In seinen Richtlinien für die Regierungspolitik hat der Bundesrat das Alter als das grösste Sozialproblem des Landes bezeichnet und damit seine Vorschläge für eine 7. Revision der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) begründet [1]. Diese Revision, die erstmals seit 1948 den Anteil der Prämien und der Renten am Erwerbseinkommen heraufsetzte [2], war Gegenstand grundsätzlicher Auseinandersetzungen. Man sprach vom Ende der kleinen und halben Schritte, von der kritischen Schwelle, und man betonte die Notwendigkeit einer prinzipiellen Klärung über die endgültige Ausgestaltung der Altersvorsorge und die der AHV darin zustehende Rolle [3]. Dabei wurde je nach Blickwinkel mehr der soziale oder mehr der versicherungsmässige Aspekt hervorgehoben, was zu widersprüchlichen Auffassungen über den weiteren Ausbau führte [4].

Der Bundesrat bestätigte in seiner Botschaft die sog. Dreisäulenkonzeption, nach der die AHV eine Basisversicherung mit starkem Sozialausgleich bildet, die durch Vorsorgeeinrichtungen der Betriebe oder der Berufsverbände (zweite Säule) sowie durch die individuelle Vorsorge (dritte Säule) ergänzt werden soll [5]. Zu dieser Theorie bekannten sich auch die Spitzenverbände sowohl der Arbeitgeber wie der Arbeitnehmer [6]. Doch fehlte es nicht an Kritik, insbesondere am Ungenügen der zweiten Säule. Obwohl gemäss der Pensionskassenstatistik von 1966 Fortschritte zu verzeichnen waren, existierte zu diesem Zeitpunkt bloss für rund einen Drittel der Erwerbstätigen eine tragfähige zweite Säule. Noch schlechter stand es für die Rentner [7]. Von einigen Kritikern wurde überhaupt nicht mehr an eine Verwirklichung der Dreisäulentheorie geglaubt, vor allem im Hinblick auf Betriebe mit überaltertem Personalbestand oder ungenügender Rendite [8]. Aber auch Anhänger der Theorie übten zum Teil scharfe Kritik und verlangten eine entschlossene Beschleunigung des Ausbaus [9]. Die dritte Säule stand weniger im Blickpunkt. Immerhin wurde von der einen Seite auf das imposante Ausmass von Sparkapital und Privatversicherungen hingewiesen; die andere Seite gab dagegen zu bedenken, dass Firmen, die an der Personalvorsorge sparen, wohl kaum über reichliche Löhne den Weg zur Selbstvorsorge bahnen [10].

Von den verschiedenen zur Diskussion gestellten Reformprojekten sah die Initiative des Christlichnationalen Gewerkschaftsbundes (CNG) zwar eine Verstärkung der ersten Säule (AHV) vor, befasste sich aber vor allem mit der zweiten Säule, welche sie durch ein Obligatorium für eine Betriebsversicherung mit voller Freizügigkeit zum Tragen bringen wollte [11]. Freizügigkeit der Personalversicherung war zwar bereits 1967 von den Sozialpartnern als Grundsatz vereinbart worden [12], doch vollzieht sich ihre Verwirklichung trotz der zunehmenden Mobilität der Arbeitskräfte nur stockend [13]. Sie stösst vorläufig auch noch auf steuerpolitische Hindernisse [14]. Ebenfalls auf dem Boden der Dreisäulentheorie, ja ausdrücklich zu ihrer Rettung, präsentierte sich der Vorschlag des Industriellen und Nationalrats A. C. Brunner-Gyr (rad., ZG). Das Schwergewicht wurde hier aber auf die erste Säule gelegt [15]. Eine massive Erhöhung der Minimalrenten sollte die weitherum kritisierten Ergänzungsleistungen verschwinden lassen [16]. Dieses Verfahren brächte eine Besserstellung der untersten Einkommensschicht auf Kosten der zahlenmässig starken Mittelschicht. Nach Brunner ist die bisherige Rentenstruktur « nicht das Ergebnis sozialer Überlegungen, sondern des Parallelogramms der politischen Kräfte » [17]. Zwischen den Vorschlägen Brunners und des CNG stand derjenige des Landesrings, der eine massive Erhöhung der Minimalrenten mit allgemeiner Rentenerhöhung um einen Drittel, Indexierung und Dynamisierung verband [18]. Bewegte sich Brunners Projekt in der Kostenhöhe des bundesrätlichen Entwurfs (Prämie von 5 %), so sah der Landesring eine Prämienerhöhung auf 5,6 % vor [19].

In grundsätzlichem Gegensatz zur Dreisäulentheorie steht das Projekt einer Volkspension, das schon lange vom radikaleren Flügel der Linken, nun aber zunehmend auch von weiteren Kreisen vertreten wurde [20]. In der Sozialdemokratischen Partei sprach sich wiederholt eine Mehrheit dafür aus [21]. Weitere Vorschläge betrafen Gegenstände vorwiegend technischer Natur, so die Automatisierung der Rentenanpassung entweder nur an die Teuerung (Indexierung) oder aber zugleich an die Reallohnentwicklung (Dynamisierung) [22]. Damit sollte dem immer ausgeprägteren « Wettlauf um die Volksgunst » bei den periodischen Anpassungen ein Ende gesetzt werden [23].

Die finanziellen Möglichkeiten eines Ausbaus der AHV wurden rege erörtert. Befürworter einer starken Rentenaufstockung erachteten die Entwicklungsprognose des Bundesamtes für Sozialversicherung als zu pessimistisch; Unternehmerkreise dagegen warnten vor einer langfristigen Unterfinanzierung. Man wünschte von dieser Seite vorsorglich eine gesetzliche Beschränkung der Bundesbeiträge auf die Einnahmen der Tabak- und Alkoholbesteuerung, um einer späteren Inanspruchnahme allgemeiner Bundesmittel vorzubeugen [24].

Hart umkämpft war der Prämienansatz. Die Selbständigerwerbenden hielten angesichts der Erhöhung auf 5, dann 5,2 % ihre Solidarität für überfordert. Eine Ausdehnung der Ansatzermässigungen (degressive Skala) auf mittlere Einkommen erachteten sie als ungenügend, da die Entlastung doch nicht allen zugute kommen sollte, und sie beantragten, die Prämienerhöhung für die Selbständigerwerbenden generell zu halbieren [25]. Von Arbeitnehmerseite wurde dieser Antrag scharf bekämpft [26]. Bei der Diskussion um den Prämienansatz verschoben sich die Fronten gegenüber der Auseinandersetzung um die Rentenhöhe. Hier waren es Unternehmer- und Gewerbekreise, welche die finanzielle Situation der AHV rosiger beurteilten als die Versicherungsspezialisten des Bundes; sie bezeichneten einen Ansatz über 5 % als Prämienerhebung auf Vorrat und verwiesen auf die Möglichkeit, « vorerst einmal die noch bestehenden Finanzierungsvorschüsse auszuschöpfen » [27]. Man befürchtete bei zu voller Kasse statt der erhofften « Ruhe um die AHV » neue Begehren innert kurzer Frist und warnte vor einer Gefährdung der internationalen Konkurrenzfähigkeit der schweizerischen Industrie und einer Beeinträchtigung der Bemühungen um die Personalvorsorge [28]. Diese Bedenken wurden aber auf Arbeitnehmerseite nicht geteilt; 'hier hielt man sich an die Berechnungen der Bundesbehörden und befürwortete einen späteren Weiterausbau der AHV [29]. Auch in landwirtschaftlichen Kreisen überwog die Sorge um einen genügenden Prämieneingang [30]. Einen besonderen Streitpunkt bildete die Nichtverzinsung der Spezialfonds der AHV, gegen die namentlich der « Beobachter » heftige Angriffe richtete [31]. Die in der Folge von der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte eingeholten Gutachten ergaben, dass die Nichtverzinsung nicht direkt gegen die Verfassung, wohl aber gegen Art. 111 des AHV-Gesetzes verstiess. Im Interesse eines ausgeglichenen Finanzhaushaltes empfahl der Bundesrat, die bisherige Praxis durch Gesetzesänderung zu legalisieren [32], was von Sprechern der drei grossen Parteien sowie des Landesrings kritisiert, von der BGB und den Liberalen dagegen vorbehaltlos bejaht wurde [33].

Der Entwurf der Eidg. AHV/IV-Kommission, den der Bundesrat in der Folge weitgehend übernahm, berücksichtigte im wesentlichen die Postulate der Eingabe der Sozialdemokratischen Partei und des Gewerkschaftsbundes vom Dezember 1966 [34]. Vorgeschlagen wurde namentlich die generelle Erhöhung der Renten um 25 % (Verbesserung um 37,5 % gegenüber 1966, die Forderung der Eingabe lautete auf 40 %), die Einführung von Hilflosenentschädigungen an Altersrentner und die Anhebung der Einkommensgrenzen für den Bezug von Ergänzungsleistungen und ausserordentlichen Renten. Die Anpassung an die Teuerung sollte jeweils nach einem Indexanstieg von 8 %, spätestens aber nach 5 Jahren, die Anpassung an die Einkommensentwicklung alle 6 Jahre erfolgen. Der Beitragssatz für die AHV sollte demzufolge von 4 auf 5 % steigen, derjenige für die IV (Invalidenversicherung) von 0,5 auf 0,6 %; für die EO (Erwerbsersatzordnung) war keine Änderung vorgesehen (0,4 %). Die degressive Skala für Selbständigerwerbende sollte bis zu einem Steuereinkommen von 16 000 Fr. weitergeführt werden; einen weiteren Antrag der Kommission, zur Begrenzung der Solidarität einen neuen degressiven Ansatz für höhere Einkommen einzuführen (4 % für die 30 000 Fr. übersteigenden Einkommensteile), liess der Bundesrat fallen. Für die Mindestbeiträge für Nichterwerbstätige wurde eine Erhöhung von 12 Fr. auf 40 Fr. beantragt [35].

Die Richtlinien der Vorlage erschienen im Januar [36], die Botschaft anfangs März. Der Gewerkschaftsbund registrierte sie mit Genugtuung, nicht zuletzt im Hinblick auf die von Bundesrat Tschudi ausdrücklich bestätigte Anlehnung an die Eingabe vom Dezember 1966, die sich damit als praktisch realisierbar und finanziell tragbar erwiesen habe [37]. Unternehmer- und Gewerbekreise erhoben keine grundsätzlichen Einwände, wenn auch bald Abänderungswünsche laut wurden [38]. Doch meldete sich eine Reihe von enttäuschten Stimmen, so der CNG, der keinen « wohlausgewogenen Gegenvorschlag » zum verlangten Ausbau der zweiten Säule vorfand [39]. Unter den weiteren Kritikern focht mit der grössten Wirkung Nationalrat Brunner gegen die Vorlage [40]. Er erschien seiner eigenen Partei als der eigentliche « Unruhestifter » um die AHV [41]. Sein Projekt wurde zwar als originell, ja « fast genialisch, aber als zu wenig durchdacht » empfunden. Man wies ihm eine Reihe von Unbekümmertheiten nach [42]. Seine Idee, zu deren Rettung er und andere verschiedene Variationen ausarbeiteten [43], wurde von den Spitzenverbänden, auch vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund, verworfen [44]. Dieselben Gruppen lehnten gleichfalls die CNG-Initiative ab. Ein Obligatorium der zweiten Säule wurde für kaum durchführbar gehalten. Der Gewerkschaftsbund wertete die Initiative als einen « Bremsklotz », weil vor ihrem Rückzug oder ihrer Verwerfung ein Entscheid über die Révision unmöglich sei [45]; zudem wurde der Vorrang der kollektiven Selbsthilfe vor dem staatlichen Eingriff betont [46]. Diese rein negative Haltung wurde freilich nicht von allen Gewerkschaftern verstanden [47]. Der « Beobachter » verlangte in aller Form einen Gegenvorschlag [48]. Nach dem parlamentarischen Entscheid über die 7. Revision wurde die Initiative zurückgezogen. Auf eine breite, von den Kreisen der Unternehmer bis in die Gewerkschaften hinein reichende Gegnerschaft stiess auch die Idee der Volkspension [49]. Man fragte sich, ob hinter ihr wirklich eine tragfähige Mehrheit der Sozialdemokratischen Partei stehe [50].

Der Ständerat beriet die Vorlage des Bundesrates im Juni. Auf Antrag seiner Kommission erhöhte er die Mindestrente auf 190 Fr. (nach Bundesrat 175 Fr., bisher 137.50 Fr.) und reduzierte den Beitrag der Selbständigerwerbenden auf 4,5 %. Zahlreiche Gegenvorschläge von Heimann (LdU, ZH) und Wenk (soz., BS), unter anderem auch für die Verzinsung des Spezialfonds, wurden abgelehnt [51]. Die Kommission des Nationalrates tagte im Juli auf der Lenzerheide und einigte sich auf einen Kompromiss, die « Lenzerheide-Milchsuppe », die für die Mittelschicht der Rentner wesentlich günstiger ausfiel als der Ständeratsbeschluss. Die Renten sollten allgemein um einen Drittel erhöht werden, die Minimalrente 200 Fr., die Maximalrente 400 Fr. betragen und der Beitragsansatz auf 5,2 % festgesetzt werden, ohne generelle Reduktion für die Selbständigerwerbenden, aber mit Erstreckung der degressiven Skala bis zu einem Einkommen von 20 000 Fr. Eine Klausel, welche die Altrentner bei künftigen Rentenanpassungen benachteiligte, fiel weg [52]. In der herbstlichen Ratsdebatte verlor freilich der « Geist von Lenzerheide » etwas von seiner Wirkung. Insbesondere freisinnige Kreise bekämpften nun die Erhöhung des Beitragsansatzes auf 5,2 % 106. Ferner wurde erneut eine Reduktion der Prämien für die Selbständigerwerbenden verlangt. Mit Mehrheiten von [53]: 45 bzw. von 91: 75 Stimmen folgte aber der Rat den Empfehlungen der Kommission. Mit noch grösseren Mehrheiten fielen Anträge der Gruppe um Brunner, des Landesrings und der äussersten Linken [54]. In der Differenzenbereinigung fügte sich der Ständerat mit Ausnahme zweier Punkte: er hielt an einer Prämienreduktion für die Selbständigerwerbenden, mindestens auf 4,6 %, fest und beharrte auf einer niedrigeren Einkommenslimite für den Bezug der Ergänzungsleistungen [55]. Da die Herbstsession dem Ende entgegenging, sah sich der Nationalrat zum Einlenken veranlasst, um die Inkraftsetzung auf den 1. Januar 1969 nicht zu gefährden [56]. Das Ergebnis der 7. AHV-Revision befriedigte zur Linken mehr als zur Rechten. Hier sah man deutlicher als bisher den Schatten einer kommenden Volkspension aufsteigen. Man bedauerte, dass sich die Spitzen der Wirtschaft nicht wirksamer und konstruktiver eingeschaltet hätten, und äusserte die Ansicht, man müsse, wie es Brunner versucht hatte, neue Vorstellungen darüber entwickeln, wie in der Schweiz ohne Niederreissen bestehender Strukturen eine ausreichende Altersvorsorge zu schaffen sei [57].

Von freisinniger Seite war in der AHV-Debatte des Nationalrates angeregt worden, dem AHV-Fonds niedrigverzinsliche Darlehen zum Wohnungsbau für Rentner zu entnehmen. Bundesrat Tschudi nahm zwar das Postulat entgegen, machte aber auf das Finanzierungsproblem aufmerksam und erklärte in erster Linie die Kantone und Gemeinden als zuständig [58].

In der Krankenversicherung spitzte sich die finanzielle Krise weiter zu, trotz steigenden Bundeszuschüssen [59] und anschwellenden Prämien. Die auf einen Vorstoss des CNG hin erfolgte Umfrage des Bundesrates [60] rief einer regen öffentlichen Diskussion mit sehr widersprüchlichen Diagnosen und Rezepten für den «kranken Zweig der Sozialversicherung». Eine Totalrevision wurde ausser vom CNG vor allem vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund, vom Krankenkassenkonkordat, von den Sozialdemokraten und vom Landesring als notwendig erachtet [61]. Grundsätzlich abgelehnt wurde sie von keiner Seite, doch teilten die bürgerlichen Parteien die Auffassung der Ärzteschaft, es sollten erst weitere Erfahrungen und Unterlagen auf Grund der eben vollzogenen Teilrevision von 1964 gesammelt werden, bevor an eine grundlegende Neuordnung gedacht werden könne [62]. In der Diskussion über die Ursachen der « Kostenexplosion » wurde einerseits auf die aussergewöhnliche Verteuerung der Spitalpflege hingewiesen [63]: hier machen sich die Wandlungen beim Pflegepersonal, namentlich die ständige Abnahme der Zahl der Diakonissen, sowie die allgemeine Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Spitaldienst bemerkbar; ungünstig wirkt sich ausserdem der Mangel an geeigneten Heimen für Chronischkranke aus, wodurch diese genötigt sind, teure Spitalbetten zu besetzen [64]. Anderseits wurde die Zunahme des « Konsums » im Zusammenhang mit der allgemein verlängerten Lebenserwartung und dem damit verbundenen Überhandnehmen der Alterskrankheiten hervorgehoben; auch die rapide Zunahme der Fälle von psychosomatisch bedingten Leiden soll eine bedeutende Rolle spielen [65]. Ein weiterer Teuerungsfaktor wurde in der Verbesserung der gesetzlichen Minimalleistungen durch die Teilrevision von 1964 gesehen [66]. Der gegenwärtigen Krankenversicherung wurde zum Vorwurf gemacht, dass sie mit ihren direkten und indirekten Staatsbeihilfen einer breiten Mittelschicht, welche ausreichende Prämien zu zahlen vermöchte, über deren Bedürfnisse hinaus zugute komme, den finanziell schwächsten Teil der Bevölkerung dagegen, der ungenügend oder überhaupt nicht versichert sei, leer ausgehen lasse [67]. Insbesondere wurde beanstandet, dass die Schweiz immer noch am System der Einzelversicherung festhält, da hiedurch die Familien stärker belastet werden [68]. Die Errichtung eines Bundesobligatoriums für die Krankenversicherung wurde vor allem in Gewerkschaftskreisen verlangt, wobei man sich freilich darüber nicht einig war, ob das Obligatorium die gesamte Bevölkerung erfassen oder ob wirtschaftlich sehr gut gestellte Kreise von ihm ausgenommen sein sollten [69]. Das Postulat eines Obligatoriums für die volle Krankenversicherung stiess aber weitherum auf entschiedenen Widerspruch, insbesondere von seiten der Ärzte. Die Gegner verwiesen namentlich auf den grundsätzlichen Unterschied zur AHV mit ihrem objektiv feststellbaren Eintritt des Versicherungsereignisses; bei der Krankenversicherung wiegt das subjektive Ermessen vor, sowohl von seiten des Patienten, wann er sich krank fühlt, als auch von seiten des Arztes, wie weit er mit seinen Anordnungen gehen will. Oft wurde dabei der britische nationale Gesundheitsdienst als abschreckendes Beispiel zitiert [70]. Gegen einen allfälligen Ausschluss der Bestsituierten wurde eingewendet, dass durch einen solchen gerade die höchsten Einkommen von Solidaritätsleistungen entbunden würden und dass ein ungünstiger psychologischer Effekt auf die Zwangsversicherten zu befürchten wäre [71]. Hingegen erntete das vor allem von Ärzteseite vorgeschlagene Teilobligatorium für grosse Risiken (namentlich auch für die Mutterschaft) weitreichende Zustimmung sowohl unter Freunden wie unter Gegnern eines Vollobligatoriums. Dabei sollten sowohl die Abstufung der Prämien als auch die Definition des versicherten Grossrisikos entsprechend den Möglichkeiten des einzelnen Versicherten individuell vorgenommen werden [72]. Als vorläufige Sanierungsmassnahme wurde von Ärzten und von Rechtskreisen die Ausklammerung der Bagatellfälle durch Erhöhung der Franchise gefordert. In beiden Räten wurden jedoch entsprechende Postulate jeweils gleich durch Gegenpostulate für eine Aufhebung der Franchise neutralisiert [73]. Eine Forderung der BGB nach Ausdehnung der Franchise auf die Minderjährigen kollidierte ausserdem mit den erwähnten Forderungen zur Entlastung der Familien [74]. Auch die Krankenkassen widersetzten sich dem Ausbau der Franchise [75].

In der Frage um das Arztrecht und die Tarifgestaltung stand eine Lösung noch nicht in Sicht. Der vertragslose Zustand dauerte in den Kantonen Zürich, Obwalden, Nidwalden, Freiburg, Baselstadt, Baselland und Genf an; vom 1. August an herrschte er auch in der Waadt. Gespräche waren aber im Gang [76]. Ein administrativer Fortschritt wurde erzielt durch die Gründung des « Office pharmaceutique de facturation et d'encaissement» (OFAC) in Genf, das auf einem zwischen Apotheken und Kassen abgeschlossenen Arzneilieferungsvertrag basiert und die Verrechnung erleichtert [77].