Die Debatte um die Prinzipien der schweizerischen Aussenpolitik hat neuerdings eine Belebung und Vertiefung erfahren dergestalt, dass die kritische Diskussion nicht mehr nur vorwiegend Mittel und Methoden erfasst, sondern vermehrt auch auf die Zielebene vordringt, um hier eine grundsätzliche Klärung zu erreichen [5]. Es handelt sich dabei keineswegs um eine Diskussion von bloss akademischem Interesse, tangiert sie doch immerhin den Zweckartikel, der Bundesverfassung und damit die Frage nach unserer nationalen Identität. Die abstrakte Zielsetzung der schweizerischen Aussenpolitik — Behauptung der Unabhängigkeit nach Art. 2 BV — sei, so wird argumentiert, nur beschränkt realisierbar, was auch in der Praxis immer klarer zum Ausdruck komme. Gerade die Entwicklung des internationalen Systems in den letzten Jahren, gekennzeichnet durch wirtschaftliche Krisenerscheinungen, Multipolarisierung und verstärkte Forderung der Dritten Welt nach Neuverteilung der ökonomischen und politischen Macht, hat nicht nur die Verwundbarkeit des Westens zum Bewusstsein gebracht, sondern auch die starken faktischen Umweltbindungen und den schwachen Autarkiegrad der Schweiz besonders deutlich werden lassen. Gewisse Kreise der politischen Elite sind deshalb bereit, einer Relativierung des absoluten Unabhängigkeitsziels zuzustimmen. Während die Pragmatiker dabei die nationale Eigenständigkeit soweit als möglich zu erhalten trachten, verlangen radikalere Stimmen eine Ergänzung der herkömmlichen eindimensionalen Zieldefinition oder gar ihre Ersetzung durch andere Ziele wie Sicherung des Weltfriedens und Ausbau der Menschenrechte, die aus dem übernationalen Bezugsrahmen einer « Weltinnenpolitik » als Menschheitsaufgabe abgeleitet werden [6]. Immerhin stimmen beide Richtungen des Diskurses dahingehend überein, dass es bei realistischer Einschätzung der Lage für die Schweiz verniinftigerweise nur darum gehen könne, ein optimales Gleichgewicht von Einfluss und Abhängigkeit anzustreben. Angesichts der starken Interdependenz, des hohen Masses an gegenseitiger Abhängigkeit im internationalen System, müsse eine isolationistische, defensive, auf die Igel- und Reduitmentalität abgestützte Aussenpolitik gefährlich werden, da sie letztlich zur Abhängigkeit ohne Mitbestimmung führe. Auch der Bundesrat erachtet eine Öffnung der schweizerischen Aussenpolitik als notwendig, um die legitimen Interessen wirksam verteidigen zu können ; hält sich die Schweiz vom internationalen Forum fern, so wird sie von Entscheidungen ausgeschlossen, von denen ihr Überleben abhängt [7].

Ungeachtet der Probleme, die sich aus der engen Verflechtung von wirtschaftlichen und politischen Fragen ergeben, soll die Neutralität weiterhin ein Eckpfeiler unserer Aussenpolitik bleiben, wenn man auch den Spielraum des aussenpolitischen Handelns zu erweitern strebt [8]. Allerdings lässt sich — zùmindest in der theoretischen Diskussion — die Tendenz feststellen, dieses grundlegende Prinzip aus seiner Tabuisierung herauszulösen. Denn Neutralität sei — so wird betont — wie Solidarität, Universalität und Disponibilität nicht axiomatisches Ziel, sondern ein Mittel unserer Aussenpolitik, das bei differenzierter Zielsetzung neu auf seine Funktion hin überprüft werden müsse [9]. Während nun einerseits vermehrte Schwierigkeiten daraus entstehen, dass verschiedene Staaten vor allem der Dritten Welt unserer Neutralitätspolitik nicht immer das nötige Verständnis entgegenbringen, scheint andererseits der Entspannungsdialog zwischen den Blöcken und in Europa einen neuen Handlungsrahmen abzugeben, der gerade für konsequent neutrale Staaten Möglichkeiten von Vermittlungsaktionen weit über die klassische Politik der Guten Dienste hinaus erschliesst [10]. Um sowohl diesen Schwierigkeiten begegnen als auch die neuen Möglichkeiten ausschöpfen zu können, muss unsere Aussenpolitik aktiver und multilateraler Diplomatie gegenüber aufgeschlossener werden ; darüber sind, sich auch die Behörden im klaren. Die Umsetzung dieser Einsicht in die Praxis bleibt indessen in mancher Hinsicht etwas zaghaft, was z.B. unser Verhältnis zu den blockfreien Staaten zeigt, an deren Konferenz von Lima sich die Schweiz durch keinen Beobachter vertreten liess, obwohl hier wichtige Rohstofffragen diskutiert und ein Gipfeltreffen der Blockfreien für 1976 vorbereitet wurden [11]. Wo sich allerdings unsere Aussenpolitik aktiver gebärdet, läuft sie sofort Gefahr, im innenpolitischen Diskurs auf scharfe Kritik zu stossen. So geriet der schweizerische Beitritt zum Internationalen Energieprogramm, über den wir weiter unten ausführlicher berichten werden, unter heftigen Beschuss, wobei besonders die Flanken des parteipolitischen Spektrums neutralitätspolitische Bedenken ins Feld führten [12].

Eine Aktivierung oder Öffnung der schweizerischen Aussenpolitik erheischt ein Mindestmass an Zustimmung im Volk, wenn sie nicht längerfristig in ein Legitimierungsdefizit geraten soll. Deshalb stellt sich die Frage nach vermehrter demokratischer Partizipation in aussenpolitischen Belangen gerade heute als Problem besonderer Brisanz. Die zunehmende zwischenstaatliche Verflechtung erfordert auf immer mehr Sachgebieten zwei- oder mehrseitige Abkommen, die als völkerrechtliche Verträge innerstaatliches Recht tangieren können, ohne jedoch den plebiszitären Kontrollmöglichkeiten unserer halbdirekten Demokratie unterworfen zu sein. Denn für Staatsverträge gilt nach Art. 89, Abs. 4 BV das fakultative Referendum nur, wenn sie für eine Dauer von mehr als fünfzehn Jahren abgeschlossen werden und nicht kündbar sind. Diese Regelung ist unbefriedigend, da die zeitliche Dauer kein Kriterium für die Bedeutung von Verträgen darstellt und auch längerfristige Verträge durch Einbau einer Kündigungsklausel dem fakultativen Referendum entzogen werden können. Andererseits ist kaum zu übersehen, dass durch den Ausbau der Volksrechte, welche auch in diesem Bereich schon grösser als in anderen Ländern sind, die Vertragsfähigkeit der Regierung entscheidend gefährdet werden könnte. Es geht also darum, eine vermittelnde Lösung zu finden, die sowohl die Forderung nach demokratischer Legitimierung zu befriedigen als auch die notwendige aussenpolitische Handlungsfähigkeit zu gewährleisten imstande ist [13].

Verschiedene parlamentarische Vorstösse der letzten Jahre hatten eine Neuordnung des Staatsvertragsreferendums angeregt. 1973 reichte die Nationale Aktion eine Volksinitiative gegen die Beschränkung des Stimmrechts bei Staatsverträgen ein, die sämtliche Übereinkommen, auch die bereits abgeschlossenen, dem fakultativen Referendum zu unterstellen verlangt. Der Bundesrat vertrat die Ansicht, dass diese extreme Regelung zwangsläufig die Vertrauenswürdigkeit der Schweiz im Ausland schädigen müsse und zudem zu erheblichen Völkerrechtsverletzungen führen könnte. Er empfahl daher, die Initiative zu verwerfen, und unterbreitete dem Parlament einen Gegenvorschlag, der das fakultative Referendum nur für Staatsverträge vorsieht, die unbefristet und unkündbar sind oder durch Beschluss der Mehrheit aller Mitglieder in jedem der beiden Räte dem Referendum unterstellt werden. Der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (z.B. UNO) oder zu supranationalen Organisationen (z.B. EG) wäre aber auf jeden Fall Volk und Ständen zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen [14]. Dieser ausdifferenzierte Gegenvorschlag, der weniger das Höchstmass als vielmehr eine Verwesentlichung demokratischer Partizipation anstrebte, erhielt im Parlament nur teilweise Unterstützung. Während der Vorschlag auf Einführung des obligatorischen Referendums in wichtigen Beitrittsfragen beide Kammern passierte, folgte der Nationalrat im übrigen den weiterreichenden Anträgen seiner Kommission und beschloss, auch völkerrechtliche Verträge, die wichtige Änderungen oder Ergänzungen der Bundesverfassung bewirken, Volk und Ständen vorzulegen und die Unterstellung unter das fakultative Referendum nicht dem Gutdünken des Parlamentes zu überlassen, sondern auch für Staatsverträge verbindlich zu erklären, die Bundesrecht erheblich tangieren oder sonst von grosser Tragweite sind [15].

Dieser Entscheid für eine ausgedehnte Demokratisierung wurde in der Presse zum Teil heftig kritisiert ; skeptische Stimmen wiesen auf die Schwierigkeiten hin, anhand der gewählten Kriterien die Referendumsfrage in allen Fällen rechtlich sauber zu entscheiden, oder prognostizierten gar eine Führungskrise in der schweizerischen Aussenpolitik, falls der Beschluss keine Korrektur erfahre [16]. Die Kleine Kammer hegte ähnliche Bedenken ; sie folgte im wesentlichen den Anträgen des Bundesrates und genehmigte eine Neuordnung des Staatsvertragsreferendums, die der Ausweitung dieses Volksrechts Schranken setzt, entschied jedoch im Gegensatz zum Bundesrat, die Initiative der Nationalen Aktion als ungültig zu erklären [17].

Da sich das Referendum vom Volksrecht zum Verbandsrecht entwickelt hat und als Hebelarm zur Durchsetzung der Anliegen gesellschaftlicher Interessengruppen gegenüber den Behörden dienen kann, besteht die Gefahr, dass sich eine Demokratisierung für die Öffnung der schweizerischen Aussenpolitik als Bumerang erweisen könnte [18]. Solche Bedenken wiegen umso schwerer, als das Interesse am internationalen Geschehen und das Wissen um unsere tatsächliche Abhängigkeit davon als sehr gering erscheinen, insbesondere in der deutschen Schweiz [19]. Auch die Parteien kümmern sich kaum um die Aussenpolitik ; in den meisten Wahlprogrammen war darüber wenig zu lesen, jedenfalls nichts Neues [20]. Eine Umfrage bei den Nationalratskandidaten ergab denn auch nur ein schwaches Mehr für eine aktive Aussenpolitik ; die Antworten fielen allgemein weniger kooperativ aus als vor vier Jahren [21]. Besorgte Stimmen fordern deshalb, dass die Aussenpolitik im eidgenössischen Alltag an Bedeutung gewinnen müsse, wozu auch eine wirkungsvollere Informationspraxis des EPD etwas beitragen könnte [22].

Dass die Beziehungen des EPD zur Öffentlichkeit reformbedürftig sind, stellt auch der Bericht « Florian » fest. Diese kritische Selbstdarstellung des Departements prüft verschiedene Möglichkeiten, wie die Leistungsfähigkeit des diplomatischen Apparates trotz Sparmassnahmen verbessert werden könnte. Insbesondere erwägt der Bericht eine Reduktion des diplomatischen und konsularischen Vertretungsnetzes und Rationalisierungsmassnahmen bei der Betreuung der Auslandschweizer. Es kommt zum Ausdruck, dass das EPD über keine personellen Ressourcen mehr verfügt und angesichts der ungünstigen Altersstruktur seines Beamtenstabes in den achtziger Jahren diesbezüglich in einen ernsthaften Engpass geraten wird, wenn die Personalpolitik nicht flexibler gestaltet werden kann [23]. Eventuell bieten sich weitere Rationalisierungsmöglichkeiten an im Rahmen der geplanten Reorganisation der Bundesverwaltung, für welche der Bundesrat eine Zuordnung der Handelsabteilung zum EPD in Erwägung zieht [24].

Rationalisierungsmassnahmen schlägt auch ein Bericht der 1972 eingesetzten Koordinationskommission für die Präsenz der Schweiz im Ausland vor. Als ein wirtschaftlich und geistig-kulturell mit der Welt eng verflochtenes Land kann die Schweiz auf Werbung im Sinne einer gezielten Selbstdarstellung nicht verzichten. Die zahlreichen staatlichen, halbstaatlichen und privaten Organisationen, die auf diesem Gebiet tätig sind, sollen aber besser koordiniert, die Prioritäten abgeklärt und die Bundessubventionen gezielter eingesetzt werden [25]. Der Bundesrat schlug vor, die Koordinationskommission mit dieser Aufgabe zu betrauen und ihr zu dem Zweck eine klarere Rechtsgrundlage zu geben, genauere Befugnisse zu erteilen und eine gewisse finanzielle Autonomie zu gewähren. Der Nationalrat stimmte dieser Vorlage zu [26].

Trotz der Teilnahme an multilateralen Konferenzen und der regen Reisediplomatie unserer Bundesräte sowie ihrer Chefbeamten kommt den traditionellen diplomatischen Vertretungen auch heute noch uneingeschränkte Bedeutung zu [27]. Entsprechend dem Grundsatz der Universalität war der Bundesrat bemüht, neu zur Unabhängigkeit gelangte Länder anzuerkennen und normale Beziehungen zu ihnen herzustellen [28]. Um sich aus neutralitätspolitischen Schwierigkeiten herauszuhalten, anerkennt die Schweiz nur Staaten, nicht Regime und stellt dabei ab auf den völkerrechtlichen Tatbestand der Ausübung der effektiven Macht in einem Staat ; im Falle eines Regimewechsels erübrigt sich so normalerweise eine formelle Anerkennung. Bei der Provisorischen Revolutionsregierung Südvietnams (GRP) scheint diese Praxis auf wenig Verständnis gestossen zu sein. Diese und ähnliche Schwierigkeiten liessen Zweifel aufkommen, ob sich die traditionellen Formen unserer Neutralitätspolitik angesichts veränderter Umstände in den Ländern der Dritten Welt noch bewähren [29].