Davantage que précédemment, le fonctionnement des institutions de 1'Etat a été ressenti comme insatisfaisant. Dans un exposé, le chancelier fédéral Huber a constaté que le développement de la science, de la technique, de l'économie et de la société a fait croître les tâches publiques dans une mesure telle que l'activité étatique a atteint les limites de l'efficacité. On demanderait trop des autorités, de l'administration, des partis et des citoyens. Le chancelier a mis en garde devant une désintégration de l'appareil gouvernemental, qu'il redoute de voir réagir plutôt que de gouverner [1]. Des observateurs critiques ont interprété ces déclarations comme un signe de tensions entre Chancellerie et exécutif, chose qui a été officiellement démentie [2].

Plus fréquemment que de coutume, certains membres du Conseil fédéral se sont plus ou moins désolidarisés des positions officielles du collège gouvernemental. Le refus du chef du DFJP de défendre devant le parlement la proposition gouvernementale en matière d'interruption de grossesse, a fait sensation. Tout aussi inhabituelle a été la netteté avec laquelle s'est exprimé le président de la Confédération, E. Brugger, lors du congrès du parti radical : il a parlé des vives controverses qui agitaient le Conseil fédéral et mis en question l'effectif de ses membres (sept), jusqu'ici jamais contesté officiellement [3]. De divers côtés, on s'est plaint de ce que l'exécutif ne prenait pas de décisions fermes faute de cohésion, ni n'assumait pleinement sa fonction dirigeante ; on a évoqué à ce propos aussi bien la question de l'avortement que ses propositions relatives à la participation et à l'article constitutionnel sur la radio et la télévision [4]. Une autre conséquence de son manque d'efficacité serait, selon un critique, le renvoi constant de la loi en préparation (depuis 1968) sur l'organisation de l'Administration fédérale [5]. Du côté parlementaire, on a tenté de remettre sur le tapis des projets de réforme que le gouvernement repoussait jusqu'ici. Ainsi des initiatives parlementaires réclament-elles à nouveau la suppression de la disposition constitutionnelle selon laquelle le gouvernement ne peut compter plusieurs membres originaires d'un même canton, ou suggèrent-elles de porter à onze le nombre des membres du collège. Le Conseil national a adopté en outre un postulat déposé en 1972 par L. Schürmann (pdc, SO) et demandant d'attribuer certains domaines interdépartementaux — comme la politique conjoncturelle, la défense générale, l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement — à un département des affaires générales [6]. En revanche, ce Conseil a rejeté une initiative parlementaire de J. Schwarzenbach (mna, ZH) tendant à faire confirmer par le peuple l'élection des conseillers fédéraux à la fin de la législature, cela entre autres pour préserver le système collégial [7].

L'article conjoncturel adopté par les Chambres prévoyait, de son côté, de renforcer sur le plan juridique le rôle dirigeant du Conseil fédéral. On en parlera plus en détail ailleurs, de même que de l'initiative fédéraliste pour un transfert direct au gouvernement central de la compétence de légiférer en cas d'urgence [8].

Les prestations plus élevées dont l'Etat doit être capable aujourd'hui de faire preuve ont montré l'urgence d'une administration plus efficace. Urgence d'autant plus réelle que la situation des finances fédérales a entraîné un coup de frein aux dépenses croissantes en personnel. Le Conseil fédéral prévoyait déjà dans son projet destiné à rééquilibrer les finances de la Confédération, de limiter en principe les effectifs du personnel ; les débats parlementaires ont abouti finalement à chiffrer ce plafonnement [9]. Les questions de direction sont apparues comme particulièrement importantes. Lors de l'élaboration d'une nouvelle loi sur l'organisation de l'Administration fédérale, un groupe de travail a fixé des directives pour la gestion des affaires administratives. Elles s'alignent sur les connaissances les plus' récentes en matière de management privé. Elles ont été mises en vigueur au début de 1975 par le Conseil fédéral [10].

D'autre part, le renforcement du contrôle de l'administration demeure une préoccupation importante. Une intervention parlementaire s'inspirant d'une recommandation de la commission Keller, de 1971, a proposé de décharger le Conseil fédéral et les départements de toute décision en matière de plaintes administratives ; le gouvernement a fait cependant observer que l'instance centrale de recours préconisée ne ferait qu'augmenter le nombre des commissions de recours existantes et l'effectif du personnel. Il a souligné en outre que pareille réforme appellerait une revision de la Constitution [11]. L'institution d'un ombudsman, dont il a été question les années précédentes, ne semble pas avoir gagné de nouveaux adeptes [12]. Le Conseil fédéral a édicté des directives, instrument d'autocontrôle de l'exécutif, sur la nomination et la méthode de travail des commissions extraparlementaires. Ces directives complètent celles de 1970 sur la procédure préparlementaire et tendent à réduire le nombre des collaborateurs extérieurs de l'administration, à accroître leur efficacité et à préciser les responsabilités de chaque instance. Elles expriment le souhait que soient élaborées des alternatives ; les parlementaires ne doivent en faire partie qu'à titre exceptionnel. Dans la presse, on a relevé avec satisfaction que la nouvelle commission pour une conception globale de l'énergie est beaucoup plus restreinte que sa semblable, celle de la conception globale des transports. Le fait que les directives n'accordent que peu de prix à la collaboration de représentants des partis politiques, n'a guère soulevé de critiques [13].

A la suite de l'affaire Heliswiss qui a failli compromettre la politique de neutralité, le Conseil fédéral a décidé que, dorénavant, les représentants de la Confédération au sein d'entreprises d'économie mixte devront s'enquérir plus scrupuleusement de l'attitude à suivre [14]. Les rapports entre activités exercées dans l'Administration fédérale et dans l'économie privée ont été évoqués par certains critiques, notamment à l'occasion du passage de hauts commis de l'Etat à des fonctions dirigeantes de l'économie [15].

Le besoin d'une réforme en profondeur du parlement fédéral, relancée en 1973 par le conseiller national Binder (pdc, AG), a conduit à la désignation d'une commission nommée à la fois par les bureaux du Conseil national et des Etats. Ainsi que l'a déclaré en novembre le président de la commission, le conseiller national Akeret (udc, ZH), les travaux vont dans le sens d'un maintien du parlement de milice [16]. Une enquête scientifique a mis en évidence que le législatif a surtout besoin d'être informé plus complètement sur la manière dont les décisions sont préparées au stade préparlementaire, afin de mieux assumer sa fonction de contrôle [17]. Une autre intervention émanant du Conseil national a tendu à asseoir la procédure de consultation sur une meilleure base juridique ; le chef du DFJP s'est cependant opposé à ce qu'elle soit fixée dans une loi, voire dans la Constitution [18]. Les petites réformes de procédure parlementaire introduites par les Chambres en 1973 ont été réalisées sans grande modification ; on a précisé qu'il fallait éviter de donner un poids trop important à certains intérêts particuliers lors de la formation des commissions préparatoires [19]. La Chancellerie fédérale, sur la base du rapport d'experts publié en 1973, a ouvert une procédure de consultation quant à la réforme du système d'élection au Conseil national [20].

Les fondements juridiques ne sont pas seuls à assurer la position du parlement au sein de l'ensemble des institutions ; la pratique compte également. Les Chambres ont ainsi marqué un point, lorsqu'à l'instigation de leurs commissions des finances, elles se sont déclarées insatisfaites du projet de budget gouvernemental pour 1975. Elles ont réduit le déficit à un niveau correspondant à la convention passée entre le Conseil fédéral et les cantons. En revanche, des observateurs ont critiqué et considéré comme négative pour le renom du parlement, l'absence en pleine session (troisième semaine de celle d'automne), d'une vingtaine de nos députés, partis, avec à leur tête les présidents des deux Chambres, participer au congrès de l'Union interparlementaire à Tokio [21].

Le Tribunal fédéral, également, s'est senti surchargé, notamment en raison de l'accroissement constant, depuis la revision en 1968 de la juridiction administrative, des plaintes de droit public ou administratif [22]. Le Conseil fédéral a proposé de ce fait une réorganisation de la Cour de droit public et de droit administratif, prévoyant une procédure plus rationnelle et un personnel plus nombreux. La commission du Conseil des Etats a demandé cependant que l'on examinât une variante n'entraînant pas une augmentation de personnel [23]. Par ailleurs, les deux Chambres ont traité de motions favorables à une juridiction constitutionnelle ; elles étaient de même contenu et se référaient à des interventions antérieures. Le chef du DFJP a toutefois estimé qu'une revision de pareille portée était à placer dans le cadre d'une revision totale de la Constitution ; les deux motionnaires ont refusé de transformer leur intervention en postulats, mais n'ont pas obtenu pour cela l'appui nécessaire et suffisant de leurs collègues [24]. Vers la fin de l'année, l'Assemblée fédérale a élu la première femme au Tribunal fédéral en la personne de Margrit Bigler-Eggenberger, socialiste d'origine saint-galloise [25].

1974 a été une année record pour ce qui est du recours aux droits populaires. Huit initiatives ont été déposées. Au 31 décembre, 16 initiatives attendaient d'être traitées et une série d'autres était annoncée. Par ailleurs, le référendum facultatif a été lancé contre quatre projets. Une telle accumulation ne s'était plus produite depuis le siècle dernier. Là encore, on a parlé de surcharge [26]. Afin d'y remédier, on a proposé de modifier les institutions, notamment le droit d'initiative : en augmenter le nombre de signatures, ne plus accepter que celles conçues en termes généraux, ne plus limiter la possibilité de retrait, créer une « motion populaire » qui permettrait au peuple de participer à la procédure parlementaire. D'autres ont estimé que le Conseil fédéral devait examiner de plus près le contenu des diverses initiatives ou encore de produire moins souvent des contre-projets, ces derniers ne faisant que renforcer l'effet de l'initiative [27]. A la veille de la votation du 20 octobre, l'avis a même été émis de divers côtés que si la troisième initiative contre la surpopulation étrangère devait être approuvée par le peuple, les autorités devaient en refuser l'application, cela en vertu des traités internationaux et des intérêts supérieurs du pays [28]. Les porte-parole du Conseil fédéral, cependant, ont rejeté comme anti-démocratique pareille manière de faire [29]. La tendance qui voudrait limiter l'usage des droits populaires n'en a pas moins été combattue pour autant [30]. En outre, la prescription qui veut qu'au niveau fédéral le citoyen ne puisse voter à la fois pour une initiative et pour un contre-projet a été çà et là considérée, après le double rejet de la revision de l'assurance-maladie, comme une falsification de la volonté populaire [31]. Dans son contre-projet à l'initiative sur le référendum en matière de traités internationaux, le Conseil fédéral recommande une extension, inhabituelle en droit fédéral, du droit de consultation du citoyen : il incomberait à l'Assemblée fédérale de décider de soumettre au référendum facultatif des traités qui ne tomberaient pas sous le coup du référendum obligatoire [32].

A Obwald, on a eu affaire à une initiative tendant à supprimer, comme en 1965 et 1966 déjà, la landsgemeinde. Cette dernière initiative a abouti à la fin de 1973 grâce à l'appui des radicaux et des chrétiens-sociaux ; le déroulement de l'assemblée d'avril avait en effet soulevé une violente critique à l'endroit de la séculaire institution. L'exécutif cantonal a pris fait et cause pour son maintien, alors que le législatif l'a invité à préparer un contre-projet qui, outre la suppression de la landsgemeinde, porterait aussi sur une nouvelle répartition des compétences entre le peuple, le parlement et le gouvernement [33].