Les institutions aussi ont été l'objet de projets de réforme. C'est tout d'abord le Conseil fédéral dont la réorganisation était la plus urgente. Le Parlement avait réagi en 1965 contre le manque de coordination au sein du Conseil fédéral et demandé l'étude d'une réorganisation [1]. La commission d'experts Hongler fut chargée par la suite de faire des propositions touchant à l'amélioration de la fonction gouvernementale et de la direction de l'administration. Elle proposa entre autres de donner au chancelier de la Confédération le rôle d'un coordinateur. Son rapport fut remis le 4 novembre au Conseil fédéral, au sein duquel il semble s'être heurté à des réticences certaines. On reprocha au Conseil fédéral de faire traîner l'affaire assez pour que le nouveau chancelier à élire ne puisse prendre connaissance du cahier des charges avant son élection et soit ainsi contraint de monter dans un bateau inconnu [2]. Répondant à l'exigence formulée par les bureaux des Chambres le 22 novembre [3], le Conseil fédéral formula le 4 décembre une déclaration sur ce qu'il entendait tirer de ce point du rapport Hongler. Il approuva le principe de l'aménagement de la Chancellerie en un état-major supérieur [4]. L'élection du chancelier eut lieu le 12 décembre déjà. On créa en outre un second poste de vice-chancelier, qui avait existé autrefois. Les trois postes furent répartis proportionnellement entre les trois grands partis gouvernementaux [5]. Karl Huber (ccs), un haut fonctionnaire fédéral, fut élu chancelier par l'Assemblée fédérale; peu après, le Conseil fédéral nomma vice-chanceliers Walter Buser (soc.) et Jean-Marc Sauvant (rad.) [6].

La répartition, peu satisfaisante, des départements entre les conseillers fédéraux, a été par ailleurs l'objet de critiques; on y a vu la cause de décisions discutables. En fait, cette affaire a donné lieu à l'une des controverses les plus larges de cette année d'élections. Alors que l'impasse financière se révélait indéniablement, on s'attendait à voir désigner l'homme d'affaires Celio, nouvellement élu, au poste décisif. Ses collègues préférèrent lui attribuer, au début de 1967, la responsabilité peu recherchée du Département militaire. Même les défenseurs de cette solution qualifièrent celle-ci de peu idéale et de provisoire [7]. Les commentaires des autres organes furent durement critiques [8]. L'Alliance des Indépendants proposa de confier la répartition des départements aux Chambres fédérales [9]. Aussi bien la presse [10] que le Parlement lui-même [11] déclinèrent cependant cette réforme [12]. Mais, au moment de la réélection du Conseil fédéral en décembre, celui-ci fut soumis à des pressions considérables. Tout d'abord, avant le scrutin, les porte-parole des groupes radical et indépendant émirent des réserves expresses touchant à la répartition des départements. Puis, M. Celio fut réélu avec le nombre de voix le plus élevé, alors que MM. Bonvin et Gnägi obtenaient les plus faibles [13]. Enfin, un conflit sévère se déroula au sein du Conseil fédéral [14], qui aboutit le 30 décembre seulement à une nouvelle répartition. La roquade qu'on attendait fut décidée: M. Celio au Département des finances, M. Bonvin au Département de l'énergie, des transports et communications, M. Gnägi au Département militaire. Cette nouvelle répartition ne devait prendre effet qu'au ler juillet 1968 [15]. Le fait que ce changement n'eut lieu qu'après que le Parlement ait exercé des pressions, devrait certainement, comme la remarque en fut faite, amoindrir l'autorité du Conseil fédéral [16].

Deux fois au cours de l'année, le Parlement s'exposa à de vives critiques. Dans les commissions où étaient examinés le projet de loi sur l'imposition du tabac et la révision de la loi sur le blé (égalisation des marges de mouture), la forte proportion de représentants d'intérêts particuliers fit resurgir avec acuité le vieux problème de l'influence des groupes de pression. On a été forcé de se demander si les Chambres fédérales étaient au service de l'intérêt général, ou si elles ne jouaient que le rôle de bourse des intérêts particuliers. Des commentaires tels que «... eine Hand wäscht die andere » ou encore « les lobbies à l'ouvrage » furent émis [17], et même les journaux habitués à une certaine réserve jugèrent ces pratiques regrettables [18]. Dans l'affaire du tabac, la commission du Conseil national parvint même à entraîner l'ensemble du Conseil à adopter une solution partiale; celle-ci fut néanmoins corrigée après coup, en raison de l'opposition extra-parlementaire qui se manifesta et de la décision contraire prise par le Conseil des Etats [19]. C'était aller trop loin que de parler de corruption, mais on s'efforça par la suite d'éviter que de telles erreurs ne se reproduisent [20]. Les Chambres s'attirèrent une seconde fois les critiques à cause de l'échec des réductions de subventions. On parla encore de Fronde organisée, et on douta de la volonté, de la capacité même du Parlement à s'opposer aux intérêts particuliers et à prétendre à la direction des affaires [21].

De toutes parts, on regretta l'augmentation des mandats attribués à des parlementaires qui sont en fait des professionnels de la politique. Le conseiller aux Etats Zellweger renonça à une réélection en affirmant qu'il lui devenait impossible, à lui qui exerçait une profession libérale, d'assumer son mandat en toute responsabilité, à cause des charges que celui-ci comporte. Il plaida pour un parlement professionnel [22]. Cette question a aussi été discutée ailleurs [23].

L'extension du contrôle parlementaire de l'administration amena le Conseil fédéral à proposer, le 17 janvier, un projet de service de documentation pour les conseils législatifs, que les Chambres approuvèrent. Ce service aura pour tâche de conseiller les commissions et les parlementaires isolés sur des questions de droit et de fournir la documentation nécessaire [24]. Parallèlement, les Chambres décidèrent de doter les commissions de gestion d'un secrétariat permanent [25].

Les entreprises de réorganisation du Conseil fédéral et de revalorisation du Parlement sont les signes de la nécessité de réformer le système de gouvernement. Ce voeu de renouveau s'est concrétisé en 1967 dans les appels tendant à obtenir une conduite plus efficace des affaires par l'exécutif. C'est à bon droit qu'on parla d'une crise d'autorité du gouvernement après le rejet du programme fiscal immédiat [26]. Les socialistes furent directement visés, qui furent accusés d'être les principaux responsables du rejet, et on posa la question des limites de la liberté d'action pour un parti représenté au Conseil fédéral. On estima que le « droit à l'opposition » ne pouvait appartenir à un parti gouvernemental que lorsqu'il s'agit de légiférer sur des objets « qui ne constituent pas un objectif fondamental de l'activité gouvernementale » [27]. Le président du Parti socialiste, M. Grütter, répondit à cela en affirmant le droit moral qu'avait son parti de se livrer à une « opposition constructive » en refusant ce qui lui paraît vermoulu et inadéquat et en défendant une politique de planification face à l'indécision qui caractérise les partis bourgeois majoritaires au Conseil fédéral [28]. Le conseiller national Leo Schürmann (ces, SO), estima pouvoir le mieux parer à cette crise d'autorité en proposant l'érection d'un programme de gouvernement. Sa motion, déposée le ler mars, visait, par une révision de la loi sur les rapports entre les conseils, à obliger le Conseil fédéral de présenter aux deux Chambres des lignes directrices pour la politique à suivre au début de chaque législature, ainsi qu'un rapport à leur fin. Elle fut approuvée par les deux Conseils, quoique sous une forme atténuée. Les débats qui se déroulèrent à ce sujet ne parvinrent pas à faire une lumière entière sur les objectifs de la réforme proposée, dont l'exposition différente dans le texte de la motion et dans le développement qu'en fit son auteur n'étaient pas limpides [29].

Schürmann et certains de ses collègues de groupe voyaient dans ces lignes directrices la possibilité de lier les partis gouvernementaux en une manière de programme de coalition. Le président du groupe, Furgler (SG) affirma entre autres qu'un parti dont le groupe parlementaire refusait un régime financier qualifié de nécessité vitale devrait retirer ses représentants du Conseil fédéral [30]. Le socialiste Max Weber (BE), dont la démission du Conseil fédéral, après que le peuple eut rejeté en 1953 le régime financier qu'il avait préparé et fait accepter au Conseil fédéral et au Parlement, avait été jugée en son temps comme non conforme au système, remarqua là-dessus qu'aucun parti et qu'aucun groupe ne s'était laissé lier jusqu'à maintenant par quelque ligne directrice que ce fût [31]. Même le radical Th. Gut (ZH) fit remarquer que les partis cantonaux ne pourraient pas renoncer à leur liberté d'action à l'égard d'un programme gouvernemental fédéral [32]. La contradiction se manifesta aussi dans une série d'articles consacrés à ce sujet par les « Basler Nachrichten », et dans laquelle s'exprimèrent des représentants de tous les partis à l'exception du PdT [33].

Bien que le Conseil des Etats dit approuvé à son tour cette motion, à sa session de décembre, les débats qu'il y consacra démontrèrent à l'évidence qu'un programme formel de gouvernement, joint à une déclaration gouvernementale liant les partis représentés au Conseil fédéral, constituerait un corps étranger dans le système gouvernemental helvétique [34]. Le Conseil fédéral, pour sa part, n'accepta la motion que sous une forme atténuée, dans le sens d'un ordre de priorités à établir afin d'avoir une meilleure vue d'ensemble des tâches futures, et sans obligation de rendre des comptes. En réalité, si l'on voulait se fixer sur l'interprétation qui prévoit un programme politique ferme, il faudrait encore examiner toute une série de problèmes auxquels on a fait allusion au cours des débats. Ainsi, la fonction plébiscitaire du référendum devrait faire l'objet d'un sérieux examen. En effet, quoique lés possibilités d'application du référendum soient plus faibles aujourd'hui qu'autrefois, celui-ci demeure le seul moyen classique de l'opposition dans le système gouvernemental suisse.

Poser le problème de la limitation de l'emploi du référendum, constater que celui-ci est utilisé de plus en plus comme moyen de pression destiné à forcer le compromis avant la décision parlementaire [35], c'est aborder du même coup la question de l'opposition dans son ensemble, de sa signification et de ses moyens d'action. Plus l'opposition est réduite à s'affirmer par des canaux imposés, plus les appels tendant à créer une opposition extra-parlementaire se multiplient, à l'étranger comme en Suisse. Les « non-conformistes » situés à l'extérieur de 1'« establishment» se sont efforcés d'accroître l'écho de leurs critiques. Des partis, telle l'Alliance des Indépendants, ont fait de l'opposition leur principale arme électorale [36]. Certains organes de presse, en particulier ceux qui font partie en Suisse allemande de la «blaue Presse », revendiquèrent pour eux la fonction d'opposition destinée à remplacer une opposition parlementaire inexistante. Cependant, les limites de l'action d'une presse indépendante ont été abondamment mises en lumière par les modifications alarmantes de structures survenues dans le monde des journaux, ce dont nous parlons ailleurs [37]. L'un des représentants les plus en vue de l'opposition indépendante des partis, Rolf Bigler, rédacteur en chef de la «Weltwoche», fut congédié après que la majorité des actions de cet hebdomadaire eurent passé aux mains du groupe Ringier et Frey et que celui-ci eut refusé d'admettre que son rédacteur en chef, déjà discuté, entrât dans la politique active comme candidat socialiste au Conseil des Etats [38]. Le conseiller national Th. Gut fit remarquer alors que l'opposition, dans la démocratie référendaire suisse, et particulièrement aux niveaux local et cantonal, se manifeste ou disparaît selon qu'une presse locale viable au point de vue économique se maintient ou non. La liberté de celle-ci dépendrait pour l'essentiel de la mesure dans laquelle sa part de gâteau aux annonces publicitaires ne lui serait pas dérobée par la croissance de monopoles dans ce secteur [39]. Il ne faut pas négliger le fait, toutefois, que cette presse pourrait d'abord améliorer sa rentabilité à l'aide de réformes techniques [40].

Tant que les propriétaires de la presse indépendante l'estiment opportun et, bien sûr, rentable, ils continuent de remplir par elle la fonction de l'opposition. Ainsi, la « Weltwoche », sous son nouveau rédacteur en chef A. E. Hohler, se définit encore comme un organe d'opposition et ouvre volontiers ses colonnes à un écrivain engagé dans l'opposition comme Max Frisch [41]. La « National-Zeitung » publia en 1967 une série d'interviews de personnalités indépendantes, qui peut représenter en quelque sorte un manifeste de l'opposition extra-parlementaire [42]. La revue «Neutralität » considère sa mission comme celle d'être le forum de ces manifestations [43]. En Suisse romande, la presse conventionnelle, plus coutumière de l'opposition à cause de la situation minoritaire des francophones, canalise celle-ci, quoique des signes inquiétants de violence se soient manifestés au cours de 1967 [44]. Ailleurs, les critiques souvent reconnaissent que les sujets à critiquer sont difficiles à saisir. Consciemment ou inconsciemment, ils paraissent illustrer la théorie pessimiste de H. Marcuse sur la « société répressive », d'après laquelle l'homme qui se sent opprimé doit se soulever contre l'ordre établi sans savoir exactement ce qu'il nie en celui-ci. C'est ce qui explique à maints égards aussi le développement de groupes oppositionnels d'étudiants, dans la mesure où ceux-ci combattent les fondements des structures d'autorité dans la société et dans l'université [45], ou bien — là encore en accord avec Marcuse — se solidarisent par leurs démonstrations contre la guerre du Vietnam avec les peuples « opprimés par le capitalisme mondial » [46]. L'une des caractéristiques de l'opposition extra-parlementaire dans son ensemble réside dans le fort élément émotionnel qu'elle comporte. Celui-ci se manifeste — sous une forme plus différenciée — également dans l'opposition menée par le séparatisme jurassien.