Les problèmes de politique démographique et sociale ont à nouveau joué, en 1970, un rôle prépondérant dans la politique suisse. La question dite de l'emprise étrangère, tout en occasionnant une mobilisation inaccoutumée de l'opinion, s'est placée d'emblée au premier plan, tout au moins jusqu'au 7 juin 1970. Les tensions structurelles extrêmement complexes, sans cesse croissantes au cours des dernières années, qui agissent sur l'équilibre social de la Suisse en raison d'un accroissement massif de la population étrangère, ont été les indices constamment répétés d'un conflit socio-culturel [1]. Les tensions se sont concrétisées surtout dans des divergences au sujet de la seconde initiative contre l'emprise démographique et économique étrangère en Suisse, déposée en mai 1969 [2]. Afin d'intercepter l'initiative au moyen d'un contre-projet, l'OFIAMT avait envisagé une nouvelle conception de la réglementation de la main-d'oeuvre étrangère qu'elle soumit à consultation vers la fin de l'année 1969. Au Lieu d'un plafonnement par entreprises, elle proposait un blocage de l'immigration tout en prévoyant des autorisations d'exception. Les cantons de Bâle, du Tessin et de la Suisse occidentale exprimèrent des opinions favorables au projet, les autres cantons, principalement ceux de la Suisse centrale et orientale, s'y opposèrent, en particulier parce que la suppression du plafonnement et la libre circulation qui y est liée leur semblaient mettre leur économie moins favorisée en danger [3]. Le comité de l'Union centrale des associations patronales suisses et le Vorort firent remarquer qu'un brusque passage du plafonnement par entreprises au plafonnement global détériorerait la structure économique et qu'il fallait prévoir une période d'adaptation plus longue pour la mise au point de cette structure [4]. Par contre, les organisation de salariés et, à l'étonnement de beaucoup, l'Union des arts et métiers, approuvèrent les projets de I'OFIAMT [5]. Afin de concilier les divergences d'interprétation, le conseiller fédéral Brugger traita tout d'abord avec les délégués des cantons puis avec les associations faitiéres patronales [6]. Ces dernières renoncèrent ainsi à leur politique de statu quo au profit du projet plus flexible remis à l'OFIAMT par l'Union des arts et métiers qui, de son côté, se rapprochait de la prise de position du Vorort en matière de dépôt à l'exportation [7].

Le 16 mars, le Conseil fédéral prit un arrêté qui ne différait pas sensiblement du projet de I'OFIAMT [8]. Il se fonde sur le principe de la stabilisation de l'effectif de la main-d'oeuvre étrangère. Le Conseil fédéral fixe tous les douze mois le nombre des travailleurs à l'année et celui des saisonniers. En 1970, le maximum des autorisations s'élevait pour ceux-ci à 152.000 et pour ceux-là à 40.000. On accorda tout d'abord des autorisations à la moitié environ de ces derniers de sorte que les régions économiquement retardées furent quelque peu privilégiées [9]. Certaines occupations ne sont soumises à aucune limitation (écoles, hôpitaux, ménages privés, etc.); les réfugiés et les citoyens du Liechtenstein ne sont de même soumis à aucune réglementation. La libre circulation commence, comme jusqu'à présent, après une année en cas de changement de place, mais après trois ans seulement lors d'un changement de profession ou de canton. Cette clause a été critiquée parce qu'elle limitait la mobilité de la main-d'oeuvre. Pour obtenir une application stricte des nouvelles dispositions, la Police fédérale des étrangers, indépendamment des autorités cantonales, fut chargée du contrôle central [10]. Déjà le recensement des étrangers d'août 1970 [11], puis celui de décembre 1970 [12] révélèrent que l'objectif de la stabilisation avait été à peu près atteint. En décembre, il est apparu que le nombre des travailleurs à l'année et des salariés au bénéfice d'un permis d'établissement s'était réduit au cours de l'année 1970 de 1,8 % ou de 10.663 (décembre 1969: accroissement 16.584!). Par contre, l'effectif de la population étrangère résidante a légèrement augmenté, de 0,9 % ou 9228 (1969: accroissement 38.653); le nombre des étrangers exerçant une activité lucrative à l'année s'est réduit à 615.354, soit une diminution de 39.846; celui des salariés établis s'est accru de 49.047 et s'est ainsi élevé à 365.669. La proportion des étrangers par rapport à l'ensemble de la population — elle avait passé de 15,3 % à 15,8 % en 1969 — est restée pratiquement stable en 1970, à 15,9 % (chiffre absolu: 981.023) [13].

Presque partout on a considéré la réglementation des autorités fédérales comme satisfaisante, mais on a aussi jugé trop rigoureuses certaines mesures qui représentaient incontestablement une solution de rechange à l'initiative de l'Action nationale. Après que le Conseil national eut décidé, en décembre 1969 déjà, de repousser l'initiative, il fut suivi à l'unanimité par le Conseil des Etats à la session de printemps [14]. Les partis qui, contrairement à la plupart des organisations économiques, n'avaient pris position qu'en 1970, s'opposèrent également à l'initiative [15]. Les Eglises elles-mêmes lancèrent des appels à l'opinion publique en faveur du rejet [16]. Des comités ad hoc contre l'initiative furent partout formés; parmi ceux-ci, le comité d'action lucemois fut un des plus actifs [17]. A côté de l'Action nationale, trois groupes politiques seulement se déclarèrent ouvertement partisans de l'acceptation: le Parti socialiste du canton de Zoug et celui de la ville de Coire ainsi que Vigilance dans le canton de Genève. La prise de position de Vigilance étonna toutefois moins que celle des deux groupes socialistes [18]. En général, les associations qui représentent les couches inférieures de la population eurent plus de peine à adopter les positions officielles. Cela provenait d'une menace contre une situation de fait, à savoir la position d'infériorité des immigrants. Ces conditions sociales, reconnues par les milieux concernés, furent à l'origine, au sein des organisations, de divergences d'opinion entre les dirigeants et la base [19]. La décision négative fut prise également de justesse par le Parti socialiste du canton d'Argovie et par la Fédération suisse des cheminots (SEV) [20].

L'antagonisme entre l'attitude officielle et l'opinion publique ne tarda pas à être connue. Des enquêtes auxquelles s'opposa le conseiller national Schwarzenbach en posant une petite question intitulée «contrainte de l'électeur », révélèrent rapidement ce désaccord [21]. Plusieurs d'entre elles constatèrent un accroissement sensible des partisans du oui (de 25 à 43 %) [22]. La lutte électorale déclenchée précocement se caractérisa par de nombreuses manifestations contradictoires et de vives discussions, en partie sur la voie publique. Elle se déroula cependant généralement dans le respect des règles du jeu démocratique. Parfois, certes, les passions éclatèrent et s'exprimèrent par quelques irrégularités [23]. Le principal protagoniste, le conseiller national J. Schwarzenbach, qui développa une activité considérable, se défendit de toute xénophobie [24], du genre de celle qui éclata par exemple à la suite de la catastrophe de Würenlingen [25]. Néanmoins, la propagande de l'Action nationale attisa — c'est du moins ce qu'éprouva une partie de la population — des sentiments nationalistes et hostiles aux étrangers et sous une forme souvent démagogique.

Avant le plébiscite, le Conseil fédéral lança un vibrant appel pour le rejet de l'initiative en se référant aux décisions de mars [26]. Une semaine plus tard, le 7 juin, eut lieu la votation qui fut désignée comme « une des batailles les plus importantes, les plus vives aussi, de notre histoire politique d'après-guerre » [27]. Le problème soulevé mobilisa en effet le 74 % du corps électoral, chiffre qui n'avait plus été atteint depuis 1947; 54 % soit 654.588 citoyens rejetèrent l'initiative, tandis que 46 % soit 557.714 l'acceptèrent. Même certains cantons connus pour leur participation peu élevée aux scrutins ont accusé cette fois des cotes supérieures à 70 % (Neuchâtel 74 %; Genève 73 %). La majorité des Etats donna également un résultat négatif de 15 cantons contre 7 [28]. La majorité se recruta essentiellement parmi les citoyens de niveaux moyen et supérieur de revenus et de culture. Géographiquement, les électeurs de la majorité se situèrent dans les régions frontalières, où les contacts sociaux et culturels avec les populations voisines semblent prédisposer à des vues plus larges. Presque toutes les régions préfrontalières refusèrent. Les rejetants furent plus nombreux parmi les jeunes électeurs dans les régions où la population étrangère augmente, ainsi que dans celles de langue latine (Suisse romande, Tessin) et là où, depuis des décennies, on constate de fortes fluctuations sociales. Par contre, les couches inférieures et moyennes-inférieures votèrent pour l'initiative. Cela tient en premier lieu à ce que ces couches sociales entretiennent des contacts plus étroits avec les étrangers et se trouvent de ce fait plus facilement en conflit avec eux. C'est ainsi que les majorités favorables à une diminution radicale du nombre d'étrangers se rencontrèrent dans des centres industriels ayant une main-d'oeuvre ouvrière importante comme à Zurich (arrondissements 4, 5, 9), Bâle (zones d'Alter Zoll, Inselschulhaus, Kleinhüningen, etc.), Winterthour, Bienne et même Genève (arrondissements des Pâquis, Acacias et Mail-Jonction). La même attitude s'observe au sein des générations âgées ainsi que dans les régions rurales de la Suisse alémanique (Suisse centrale, canton de Berne, à l'exception du Jura) en particulier là où les mutations sociales consécutives à la modification du système des valeurs et des normes sont encore très peu développées ou ne se sont manifestées que dans les années 1960. Cette évolution semble être à l'origine d'une situation à laquelle beaucoup cherchèrent à échapper en se rattachant à des déclarations de caractère émotionnel ou irrationnel et que l'on peut grouper sous la désignation de « patriotisme conservateur ». Le voeu de rétablir une situation révolue et d'écarter la crainte de changements sociaux en recourant à des préjugés sont les caractéristiques essentielles de ces phénomènes socio-psychologiques [29].

C'est avec soulagement, on le conçoit, que les autorités et les mass média ont appris et commenté le rejet, obtenu de justesse il est vrai, de l'initiative. Le soir même de la votation, le Conseil fédéral confirma, dans une déclaration, l'application rigoureuse des mesures de stabilisation. Le conseiller fédéral Brugger prétendit que les délibérations au sein de la CEE seraient plus aisées [30]. Le conseiller national Schwarzenbach se déclara «profondément satisfait» du résultat qui avait reflété le grand retentissement de ses idées et celles de l'Action nationale (6000 membres). Les frais de sa campagne publicitaire pour la votation ne se seraient élevés qu'à 400.000 francs [31]. La presse suisse exprima des critiques aussi bien que de la satisfaction. Elle a surtout mis en valeur le malaise, le trouble social ainsi que la méfiance exprimée à l'égard des autorités dans le vote d'un demi-million de Suisses. A l'étranger, où l'on suivit la lutte électorale avec plus d'attention que d'habitude, les représentants de la presse estimèrent que le résultat était l'expression de la raison, en particulier si l'on tenait compte de l'importance de la population étrangère en Suisse [32].

Le Conseil fédéral comprit le signal qui avait été donné sciemment par beaucoup de votants. Le lendemain du scrutin, il ordonna déjà le blocage des admissions de saisonniers parce qu'il craignait que les chiffres maximaux soient dépassés; les contingents autorisés pour la construction et pour les autres branches de l'industrie étaient atteints [33]. Pour l'hôtellerie, les réserves étaient également entièrement épuisées à la fin juin, de sorte que là aussi le blocage de l'immigration s'imposait [34]. L'Action nationale crut que le demi-million de voix en faveur de l'initiative justifiait l'envoi d'un mémorandum au Conseil fédéral. Elle se sentait « obligée de surveiller les mesures de stabilisation ». Pour assurer un « meilleur contrôle » de celles-ci, elle demanda qu'une statistique des étrangers paraisse tous les deux mois [35]. L'Union syndicale critiqua aussi l'insuffisance de la statistique et réclama un blocage plus rigoureux de l'immigration afin d'obtenir graduellement une réduction satisfaisante du nombre des travailleurs étrangers soumis au contrôle. De toutes façons, elle s'opposa énergiquement à des limitations discriminatoires de la libre circulation et réclama, à titre de liberté individuelle fondamentale, le «libre choix du lieu de travail pour tous les salariés » [36]. Son président, le conseiller national Wüthrich (soc., BE), posa une petite question urgente sur l'ensemble de ce problème à la session d'automne [37]. Le Conseil fédéral expliqua dans sa réponse que l'amélioration de la statistique des étrangers s'effectuait, de même que l'élaboration d'un répertoire central des étrangers. Par contre, il ne serait possible de prendre une décision sur la réduction des limitations encore en vigueur de la libre circulation que lorsque les effets des décisions de mars sur l'évolution des contingents étrangers se seraient fait sentir dans les différentes parties du pays [38]. L'augmentation indéniable, quoique minime, du nombre des étrangers l'obligeait à un contrôle très rigoureux des très nombreuses demandes de nouvelles autorisations [39]. Il répondit négativement aux petites questions Cadruvi (ccs, GR) et Carruzzo (ccs, VS) concernant l'assouplissement des dispositions sur la main-d'oeuvre étrangère dans l'hôtellerie [40]. A la fin de l'année, il décida même de ne pas libérer le deuxième contingent de 20.000 travailleurs [41]. Pour tenir compte des graves tensions dues au problème de l'emprise étrangère, il décida au mois de juillet déjà la création d'une commission consultative permanente [42]. Cet organe, réunissant des représentants de toutes les classes et groupes sociaux, fut chargé de prendre toutes les dispositions requises pour obtenir une stabilisation du contingent de la main-d'oeuvre étrangère et de traiter en particulier des questions de l'intégration et de l'assimilation ainsi que de la situation juridique des travailleurs étrangers. Les deux plus grandes organisations assurant la défense des intérêts italiens en Suisse approuvèrent l'innovation' du Conseil fédéral [43]. On renonça provisoirement à nommer un délégué aux qùestions de population étrangère, idée émise par la Nouvelle Société Helvétique [44]. En novembre, le Conseil fédéral procéda à la nomination des membres devant former la commission consultative. Le professeur C: F. Ducommun, ancien directeur général des PTT, en fut nommé président. En décembre, la commission tint sa séance constitutive à Berne et se répartit en trois groupes de travail [45].

Le conseiller national Schwarzenbach lança en automne une nouvelle action destinée à «enrayer le danger de la surpopulation étrangère » et consistant en une nouvelle initiative populaire « pour couvrir les dépenses requises par l'aménagement de l'infrastructure et de l'environnement »; le point essentiel en serait un « impôt sur les salaires touchés par la main-d'oeuvre étrangère », dont la charge reviendrait aux employeurs [46]. L'entreprise ne réussit pas aussi facilement qu'on ne le prévoyait. Des dissensions à l'intérieur de l'Action nationale [47] ainsi que le refus catégorique opposé par les organisations patronales [48] semblent l'avoir contrariée.

L'activité politique des étrangers en Suisse s'est notablement accrue en 1970 [49]. Leurs deux plus grandes associations, la Federazione Colonie Libere Italiane. (FCLI) et les Associazioni Cristiane Lavoratori Italiani (ACLI) se réunirent pour entreprendre une action commune. Elles organisèrent un congrès à Lucerne auquel assistèrent aussi de nombreux délégués d'autres groupes d'immigrants italiens. Les objectifs envisagés se concentrèrent dans deux domaines: sur sol suisse, il faudrait s'employer à obtenir une parfaite collaboration avec les autorités pour faire participer la main-d'oeuvre étrangère, respectivement les organisations, à la procédure de consultation et aux pleins droits démocratiques et civils des indigènes; en Italie, il faudrait parvenir « au plein emploi et à une évolution plus démocratique ». Ils nommèrent un « Comité d'entente » (Comitato Nazionale d'Intesa) qui devrait leur servir de porte-parole dans toutes leurs activités [50]. Un de leurs principaux soucis fut la suppression du statut des saisonniers [51]. Les travailleurs étrangers revinrent sans cesse sur le fondement juridique, jugé insuffisant, de ce dernier [52]. Pour attirer l'attention sur leur cause, ils manifestèrent en commun avec des Suisses à Genève et à Berne. Dans cette dernière ville, c'était la première fois que des groupes italiens organisaient de leur propre chef une telle manifestation [53]. L'effet fut toutefois plutôt négatif, étant donné la désapprobation de l'opinion publique; les autorités s'inquiétèrent de ces incidents parce qu'elles craignaient un isolement accru des étrangers [54]. On crut parfois déceler qu'ils étaient dus à des éléments antidémocratiques qui se seraient infiltrés parmi les travailleurs étrangers. Une question ayant été posée à ce sujet au Parlement, le Conseil fédéral répondit qu'il prendrait les mesures qui s'imposaient contre les menées communistes [55].

La réglementation édictée en mars par le Conseil fédéral fut soumise à de sévères critiques en Italie. Lorsque le Gouvernement italien demanda la convocation de la Commission mixte créée par l'accord sur l'immigration [56], le Conseil fédéral se déclara prêt à le faire mais souligna résolument le caractère irrévocable des mesures de stabilisation [57]. Comme il voulait tout d'abord connaître les résultats des mesures prises, les pourparlers furent remis au mois de septembre. Dans un premier échange de vues qui eut lieu à Rome les délégations, conduites du côté suisse par le directeur de l'OFIAMT, A. Grübel et du côté italien par les sous-secrétaires d'Etat Bemporad et Toros, débattirent du statut des saisonniers, du logement des travailleurs étrangers et de questions d'assurances sociales, d'impôt et d'enseignement [58]. Les seconds entretiens se tinrent en décembre à Berne. Les représentants des trois principaux syndicats ouvriers italiens tentèrent par une pétition de faire prévaloir leur point de vue en parlant de discrimination des saisonniers [59]. Les négociations échouèrent avant tout sur ce point. Ce furent moins les objectifs de base à longue échéance que l'importance et la rapidité des améliorations demandées ainsi que l'envergure des problèmes posés, qui causèrent la suspension des délibérations. L'autorisation d'une plus grande liberté de circulation et la transformation du statut des saisonniers, après un premier séjour en Suisse, en des dispositions semblables à celles des travailleurs à l'année, auraient rendu la politique de stabilisation du Conseil fédéral irréalisable. Une solution de compromis qui prévoyait la transformation progressive des autorisations de saisonniers en celles de travailleurs à l'année fut repoussée [60]. Les syndicats italiens reprochèrent à la Suisse son manque de souplesse et recommandèrent à leur gouvernement d'insister pour que les pourparlers sur l'intégration de la Suisse à la CEE soient suspendus [61]. A l'issue. des pourparlers, le sous-secrétaire d'Etat Bemporad qualifia lui-même la négociation de « décevante, inattendue et incompréhensible » [62]. En réalité, pour des raisons de politique intérieure, les partenaires ne pouvaient pas céder, car tous deux devaient sauver la face en présence des masses mécontentes: la Suisse à cause du danger présumé de l'emprise étrangère, l'Italie en raison de ses difficultés économiques et sociales.