La question de l'efficacité des institutions s'est posée avec une acuité accrue en raison de la récession et de la détérioration des finances publiques. Dans ses deux rapports aux Chambres, le rapport de gestion pour l'année 1974 et celui sur la réalisation des Grandes lignes de la politique gouvernementale pour 1971-75, le Conseil fédéral a repris une thèse, défendue l'année précédente déjà par le chancelier de la Confédération. Selon elle, l'évolution de ces dernières années amène tant le gouvernement que l'administration et le parlement, que les partis, les « mass media » et les citoyens à un point proche de la saturation. Il en concluait à la nécessité renforcée de la définition d'objectifs précis et de priorités à l'activité de l'Etat, tout en soulignant qu'un Etat moderne ne pouvait se contenter de préserver l'acquis [1]. Il apparut nettement que les exigences nouvelles posées aux autorités mettaient en difficulté un parlement de milice. Lorsque le peuple rejeta, le 8 décembre 1974, l'augmentation des impôts prévue, les Chambres fédérales renoncèrent à réduire elles-mêmes les dépenses et, cédant une partie de leurs prérogatives, laissèrent au Conseil fédéral le soin de procéder aux économies qui s'imposaient. L'échec des négociations du nouveau contrat de législature montra par la suite que les quatre partis gouvernementaux n'étaient pas à même d'appuyer activement un programme gouvernemental ; il en résulta dès lors que le parlement n'était plus en mesure d'assumer sa fonction de direction [2]. En même temps l'usage du référendum par les citoyens fut restreint par le recours de plus en plus fréquent à la clause d'urgence [3].

Le rapport quadriennal déjà mentionné dresse le bilan de l'activité du gouvernement. Il constate que durant la période de croissance continue on a surestimé les capacités de l'Etat et de la société et souligne les limites tracées par les droits populaires à la réalisation d'un programme gouvernemental [4]. A l'instar du Conseil fédéral, la plupart des porte-parole des groupes réclamèrent, lors du débat d'automne au parlement, l'établissement de priorités et la concentration de l'activité étatique sur l'essentiel. Au parlement le représentant des indépendants, W. Biel (ZH), alla plus loin en exigeant l'ouverture du débat sur les divergences d'objectifs ainsi que l'abandon de la coalition gouvernementale actuelle [5].

Une telle discussion n'eut pas lieu durant la campagne précédant les élections au Conseil national, mais bien, à la surprise générale, dans les semaines suivant le scrutin. Mis à part quelques signes annonciateurs à gauche, il n'y avait pas lieu de douter, avant les élections, que les quatre partis au pouvoir signeraient un nouveau contrat de législature [6]. Cependant après leur gain de dix sièges, et encouragés par son impact auprès des « mass media », les socialistes firent mine, au lendemain du 26 octobre, de mettre en question la formule gouvernementale. Le PSS créa une commission chargée de préparer la discussion du nouveau contrat et d'aborder tant les questions de programme que les questions personnelles. Officieusement, on invitait l'UDC à se retirer du Conseil fédéral [7]. Après l'élaboration par les secrétaires centraux des quatre partis gouvernementaux d'un programme minimal du type de celui de 1972, la délégation du PSS surprit ses partenaires en présentant le 19 novembre un catalogue de revendications impératives allant, en partie, au-delà du programme électoral socialiste. Citons la participation de l'Etat aux entreprises en difficulté, le jumelage de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) avec l'engagement des cantons à imposer les successions, les donations et les gains immobiliers, l'adaptation des rentes AVS à l'évolution des salaires ou encore l'adhésion à l'ONU [8].

Parmi les partis gouvernementaux bourgeois, le PDC fut enclin, au début, à adhérer jusqu'à un certain point à la stratégie des socialistes. Selon ses porte-parole, il revendiquait, d'autre part, en tant que parti du « centre dynamique », une fonction de charnière, voire de direction. La ligne dure adoptée par le PSS le rejeta cependant du côté de ses partenaires bourgeois pour qui une partie des conditions socialistes était inacceptable notamment en ce qui concerne l'ampleur des moyens à engager dans la relance économique et le couplage de la TVA avec une harmonisation substantielle des systèmes fiscaux cantonaux. On renonça, dès lors, au début de décembre, à signer un nouveau contrat de législature. Néanmoins, les quatre partenaires se mirent d'accord pour garder la « formule magique » du Conseil fédéral et pour poursuivre le dialogue périodique institué en 1972. Le 10 décembre, la réélection des sept conseillers fédéraux se fit en parfaite harmonie, Willi Ritschard apparaissant comme le plus populaire [9].

La majorité des commentateurs ne regretta guère ce contrat de législature ; divers journaux approuvèrent même, vu l'abstentionnisme croissant des électeurs, une certaine radicalisation des affrontements entre les partis [10]. C'est du côté du PDC surtout que l'on déplora l'échec des efforts poursuivis depuis 1971 pour asseoir la politique gouvernementale sur la base des partis représentés au Conseil fédéral, efforts auxquels allait une certaine sympathie du chancelier de la Confédération Huber [11]. Ainsi l'intermède fut diversement apprécié, selon qu'on privilégie la réintégration du citoyen dans les partis et dans le système politique ou la solution des problèmes complexes posés à l'Etat. Au sein de la population, la question de la formation du gouvernement ne provoqua guère de remous ; un sondage révéla qu'un tiers seulement des citoyens connaissent la composition politique du Conseil fédéral [12].

Les tentatives d'augmentation du nombre des conseillers fédéraux restèrent stériles. Le Conseil national rejeta en septembre l'idée de porter le collège à onze membres, ainsi que le préconisait l'initiative Breitenmoser (pdc, BS). Ce projet trouva un certain soutien parmi les députés du PDC, de l'Alliance des indépendants et de l'Action nationale, ainsi que chez les représentants tessinois ; la majorité en revanche, obéit aux mises en garde des conseillers fédéraux, en exercice ou anciens, de ne pas soumettre le système collégial à trop rude épreuve. Concernant l'allégement de leur tâche, on renvoya au projet de réorganisation de l'Administration fédérale, présenté au printemps par le Conseil fédéral [13]. Un accueil mitigé fut réservé à la proposition des bureaux des deux Chambres tendant à réélire les conseillers fédéraux sur une liste unique et non plus l'un après l'autre. On fit valoir que l'élection en bloc évitait certes le jeu des représailles entre les groupes, mais qu'elle pouvait aussi entraîner la défaite de l'un ou l'autre des magistrats [14].

Le projet de loi susmentionné sur la réorganisation de l'administration ne va pas au-delà des propositions de la commission Huber de 1971 : maintien du collège des sept, refus de l'introduction de secrétaires d'Etat (à l'exception de titres correspondants accordés aux plus hauts fonctionnaires de la politique étrangère et du commerce extérieur), création d'états-majors et nomination de collaborateurs personnels pour décharger les conseillers fédéraux, réunion, en outre, des offices fédéraux en « groupements » et possibilité de faire appel à des hauts fonctionnaires ou des spécialistes pour représenter le Conseil fédéral aux délibérations des instances parlementaires. Le projet évite l'écueil d'une redistribution des divisions administratives en énumérant les divers offices fédéraux par ordre alphabétique et en confiant au Conseil fédéral leur attribution à tel département ou à tel groupement au sein d'un département ; le message relève néanmoins la nécessité de décharger le DFI et le DFEP. A la suite de la réorganisation, en 1974, de la division de justice, on renonce à instituer un office de la législation qui, selon le rapport de la commission Huber, aurait dû s'occuper de la coordination et de la qualité des normes de droit [15]. Certains commentateurs se sont montrés déçus par la modestie des réformes proposées. Pour sa part, la commission préparatoire du Conseil national demanda au Conseil fédéral de prendre position sur une refonte des départements [16].

Indépendamment de la revision de la loi d'organisation, le DFJP a publié une ébauche tendant à créer un « ombudsman » suisse. Ce dernier serait élu par le parlement et autorisé à vérifier, de sa propre initiative ou sur demande, la conformité des actes administratifs à la loi et au principe de l'équité, et à faire part de ses observations sous forme de rapports et de recommandations. Le projet cependant n'englobe encore ni les administrations cantonales ni l'armée [17].

Des problèmes personnels, outre les questions d'organisation, ont aussi été abordés. La nomination de politiciens actifs à des fonctions dirigeantes de l'administration et des régies se heurta au reproche selon lequel le Conseil fédéral se serait laissé guider par des considérations de politique partisane plutôt que par les qualifications des candidats. Le gouvernement repoussa ces critiques mais reconnut que lors de la désignation de directeurs généraux des CFF et des PTT il fallait prendre en considération un certain équilibre politique [18]. La démission de L. E. Straessle, directeur de l'Office du personnel, à la suite d'un différend avec le chef du DFFD en matière d'allocations de renchérissement, fit beaucoup parler d'elle. L'Office du personnel publia une étude sur les fondements légaux du licenciement de fonctionnaires pour faire pièce à l'opinion répandue selon laquelle il était pratiquement exclu de renvoyer un membre de l'administration ; on y précisait aussi que l'appartenance à une organisation préconisant des changements radicaux dans 1Etat et la société ne pouvait justifier un licenciement [19].

Comme nous l'avons vu, les limites des possibilités d'amélioration de l'efficacité du parlement fédéral sont réapparues [20]. La commission d'étude composée de membres des deux Chambres, créée en réponse au postulat Binder (pdc, AG), a réalisé une enquête sur le travail des parlementaires afin de se constituer la documentation nécessaire à sa tâche de réforme. Singulier contraste à ces efforts, un conseiller national socialiste a réussi à déposer pas moins de 87 interventions parlementaires lors de la législature écoulée [21]. Suivant l'exemple du Conseil national, les Etats se sont également dotés d'un nouveau règlement [22]. La procédure de consultation sur la réforme du système électoral pour le Conseil national fit apparaître une certaine sympathie pour la subdivision des grands cercles électoraux, alors que l'introduction d'éléments de type majoritaire trouvait peu d'adhésion [23].

Notre parlement de milice est limité à la fois dans son influence créatrice sur l'activité de l'Etat et dans sa fonction de contrôle de l'administration. Lors d'une conférence de presse, la commission de gestion du Conseil national attira l'attention sur la portée et les difficultés de sa tâche, se plaignant en outre du peu d'intérêt manifesté par le plénum de la chambre. Un succès fut obtenu par la grande chambre, dont une commission « ad hoc », traitant de l'acquisition d'un bien-fonds pour un immeuble administratif à Berne, releva de nouvelles insuffisances du service immobilier ; elle obtint la réorganisation de ce dernier et réussit à économiser 6 millions de francs. En revanche, lorsqu'une autre commission du Conseil national, traitant de la loi sur les droits politiques, voulut déclarer éligibles au Conseil national les fonctionnaires (à l'exception de ceux directement nommés par le Conseil fédéral), diverses voix se sont élevées dans la presse, jugeant pareil règlement incompatible avec les fonctions de contrôle du parlement [24].

Le Tribunal fédéral (TF), issu de la revision constitutionnelle de 1874, a célébré son centenaire en tant qu'institution permanente. A nouveau, on a insisté sur la surcharge des juges et exigé une réorganisation. Le président du Tribunal fédéral, P. Cavin, s'est plaint de ce que la cour suprême perdait trop de temps à établir des faits et ne pouvait se concentrer sur les problèmes juridiques [25]. Le projet soumis aux Chambres en 1974, visant à restructurer la cour de droit public et de droit administratif, a connu un accueil mitigé de la part du TF lui-même, de sorte qu'il a été retiré au profit d'une réorganisation complète [26]. Un incident se produisit en juin, lors de l'élection d'un juge suppléant par l'Assemblée fédérale. Le candidat socialiste Rouiller, jeune avocat valaisan, bien que soutenu officiellement par les autres groupes gouvernementaux, n'obtint pas la majorité absolue, ses qualifications professionnelles ayant été mises en doute par le conseiller national Reich (mna, ZH). Les députés socialistes refusèrent alors d'assister à la séance suivante. L'élection fut reprise en septembre ; en dépit d'une critique persistante de quelques journaux radicaux, les groupes firent preuve cette fois d'une meilleure discipline [27].

Sur le plan fédéral, l'utilisation des droits populaires diminua quelque peu, alors que les initiatives en suspens s'accumulèrent durant l'année électorale. On en comptait vingt à la fin de l'année [28]. Plusieurs interventions parlementaires tentèrent d'endiguer le flot des initiatives ; on souhaitait, d'une part, les soumettre à des conditions plus sévères, tant formelles que matérielles, et, d'autre part, décharger les citoyens par l'introduction de l'initiative législative, n'exigeant pas à chaque fois le recours au vote populaire. Le conseiller fédéral Furgler se déclara prêt à examiner ces propositions dans le cadre d'une refonte des droits populaires et renvoya aux travaux de revision totale de la Constitution. Ils mettent l'accent sur une initiative unique dont le contenu serait formulé par le parlement, soit au niveau constitutionnel soit au niveau d'un texte de loi [29].

Seule mesure immédiate sur le plan constitutionnel, le Conseil fédéral proposa, en été, de doubler le nombre de signatures requises pour l'initiative et le référendum. Les Etats acceptèrent de traiter cette question en particulier mais fixèrent le minimum pour le référendum à 50 000 signatures seulement. Le Conseil national, pour sa part, refusa de décider d'emblée du nombre des signatures. Il renvoya l'objet pour se pencher d'abord sur le projet de loi sur les droits politiques, dans lequel sa commission suggère d'insérer une autre forme de restriction du droit d'initiative : la limitation du temps de collecte des signatures à une année. Dans ce projet de loi, qui synthétise et modifie légèrement les prescriptions fédérales concernant les droits populaires, le Conseil fédéral prévoit, outre l'unification déjà citée du droit de vote, de simplifier le vote (par correspondance ou par procuration), d'accompagner les projets soumis au peuple de brefs textes explicatifs, de rendre un peu plus difficile le dépôt de listes pour le Conseil national (50 signataires au lieu de 15), de même que de prolonger d'une année le délai imparti au parlement pour traiter d'une initiative [30].

L'échec de l'article conjoncturel, trois mois seulement après les multiples « non » du 8 décembre 1974, incita à se demander si les droits populaires permettent encore de résoudre les problèmes qui se posent à l'Etat. On insista surtout sur la difficulté d'informer effectivement le citoyen [31]. Pour prévenir un nouvel insuccès des projets financiers, le Conseil fédéral adressa aux citoyens un commentaire accompagnant le matériel de vote du 8 juin, comme cela s'était déjà fait précédemment dans des cas exceptionnels. Cette mesure fut critiquée, notamment à cause des erreurs contenues dans le texte allemand [32].

Une autre question de fond s'est posée avec le remaniement du droit de référendum en matière de traités internationaux : celle des rapports entre la démocratie semi-directe et le droit international. Alors que l'initiative de l'Action nationale accorde indiscutablement la primauté au premier élément, le Conseil des Etats défendit énergiquement la prééminence du second et prit une décision rare : celle de déclarer nulle l'initiative populaire. On fit valoir comme argument principal le manque d'unité de la matière, car l'initiative demande, dans une même proposition, de soumettre au référendum des traités futurs aussi bien que des traités déjà en vigueur. De divers côtés on considéra que cette décision, dérogeant à une pratique trop large jusqu'ici, était de nature à améliorer la qualité des initiatives populaires [33].

Sur le plan cantonal, on se montra peu disposé à restreindre l'usage des droits populaires. Bâle-Ville acceptait cependant de doubler le nombre des signatures pour l'initiative et le référendum alors que plusieurs cantons rejetaient l'idée d'augmenter les compétences financières du parlement. De même, c'est en vain que l'on s'en est pris à la « Landsgemeinde » ; les citoyens d'Obwald, lors d'un vote par voie de scrutin, ont refusé de la supprimer [34].