Les finances publiques ont été au centre des préoccupations en 1967 comme en 1966. Prévue, puis constatée déjà au cours des derniers exercices, leur dégradation s'est manifestée indéniablement. Cependant, alors que 1966 avait été caractérisé sur le plan politique par une prise de conscience brutale, dramatique même de l'évolution, grâce à la publication du rapport de la commission Jöhr, et grâce à la proposition, par le Conseil fédéral, d'un programme immédiat .de ressources nouvelles, l'année 1967 a vu se produire un reflux, motivé à la fois par le recul des échéances financières défavorables que les augures avaient prédites, et par la proximité des élections, facteurs lénifiants qui ont poussé plusieurs groupes à fuir l'impopularité.

Le point critique a été dépassé en 1966 sur le plan fédéral. Alors qu'en 1965, les comptes financiers de la Confédération avaient bouclé par un excédent de recettes de 31 millions, en 1966, cet excédent n'était plus que de 5 millions obtenus en partie par l'ajournement temporaire de certaines dépenses. En 1967, pour la première fois, est apparu un excédent de dépenses de 156 millions. Certes, l'aggravation est moindre que celle que prévoyait le budget et qui chiffrait le déficit à 413 millions après les délibérations des Chambres [1]. Elle est aussi beaucoup moindre que celle prévue dans le rapport Jöhr. Mais le pas est franchi. Certains postes de recettes ont diminué (droits de timbre, en raison de l'abolition du droit sur les coupons) ou progressé moins vite (droits de douane), alors que les dépenses continuaient leur inexorable ascension. Le compte général a pu encore boucler par un boni de 205 millions, qui ne doit cependant pas faire illusion. En effet, dans les variations de la fortune sont comprises les avances de la Confédération au compte routier (routes nationales) qui apparaissent à l'actif; ces avances ont augmenté de 185 millions en 1967 [2]. La tendance s'est ainsi affirmée déficitaire, et la Confédération s'est trouvée placée dans la même situation que celle que la plupart des cantons connaissent depuis plus longtemps. Si elle n'a pas, sur le plan fédéral, dépassé les normes qu'on doit admettre comme réellement dangereuses, elle a, si l'on considère l'ensemble des pouvoirs publics, atteint et franchi le seuil de l'inflation. Dans la mesure où les finances publiques sont déficitaires et où des mesures fiscales ne sont pas prises pour éponger le surplus de la demande intérieure, les effets deviennent nuisibles. Les appels au marché des capitaux freinent le développement de l'économie privée et alourdissent les comptes publics.

Les travaux de réforme des finances fédérales se sont poursuivis dans tous les secteurs où ils avaient été entamés: structures et institutions, compression des dépenses, recherche de ressources nouvelles, planification. A vrai dire, peu de résultats ont été atteints en 1967, sinon dans les domaines des institutions et de la planification. Ailleurs, la volonté politique a fait défaut et la cohésion des partis gouvernementaux n'a pas été assez forte.

Dans le domaine de la planification des recettes et des dépenses, l'instrument mis au point en 1965 et 1966 a été affiné. Il s'est agi pour le DFD de développer ce qu'il considérait comme un simple outil de travail et d'accepter que les estimations faites soient publiées et discutées. Ce plan, sans cesse remanié pour tenir compte des modifications entraînées par la législation, a permis de formuler des ordres de grandeur qui, sans avoir de valeur normative, n'en sont pas moins utilisables. Un plan pour 1968 et 1969 avait été présenté aux commissions des finances au début de 1967. Les chiffres estimés pour 1969 ont été publiés avec le budget 1968 [3]. On a pu ainsi disposer d'éléments d'appréciation dépassant le cadre d'un exercice financier. Cependant, ce plan a conservé le caractère d'un instrument technique. De plusieurs côtés, alors qu'on avait reproché à la Commission Jöhr d'avoir pris des options politiques [4], on a proclamé que le seul plan financier valable serait celui qui précisément reposerait sur un plan politique, sur un programme gouvernemental à moyen ou à long terme; c'est ce programme, fondé sur un réexamen des charges et des recettes de la Confédération et des cantons, dans le cadre des travaux de révision totale de la Constitution, ou sur l'établissement de priorités dans les investissements, ou encore sur une répartition nouvelle de ces derniers entre les pouvoirs publics et le secteur privé, qui a fait défaut. La motion Schürmann invitant le Conseil fédéral à publier un programme de législature, a été une invitation directe à travailler dans ce sens [5]. Les difficultés de cette entreprise sont nombreuses, et résident autant dans la nature du gouvernement pluri-partite que dans le découpage du fédéralisme et les obstacles de la démocratie directe. Il ne faut pas non plus sous-estimer les barrières psychologiques que représentent les frontières cantonales en matière de finances. La planification à long terme prévue en son temps dans le programme conjoncturel complémentaire doit reposer sur une volonté politique qui n'a pu encore prendre corps.

Dans le domaine des institutions, il faut signaler l'adoption par les Chambres de la loi sur le contrôle des finances, qui doit permettre à cet organe indépendant d'exercer mieux son contrôle sur tous les actes financiers du Conseil fédéral, de l'administration et de ceux qui, à l'extérieur, gèrent des fonds alloués par l'Etat. Cette réforme constituait le volet financier de l'ensemble des aménagements du contrôle de l'administration [6]. En outre, la péréquation financière entre les cantons a été améliorée. Après que le Conseil des Etats eut en 1966 approuvé ce projet, qui réserve le 5 % de l'impôt pour la défense nationale à la péréquation, en attribuant un quart du montant selon le chiffre de population et en répartissant les trois quarts restants selon la clé de capacité financière des cantons, le Conseil national le fit sien à la session de printemps [7]. En outre, un renforcement de la péréquation a été demandé par voie de postulat, en relation avec les aménagements fiscaux recherchés [8]. Celle-ci reste, tant que les cantons ne parviennent pas à coordonner leur politique financière, le seul moyen de corriger les inégalités.

Il fallait comprimer les dépenses et pratiquer autant d'économies que possible: telle était la nécessité reconnue par la plupart des groupes politiques et sociaux en 1966. L'Union des arts et métiers a poussé même cette exigence jusqu'à formuler, au début de 1967, la « politique des caisses vides », où, faute de ressources nouvelles, l'Etat en viendrait tout naturellement à réduire ses engagements et à renoncer à intervenir dans l'économie; ce libéralisme forcé s'explique par la répugnance éprouvée devant une hausse probable des impôts [9]. Une telle manière de voir a été jugée contraire à l'une des missions essentielles de 1'Etat, qui est de contribuer au maintien et à la croissance du bien-être général. Les dépenses de la Confédération devaient être cependant passées au crible, afin de déterminer toutes les possibilités de réduction. Après que le rapport de la Commission Stocker sur les subventions fédérales eut été publié, et que le Conseil fédéral en eut tiré les conséquences, celui-ci chargea une nouvelle commission, plus large que la précédente, d'examiner l'ensemble des dépenses. Cette commission, présidée par le professeur Theo Keller, de Saint-Gall, s'est mise au travail et devrait présenter un rapport à la fin de 1969; son champ d'action est trois fois plus vaste que celui de l'ancienne Commission Stocker [10]. L'exigence a été aussi formulée, par les radicaux, de ne pas laisser croître les dépenses publiques plus vite que le produit national, alors que les Indépendants réclamaient avec le PAB un programme d'économies [11].

Le sort réservé à la politique de réduction des subventions a particulièrement retenu l'attention. Le Conseil fédéral avait déjà obtenu, lors des délibérations sur le budget 1967, des réductions s'élevant à 49 millions de francs [12]. Par message du 17 janvier, il demanda aux Chambres de modifier quelque dix-huit lois et arrêtés fédéraux de façon à obtenir une nouvelle réduction de l'ordre de 55 millions; il annonçait enfin pour plus tard des modifications d'articles constitutionnels afin d'épargner encore 6 millions. On arrivait ainsi à une réduction totale de 110 millions, alors que le rapport Stocker arrivait à 140 millions et que le total des subventions prévues dans le budget 1967 se montait à 1471 millions [13]. Le second train de réductions proposées était certes modeste, mais il frappait essentiellement, si l'on s'en rapporte aux dimensions des montants escomptés, les chemins de fer privés et l'aide aux assurances-maladie et accidents. D'autres propositions pouvaient toucher à des domaines où les considérations émotionnelles jouent un rôle prépondérant. Les commentaires émis, tout en louant les intentions, ont presque tous formulé des réserves sur un point ou sur un autre; il était clair que le Conseil fédéral entendait mettre les Chambres, initiatrices de cette entreprise par une motion approuvée en 1964, devant leurs responsabilités [14]. Premier à traiter le sujet, le Conseil des Etats refusa de ramener de 331/3 % à 25 % la contribution globale aux chemins de fer privés, par 29 voix contre 8; il refusa également d'entrer en matière sur l'arrêté concernant le rapprochement des tarifs des chemins de fer privés, par 21 voix contre 9; de même, le subventionnement des établissements pénitentiaires et des instituts de rééducation fut maintenu in'tégralement; il refusa en outre de supprimer les contributions à l'assurance du bétail dans les régions de montagne, maintint une subvention réduite à l'écoulement de la laine et refusa enfin de modifier le subventionnement des constructions destinées à la protection civile. Ses débats s'étalèrent sur les deux premières sessions de l'année. Des 55 millions de réductions prévus, il en accepta 36. L'élan était rompu [15].

La commission du Conseil national se rallia à la plupart des conclusions du Conseil des Etats; par des votes majoritaires, une forte minorité se dessinant dans la plupart des secteurs, elle proposa 38 millions de réductions [16]. En séance plénière, le Conseil national suivit le Conseil des Etats sur la contribution aux chemins de fer privés (par 98 voix contre 53), sur celle du rapprochement des tarifs, celle des maisons de rééducation, sur l'assurance du bétail en montagne et sur l'écoulement de la laine, enfin sur les constructions destinées à la protection civile. Il ajouta à cette liste le maintien de la subvention intégrale aux primes d'assurance-maladie (par 76 voix contre 55), mais accepta la suppression de la subvention aux primes d'assurance pour lès accidents non professionnels, malgré une forte opposition; il maintint encore diverses subventions de faible portée financière [17]. Après l'élimination des divergences, ce sont environ 30 millions d'économies qui furent approuvées. Le déchet, 25 millions, auquel il faut ajouter 57 millions de subventions rétablies en fin d'année pour assurer la mise en valeur des produits laitiers, compensant ainsi largement l'économie faite lors du vote du budget 1967, est important. Sur 104 millions d'économies proposés, un peu plus de 20 étaient effectivement réalisées à la fin de l'année [18]. Il s'agit bien là d'un échec.

Dans le domaine des recettes, la situation n'a pas été plus favorable. Le programme immédiat de ressources nouvelles, qui avait été proposé par le Conseil fédéral à la fin de 1966 et accepté par le Conseil national le 20 décembre, prévoyait la suppression du rabais de 10 % accordé sur l'impôt sur le chiffre d'affaires (ICHA), la suppression des médicaments, des livres, des savons et produits de lessive de la liste franche de l'ICHA, la hausse du taux de l'ICHA pour les travaux professionnels du bâtiment à 3 %, ainsi que la suppression du rabais de 10 % sur l'impôt pour la défense nationale (IDN). Les débats avaient écarté de la proposition le raccourcissement de la liste franche de l'ICHA. Sur les autres points, des oppositions très vives s'étaient manifestées, une partie de la droite refusant de renforcer l'impôt direct, et la gauche, qui juge antisocial l'impôt de consommation, s'étant efforcée d'obtenir une hausse de la progressivité de l'IDN [19]. Au début de l'année, alors que le projet devait encore passer en délibération au Conseil des Etats, il devint évident que les socialistes s'opposeraient à lui lors du vote populaire si la Chambre haute ne modifiait pas radicalement le programme dans le sens qu'ils souhaitaient [20]. Cette opposition ne fut pas désarmée par les tentatives de compromis au sujet de l'initiative contre la spéculation foncière [21]. Un autre courant d'opposition se dessina aussi du côté des représentants des milieux d'affaires, qui contestaient quant à eux l'urgence de la révision et le principe de la hausse de l'IDN [22]. Le programme paraissait condamné et, dans les milieux radicaux notamment, on ne voulait pas courir le risque d'avoir à mener contre les socialistes, en période électorale, une campagne référendaire sur un sujet qui rarement s'attire l'adhésion des citoyens [23]. La publication, au début de mars, des résultats des comptes de la Confédération, jointe aux enseignements tirés par le plan financier 1968-1969 présenté aux commissions des finances, plus favorables que les publications précédentes du Conseil fédéral, fournit aux opposants l'argument de l'absence d'urgence. Le 8 mars, le Conseil des Etats, après avoir repoussé par 20 voix contre 17 une motion d'ordre visant à renvoyer le projet au Conseil fédéral pour rapport complémentaire (motion présentée par le radical argovien Bachmann), adopta le programme par 22 voix contre 8 [24]. Mais le sort de celui-ci était scellé. Le 15 mars, au vote final, le Conseil national le repoussa par 87 voix contre 73; les ides de mars ne virent que les conservateurs chrétiens-sociaux et le PAB soutenir groupés le Conseil fédéral, alors que les socialistes en majorité, les radicaux en majorité, les libéraux, les indépendants et les communistes passaient à l'opposition [25]. La question de ressources nouvelles était éliminée du champ de bataille politique jusqu'après les élections. Mais elle est restée sous-jacente pendant l'année, évoquée à plusieurs reprises par les autorités, soit en relation avec les déficits croissants, soit en rapport avec la perte nette de substance entraînée par les accords de 1'AELE ou du Kennedy Round. Il n'a pas été question, dans les milieux officiels, de recourir dans une plus large mesure au marché des capitaux, soit intérieur, soit étranger, pour financer les travaux d'infrastructure, malgré les suggestions faites. La commission chargée, sous la présidence de M. Rohner, d'étudier les moyens de procurer à la Confédération de nouvelles ressources, a poursuivi ses travaux. De plusieurs côtés, l'opinion a été émise que les nouveaux impôts devraient dépendre d'un réexamen des tâches gouvernementales [26]. La nécessité d'adapter la taxation indirecte de façon à ne pas ressentir de discrimination dans le commerce extérieur, notamment avec la CEE qui a généralisé le système de la taxe à la valeur ajoutée, a été exposée [27].

Parallèlement, le projet d'amnistie complémentaire aux amnisties cantonales, tel qu'il avait été établi par le Conseil des Etats, a été transformé par le Conseil national qui en a fait une amnistie générale, par l'adjonction d'un article transitoire à la Constitution fédérale. On a voulu ainsi tenter d'épuiser les ressources possibles actuelles. Le Conseil fédéral n'est pas parvenu à adjoindre au projet des mesures renforçant la lutte contre la fraude. Le Conseil des Etats s'est rallié à cette solution [28].

Deux nouvelles lois fiscales ont été encore approuvées. La loi sur l'imposition du tabac devait permettre de remplacer les droits de douane diminués, afin d'assurer le financement de l'ANS. La fiscalité elle-même n'a pas été combattue, mais l'adjonction au projet du maintien des prix imposés, pour une période transitoire de cinq ans, a soulevé les oppositions. La firme Denner a fait aboutir un référendum visant cette prescription [29]. Une hausse du prix de la bière a entraîné le Conseil fédéral à demander la modification de la taxation, et, en même temps, la compétence d'adapter la taxe aux variations de prix; ces modifications ont été approuvées [30], Des hausses frappant les carburants ont en outre été décidées [31].

Le budget 1968 a franchi la limite des six milliards. Les efforts de compression des dépenses, leur adaptation relative aux recettes ont frappé. Néanmoins, les hausses de dépenses prévues (677 millions) dépassaient les hausses de recettes (582), et le déficit du compte financier a été estimé à 194 millions (alors que le déficit budgeté pour 1967 par les Chambres s'élevait à 413 millions). La présentation du budget a été accompagnée de deux innovations: la première concerne la publication des chiffres du plan financier pour 1969 (déficit de 320 millions au compte financier), qui a permis aux parlementaires d'avoir une idée plus nette de la situation à moyen terme. La seconde a consisté à ne plus porter en compte les recettes de l'IDN dans leur totalité, mais à choisir un chiffre moyen sur les recettes de la période entière de deux ans; on devrait ainsi, en portant le surplus de recettes sur un compte spécial d'attente, éviter les fluctuations entre années fortes et années faibles, qui sont préjudiciables aux cantons qui en touchent une partie. Les réactions ont été en général favorables, car on s'attendait à un déficit plus fort. Les débats parlementaires n'ont pas donné lieu à de grandes controverses; à leur issue, le déficit du compte financier avait été réduit à 180 millions, alors que le compte général devrait présenter un boni de 92 millions [32]. Alors que ce résultat ne laisse prévoir qu'un déficit de 3 % environ sur un total de recettes de 6320 millions, la situation des budgets cantonaux a montré une tendance plus nette à l'endettement; pas un seul canton n'a prévu de boni, et seuls quelques rares d'entre eux parviennent à un équilibre relatif [33]. L'inquiétude subsiste donc à ce sujet aussi.