Des questions fondamentales ont été posées et discutées. Mais le ton des prises de positions n'a pas été le même tout au long de l'année: l'invasion de la Tchécoslovaquie, le 21 aoüt, constitue la charnière entre une période où l'on a envisagé l'activité en premier lieu, et une autre où la retenue a été le thème prépondérant. Le rapport sur les « grandes lignes », et le débat qui lui fut consacré appartiennent à la première période. L'objectif de la politique étrangère reste l'affirmation de l'indépendance du pays, mais avec des nuances: la notion même d'indépendance s'est modifiée en fonction de la croissance de l'interdépendance; il s'agit d'établir et de maintenir un certain équilibre entre les obligations nouvelles qui découlent de cette interdépendance universelle. Le Conseil fédéral poursuit son rapport en faisant valoir que la neutralité suisse n'est plus contestée et procure une marge de manoeuvre suffisante, que la solidarité s'inscrit comme un des moyens de maintenir l'indépendance, par un renforcement de tout ce qui concourt à assurer la solidarité internationale, et qu'enfin l'universalité est le principe qui doit régir nos relations étrangères [5]. Ce qui frappe, c'est le glissement que subit la notion de solidarité, auparavant corollaire humanitaire de la neutralité [6], vers une composante active du maintien de l'indépendance; de même, l'apparition nouvelle de l'universalité, sur le même plan que la neutralité et la solidarité, implique l'existence de relations diplomatiques avec tous les pays, sans considérations de régime ou de sympathie. Le Président Spühler, en présentant le rapport aux Chambres, a accentué encore ce glissement: le multilatéralisme est devenu la caractéristique principale des relations étrangères: car c'est dans les organisations internationales que les problèmes les plus importants se posent et doivent être résolus, alors que les relations bilatérales de la Suisse, presque toujours limpides et satisfaisantes, passent souvent à côté de ces problèmes; la Suisse est contrainte de participer pour subsister et sa neutralité l'y oblige comme sa puissance économique moyenne et son appartenance au destin du monde occidental industrialisé [7]. Les débats devaient apporter au Conseil fédéral une large adhésion de la part des porte-parole conservateur, radical et libéral [8]; les orateurs socialistes mirent pour leur part l'accent sur le rapprochement de l'ONU qu'ils jugent urgent [9], alors que les représentants du PAB se refusaient à placer universalité et solidarité sur le même plan que la neutralité et l'indépendance, et mettaient en garde devant toute fuite dans le collectif et tout abandon des valeurs sur lesquelles sont fondées notre volonté et notre manière d'être [10]. Dans sa réponse, M. Spühler traita de certains problèmes sur lesquels nous reviendrons; il donna cependant quelques précisions sur l'appartenance de la Suisse au monde occidental, « ce long chemin qui va d'Homère au Christ, en passant par Goethe jusqu'aux penseurs actuels, de la Polis athénienne en passant par la république de Rome jusqu'à nos démocraties d'aujourd'hui », ce monde de recherche et de pensée envers lequel notre tradition oblige [11]. Au Conseil des Etats, M. Spühler devait encore insister sur les problèmes que pose la transformation de la notion d'indépendance et sur le fait que le peuple, en dernier ressort, aurait à trancher les grandes options [12].

L'impulsion donnée à l'activité politique étrangère et au multilatéralisme, par le Conseil fédéral, a été reconnue comme valable par des observateurs chevronnés [13], qui estiment nécessaire une plus grande ouverture sur le monde. Les limites de la participation active ont pourtant été aussi relevées: la recherche de la place que la Suisse doit prendre dans les, grands ensembles en voie de formation est une affaire de longue haleine, dans laquelle il importe en premier lieu d'éviter que la politique étrangère ne devienne l'objet de querelles partisanes, de façon que la Suisse puisse présenter un front uni face à l'extérieur, et ensuite de faire en sorte qu'un équilibre constant soit maintenu entre l'affirmation de l'identité nationale et de la neutralité, principes auxquels le peuple suisse semble tout à fait attaché, d'une part, et l'intégration progressive de l'autre [14]. Cela revient à poser le problème de l'information de l'opinion, au sujet duquel le Parti radical suisse, dans ses thèses et dans les idées exposées lors du Congrès, n'a pas échappé à certaines contradictions: information indispensable pour préparer les esprits, mais prudence sur la publication des buts à atteindre [15]. Cela revient aussi à juger des rapports entre les prises de position de l'opinion publique, toujours plus marquées par le besoin d'un engagement moral au service de la communauté internationale pour justifier la neutralité, et la politique des autorités qui, elle, tout en affirmant sa foi dans les principes de la démocratie et du droit, doit éviter de sombrer dans l'activisme émotionnel; ces rapports ont été vivement discutés au cours de l'année [16]. Après l'invasion de la Tchécoslovaquie, la retenue a été de mise, sans que les principes établis au cours des mois précédents soient réellement remis en question. « Le temps des loups » a rappelé à la Suisse qu'elle était un petit Etat et que ses moyens d'action étaient limités dans la mesure où, ailleurs, la règle de conduite principale était la violence [17].

Certains événements particuliers ont mis à l'épreuve les principes défendus par la Suisse. Le Conseil de l'Europe a consacré beaucoup de temps à l'examen de la situation en Grèce. Les parlementaires qui y représentent la Suisse, et qui préparent les sessions en liaison avec le DPF, se tinrent sur la réserve et s'abstinrent de voter une résolution dont ils avaient auparavant tenté d'atténuer les termes.

Le seul à avoir pris la parole dans le débat général avait été O. Reverdin (lib., GE); son intervention fut critiquée vivement par certains organes de presse qui lui reprochèrent de passer sous jambe les principes démocratiques auxquels la Suisse est attachée [18]. Diverses manifestations eurent lieu en cours d'année en faveur du rétablissement de la démocratie [19]. En ce qui concerne le conflit du Vietnam, les démonstrations d'opposants à la politique américaine, jeunes pour la plupart, ne se comptent plus; la plus importante eut lieu simultanément, le 23 juin à Zurich, Genève, Bellinzone, Delémont et Berne [20]. Mais l'intérêt a été centré sur les possibilités qu'avait la Suisse d'intervenir dans le conflit. Le Conseil fédéral s'est à plusieurs reprises déclaré disponible en vue des bons offices que les parties pourraient lui demander; les contacts établis avec la République démocratique du Vietnam-Nord (visite de l'ambassadeur Rossetti à Hanoi, en février, sous le titre de représentant du DPF auprès du Ministère des affaires étrangères, puis visite de M. Mai Van Bo, délégué général en France, à Berne en mars) ont permis de créer des canaux utilisables en tout temps. Le fait que Genève n'ait pas été choisie pour la négociation tient à des raisons propres aux parties, mais certains ont attribué une part de ce refus à l'absence de relations normales avec Hanoi; M. Spühler dut répondre à une interpellation à ce sujet [21]. Dans le conflit du Nigeria, où une grande partie de la population fut bouleversée par le sort fait aux populations biafraises, et où une pétition fut lancée en faveur de la reconnaissance du Biafra [22], le Conseil fédéral, fidèle à sa disponibilité, s'abstint tant que possible d'intervenir; toutefois, du moment qu'il importait d'assurer le succès des efforts humanitaires entrepris, il agit auprès de l'empereur d'Ethiopie, président de l'Organisation pour l'Unité Africaine, et auprès du général Gowon, président du Nigeria, à vrai dire sans grand succès [23].

L'agression commise le 21 août par les forces de cinq Etats membres du Pacte de Varsovie contre la Tchécoslovaquie a consterné l'opinion qui avait suivi avec intérêt les efforts de libéralisation du régime. Il n'est pas exagéré de dire que l'unanimité s'est faite pour condamner la thèse soviétique de la souveraineté limitée ainsi que l'emploi de la force, ceci d'autant plus que celle-ci était utilisée par une grande puissance contre un petit Etat [24]. Le Conseil fédéral siégea le 21 août et publia un communiqué exprimant sa sympathie et sa consternation [25]. De multiples demandes lui parvinrent de convoquer l'Assemblée fédérale, de rompre les relations diplomatiques avec l'URSS, d'interrompre tout contact, tout commerce avec l'Est [26]. Face à cette vague d'indignation, le Conseil fédéral, puis les commissions parlementaires des affaires étrangères, et enfin les bureaux des Chambres dirent leur condamnation de l'agression, mais aussi leur volonté de conserver des relations diplomatiques normales; M. Spühler devait encore décrire au chargé d'affaires soviétique la réprobation des autorités et du peuple suisse, lui déclarer que l'URSS avait introduit un élément d'insécurité dans les relations internationales [27]. La presse a marqué, au cours de ces semaines dramatiques, une indignation soutenue, mais elle a fait preuve de retenue, cherchant à éviter toute mesure irréfléchie; elle s'est opposée dans son ensemble à une rupture avec l'Est, à l'abandon de l'universalité et des efforts de détente; elle a fait valoir le climat d'insécurité régnant et réclamé des mesures destinées, sans toucher aux intérêts à long terme de la neutralité, à souligner la réprobation suisse: refus de contacts sportifs et culturels pour le moment, renvoi à plus tard des démarches visant à développer nos relations avec l'Est [28]. Un débat eut lieu au cours de la session d'automne dans les deux Chambres. Alors que le Conseil des Etats répondait par une déclaration commune à la prise de position du Président Spühler [29], le Conseil national en fit une grande manifestation sous les feux de la télévision, approuvant le langage ferme du Conseil fédéral et sa retenue [30]. Au Comité des ministres du Conseil de l'Europe, en décembre, le chef du DPF fit part encore de l'inquiétude suisse ainsi que du refus de prendre des initiatives hâtives en ce qui concerne l'ouverture à l'Est [31].

Autre événement de première importance, l'affaire des exportations illégales d'armes a aussi choqué l'opinion en portant atteinte au crédit de la neutralité. Déjà, des oppositions s'étaient fait jour à propos d'éventuelles exportations en Bolivie, et contre les livraisons d'armes au Nigeria par la Grande-Bretagne [32]. A plusieurs reprises, on avait insisté sur les principes à observer dans un commerce de ce genre [33]. Lorsqu'on apprit l'ouverture d'une enquête contre l'entreprise Bührle, de nombreuses voix s'élevèrent pour dire à quel point la réputation de la Suisse et sa neutralité étaient atteintes par ce scandale, et pour réclamer qui l'interdiction des exportations, qui la nationalisation de l'industrie d'armement, qui encore le renforcement des mesures de contrôle; il était possible que des canons antiaériens suisses aient tiré au Nigeria sur des Suisses en mission humanitaire [34]. De nombreuses interventions parlementaires eurent lieu, auxquelles M. Spühler répondit au Conseil national le 19 décembre; il accepta entre autres une motion Renschler (soc., ZH) réclamant une enquête et un rapport, ainsi qu'un postulat Muret (PdT, VD) demandant la nationalisation éventuelle et l'institution d'un monopole de l'industrie d'armement; il déclara, après avoir fait l'historique du cas, qu'il convenait de faire la part entre les intérêts, contradictoires en partie, de la défense nationale et les impératifs de la neutralité et de la politique humanitaire [35]. Une motion Schmid (ind., ZH) réclamant l'interdiction des exportations, ainsi que des projets d'initiative populaire touchant au même objet, étaient encore pendants à la fin de l'année [36].

Une prise de position de l'ambassadeur Lindt à la Conférence internationale des droits de l'homme, à Téhéran, a posé aussi le problème des rapports entre principes et la pratique: M. Lindt a condamné sévèrement l'apartheid, lorsque cette doctrine est l'un des fondements politiques d'un Etat [37]. A la question de savoir si les relations de la Suisse avec l'Afrique du Sud pourraient en être affectées, M. Spühler répondit par la négative, affirmant que le représentant de la Suisse n'a pas le droit de se taire lorsqu'il s'agit de certains droits fondamentaux, et couvrant de son autorité l'ambassadeur [38]. L'universalité a aussi été mise en cause par le fait de l'existence des pays partagés. Il existe deux tendances à cet égard, l'une qui met l'accent sur l'universalité des relations commerciales [39], l'autre qui, sans que des intérêts économiques le justifient a priori, insiste sur la nécessité de l'universalité politique, comme appoint de la neutralité [40]. Les rapports spéciaux entretenus avec le Vietnam-Nord, comme nous l'avons vu, ainsi que ceux qui furent aussi institués avec la Corée du Nord [41] constituent des travaux d'approche en vue de réaliser l'universalité politique. Le cas de la République démocratique allemande, malgré l'assouplissement survenu dans l'application par la République fédérale de la doctrine Hallstein, n'a pas été résolu; le Conseil fédéral a préféré procéder de façon pragmatique, en tenant compte de facteurs particuliers à nos relations avec l'Allemagne de l'Est dont la participation à l'occupation de la Tchécoslovaquie n'a pas contribué à la détente [42].