de mettre à disposition une somme de 150 millions pour le reste de la période, sous forme de prêts à des conditions très favorables, comme précédemment; pour l'avenir, il prévoyait d'y consacrer des montants plus considérables, grâce aux remboursements effectués, sans que la Caisse fédérale y participe autant. Le parlement surenchérit et accorda 50 millions supplémentaires, portant ainsi le montant total à 450 millions [10].

C'est l'élevage bovin qui posa le problème de structures le plus vif. La rébellion, latente depuis 1964, de paysans romands contre la politique d'améliorations, jugéetrop conservatrice et trop rigide, menée par les fédérations d'élevage, a atteint son point critique. Les autorités fédérales ayant refusé d'autoriser l'importation de semence de la race montbéliarde en vue de croisements avec celle du Simmental, la contrebande de semence se développa, entraînant à partir de mars 1966 celle de bétail; ce qui fut la cause d'amendes, d'arrestations, de saisies et d'abattages [11]. Les agriculteurs rebelles réagirent en démissionnant des fédérations et en manifestant; une interpellation eut lieu au Grand Conseil vaudois [12]. Après avoir consulté la conférence des chefs des départements cantonaux de l'agriculture, le Conseil fédéral se décida à une certaine libéralisation, dépassant les conclusions du Troisième Rapport [13]. Reconnaissant le retard des races suisses quant à la productivité laitière, il autorisa la Fédération suisse pour l'insémination artificielle à importer les semences de quelques races étrangères. Il chargea aussi le DEP de préparer une nouvelle ordonnance pour l'élevage qui supprime les zones géographiques attribuées aux races et les restrictions à l'insémination artificielle. L'interdiction d'importer du bétail étranger, défendue par les fédérations, fut maintenue. Les éleveurs « progressistes » ne furent pas satisfaits de ces concessions et proclamèrent leur méfiance à l'égard des fédérations officielles, peu prêtes à introduire les méthodes nouvelles. Ces fédérations s'opposèrent à une plus grande libéralisation, faisant valoir le double rôle des races suisses, productrices de lait et de viande, alors que les races meilleures laitières ne conviennent pas à la boucherie: il importait en outre de préserver l'existence des éleveurs de montagne [14].

La nouvelle loi sur les épizooties contribua aussi à améliorer les structures; elle acquit au cours de sa délibération parlementaire une actualité considérable, due à la pénible vague de surlangue qui sévit pendant l'hiver 1965-1966. Elle modernisait et étendait la lutte contre les épizooties, prévoyant en outre l'accroissement des compétences de l'Office vétérinaire fédéral dans les cas d'urgence. Le Conseil fédéral tenta de restreindre la part de la Confédération aux charges supportées dans ce domaine par les cantons, mais n'obtint qu'un succès partiel [15]. Se fondant sur la nouvelle loi, le Conseil fédéral décida en décembre la vaccination générale du cheptel bovin contre la surlangue [16].

Dans le domaine des prix et de la distribution, on a constaté des tentatives de libéralisation, qui ont conduit à transférer des charges sur le consommateur. Le lait de consommation a subi une hausse différente selon les régions, du fait de la suppression de la Caisse de compensation du prix du lait, au début de l'année [17]; l'Office fédéral du contrôle des prix avait cependant reçu la compétence de fixer au besoin des prix et des marges maxima [18]. L'arrêté sur l'économie laitière de 1966, destiné à succéder à celui de 1962 qui venait à expiration en octobre, prévoyait une participation plus différenciée des producteurs aux frais de mise en valeur, ainsi qu'une limitation des subventions fédérales destinées à couvrir les écarts causés par les hausses de prix du lait sur les coûts des produits dérivés. Au Conseil national, les socialistes et le PAB tentèrent en vain de supprimer la limitation des subventions [19]; la suppression totale des subventions destinées à abaisser le prix des produits laitiers sur le marché intérieur, décidée par le Conseil fédéral selon l'avis de la commission Stocker, précipita le mouvement en sens contraire [20]. La hausse des prix qui en résulta pour le consommateur engagea les associations agricoles à repousser au printemps 1967 les revendications fondées sur la parité des revenus, après que le président Schaffner leur eut promis une adaptation du prix du lait et du bétail de boucherie à cette date, la hausse immédiate des suppléments de prix sur les graisses et huiles comestibles ainsi que le maintien intégral des crédits destinés aux améliorations de structures [21]. Le chef du DEP n'a pas manqué, au congrès de l'Union syndicale suisse, de faire valoir la retenue manifestée par la paysannerie [22].

Le commerce du fromage a fait l'objet aussi de certains efforts libéralisateurs, dus à l'initiative de la Confédération. La division de l'agriculture du DEP, se fondant sur le rapport d'une commission formée en 1961, prépara un projet d'organisation du marché du fromage, qui fut communiqué en juin aux milieux intéressés. Les contingents alloués aux firmes groupées dans l'Union suisse du commerce de fromage (Käseunion), qui jusqu'alors étaient sujets à révision tous les quatre ans, devaient être abolis progressivement, et la distribution pratiquée selon les besoins et les capacités de stockage grâce à la constitution d'une réserve de marchandises. Il s'agissait par-là d'encourager l'initiative des firmes en vue de restaurer la concurrence. L'organisation en vigueur rendait très difficile la révision périodique des contingents, à cause de la sous-enchère pratiquée sur les prix, de l'insuffisance des sanctions qui en découle et des groupements de firmes faussant les conditions de la concurrence. Le Conseil fédéral proposa par conséquent aux Chambres de renoncer à la révision fixée au ler août 1966, en espérant qu'une nouvelle organisation du marché pourrait être mise en place avant l'échéance de la loi actuelle à fin juillet 1968 [23]. La discussion de principe exerça ses effets sur les délibérations parlementaires visant à renoncer à la révision des contingents. La Käseunion, appuyée par les milieux laitiers, se rangea de façon inattendue à l'idée d'une répartition souple. Au Conseil national, les tenants du libéralisme agricole comme les représentants des producteurs proposèrent d'abandonner la répartition à la Käseunion jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle organisation. Le DEP proposa en retour de réserver, en 1967 déjà, 30 % des marchandises dont la distribution serait de la compétence fédérale. L'opposition libéralisatrice à la poursuite d'un système étatique se heurtait aux opinions de ceux qui ne croient pas à la volonté de la Käseunion de libérer le marché; celle-ci, d'ailleurs, ne renonçait pas à la garantie de son déficit par la Confédération. La controverse prit fin lorsque le Conseil national, se ralliant à la décision du Conseil des Etats et à la proposition initiale du Conseil fédéral, repoussa l'examen du problème à la révision totale de l'organisation [24].

Dans le domaine de la meunerie, le Conseil fédéral a pratiqué une politique de maintien des structures, sans pourtant satisfaire les intéressés. Comme le contingentement de production des moulins à blé tendre tombait à fin juin 1966, une ordonnance renforça l'égalisation des marges de mouture — système de compensation alimenté par les grands moulins au profit des petits — de façon à freiner les concentrations [25]. Le Conseil fédéral ne se contenta pas de ces mesures, insuffisantes à maintenir l'existence d'une meunerie décentralisée, et proposa une révision de la loi sur le blé de 1959, tendant à augmenter les marges de mouture des moulins indispensables à l'économie de guerre, à contraindre les acquéreurs de farine à se fournir auprès de ces moulins et enfin à faire participer la Confédération aux coûts de maintien des moulins régionaux [26]. L'Association des meuniers ne se satisfit pas de ces compléments et s'inquiéta du projet de moulin industriel prévu par une société étrangère dans le nord du pays [27]. Par ailleurs, la nécessité pour l'économie de guerre de protéger à tel point cette branche de l'artisanat a été combattue, entre autres par la commission des cartels, dont l'avis ne fut pas reproduit intégralement — par erreur, a-t-on dit — dans les déclarations publiques du Conseil fédéral [28]. Dans la commission du Conseil des Etats où le projet fut examiné, la proposition fut faite d'introduire un système d'autorisations obligatoires et d'interrompre l'exploitation de certains moulins; la commission demanda un rapport complémentaire et le Conseil des Etats renvoya ses délibérations à 1967 [29].