An die Institutionen der schweizerischen Demokratie wurde weiterhin die Frage der Leistungsfähigkeit gestellt. Um diese zu sichern, bemühten sich die offiziellen Kreise einerseits um die Festlegung von Prioritäten, anderseits um eine gewisse Einschränkung der Volksrechte. Mit diesen Bemühungen, die vor allem am Funktionieren der traditionellen Staatseinrichtungen interessiert waren und die Zielsetzung auf dem üblichen Weg des Konsenses zu erreichen suchten [1], kreuzten sich zwei Tendenzen, welche die Referendumsdemokratie grundsätzlich in Frage stellten. Dabei war die eine ihrerseits vorab auf die Erhöhung der staatlichen Leistungsfähigkeit ausgerichtet und sah in einer stärker parlamentarischen, aber grundsätzlich pluralistischen Staatsform den Schlüssel zur Sanierung der überforderten Institutionen [2]. Die andere hatte dagegen in erster Linie eine Veränderung des gesellschaftlichen Systems im Auge. Sie knüpfte an die Konfrontation bei den Legislaturzielgesprächen von Ende 1975 an und konzentrierte sich auf die Bedingungen einer wirksamen, sozialistisch orientierten Opposition. Einbussen an formaler Demokratie gedachte sie durch basisdemokratische Bewegung in den einzelnen Bereichen der Gesellschaft wettzumachen [3].

Die Ende 1975 vom Parlament bestätigte Regierung des Bundesstaates hatte ihre politischen Absichten für die neue Amtsperiode wieder in einem Bericht darzulegen. Diese dritten Richtlinien der Regierungspolitik tragen deutlich den Stempel einer wirtschaftlich und finanziell gedrückten Lage. Im Unterschied zu 1972 fehlt die Analyse der allgemeinen Entwicklung, und bewusst werden die Zielsetzungen den andrängenden Problemen untergeordnet. Dafür tritt eine schärfere Prioritätenordnung hervor ; sie ist das Ergebnis eines strengen Selektionsverfahrens in Verwaltung und Regierung. Immerhin soll der soziale Rechtsstaat weiterentwickelt werden. Aber gemäss dem 1974 erlassenen Gesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts sind die Richtlinien nun mit der Finanzplanung verknüpft, und alles steht unter der Voraussetzung, dass Parlament, Volk und Stände einer Finanzordnung mit Mehrwertsteuer zustimmen [4].

Das Echo in Presse und Parlament war überwiegend positiv, wenn auch nicht überall aus denselben Gründen : während bürgerliche Kreise namentlich die Beschränkung auf das finanziell Tragbare lobten, galt die etwas reserviertere Anerkennung der Sozialdemokraten eher dem Willen, trotz Finanzknappheit die anstehenden Probleme zu lösen. Die Debatte im Nationalrat war wesentlich kürzer als 1972. Die stärkere Profilierung des Berichts erleichterte es den Fraktionen, ihre Standpunkte präziser zu formulieren. Die Erklärungen der Bundesratsparteien wurden sogar als Ersatz für die gescheiterten Legislaturziele gewertet ; man stellte einen gewissen Konsens über die anzustrebenden Ziele, einschliesslich ihrer finanziellen Voraussetzungen, fest. Es fehlte freilich nicht die Klage, dass das Parlament auf das Führungsinstrument der Richtlinien keinen wirklichen Einfluss habe [5]. Bundespräsident Gnägi nahm in seiner Antwort die anerkennenden Stimmen als Unterstützung für das Regierungskonzept in Anspruch ; auf die Frage nach einer Alternative zur Mehrwertsteuer zog er nur einen Finanznotstand mit drastischen Ausgabenkürzungen, nicht zuletzt zulasten der Kantone und Gemeinden, in Betracht [6]. Einer Einzelinitiative Folge leistend, beschloss allerdings der Nationalrat noch vor Jahresende, Richtlinien und Finanzplan in rechtlicher Hinsicht besser aufeinander abzustimmen, womit er zu einer grundsätzlichen Überprüfung des parlamentarischen Einflusses auf die Regierungsplanung Gelegenheit gab [7].

Nachdem die Volkskammer im Vorjahr eine Erweiterung des Regierungskollegiums verworfen hatte, versagte sie nun auch Vorstössen für einen Verzicht auf die herkunftbezogene Wahlschranke (nur ein Mitglied aus demselben Kanton) die Unterstützung, obwohl sich der Bundesrat, im Unterschied zu 1973, diesmal befürwortend dazu äusserte [8].

Das neue Organisationsgesetz für die eidgenössische Verwaltung wurde trotz seinem bescheidenen Reformgehalt von der vorberatenden Nationalratskommission einer eingehenden Prüfung unterzogen und gelangte erst im Herbst vor das Plenum des Rates. Dieses verteidigte wie die Kommission ein gewisses Mitspracherecht des Parlaments bei der Gliederung des Verwaltungsapparats, indem es für die Zuteilung der im Gesetz aufgeführten Ämter zu den einzelnen Departementen sowie für ihre allfällige Zusammenfassung zu sog. Gruppen eine parlamentarische Genehmigung beanspruchte. Darüber hinaus sprach sich die Grosse Kammer sogar für eine verbindliche Weisung an die Regierung aus, als sie das EVED in Eidg. Verkehrs-, Energie- und Baudepartement umbenannte und ihm damit den bisher vom EDI betreuten Strassenbau zuordnete. Ausserdem strich sie die auch Bundesrat Ritschard wenig erwünschte Bildung eines neuen Bundesamtes für Nachrichtenwesen [9]. Einem vom EJPD ausgearbeiteten Gesetzesentwurf für die Einführung des Ombudsman gab der Bundesrat noch nicht grünes Licht ; die Zuständigkeit des neuen Amtes schien ihm zuwenig abgeklärt [10]. Im Zuge der Sparmassnahmen wurden die Verwaltungsratshonorare von hohen Beamten überprüft. Der Bundesrat setzte für neu ernannte Interessenvertreter des Bundes in privaten und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen eine Ablieferungspflicht fest, wobei er für ausserordentliche Dienstleistungen eine Entschädigung gewährte. Den bisherigen Bezügern wurde dagegen ihr Besitzstand garantiert [11].

Die für die Frage nach der Zukunft des Parlaments 1974 eingesetzte Studienkommission legte im Frühjahr einen Zwischenbericht vor. Darin empfahl sie, das Milizparlament vor allem durch Konzentration seiner Arbeit in einer grösseren Zahl von ständigen Kommissionen zu stärken ; für Einzelgeschäfte gebildete ad hoc-Ausschüsse sollten die Ausnahme werden. Von den ständigen Kommissionen, die auch periodische Aussprachen über langfristige Entwicklungen und Grundsatzfragen zu pflegen hätten, erwartete man mehr Kontinuität und Initiative als von den wechselnden Gremien nach bisheriger Praxis. Überdies wollte man den Fraktionen durch Ausbau ihrer Sekretariate grösseren Einfluss geben. Anderseits gedachte man die Beziehungen des Parlaments zur Öffentlichkeit, insbesondere zu den Massenmedien, durch ein besonderes Organ zu beleben. In der Presse kam freilich die Befürchtung zum Ausdruck, eine weitere Verschiebung des Gewichts auf die Kommissionen würde die Volksvertretung ihren Wählern noch mehr entfremden [12].

Da die Vernehmlassungen der Kantone und der Parteien zur Frage einer Revision des Nationalratswahlrechts überwiegend negativ ausfielen, gab der Bundesrat dieses Vorhaben, das auf ein Postulat Binder (cvp, AG) aus dem Jahre 1970 zurückging, endgültig preis, und so hatte es mit dem proportionalen Repräsentationssystem wie auch mit der föderalistischen Wahlkreiseinteilung sein Bewenden [13]. Dagegen eröffnete sich eine gewissere Aussicht auf Vereinheitlichung des Wahlverfahrens für die Kleine Kammer : die Gründung eines Kantons Jura wird das Haupthindernis für eine Volkswahl der bernischen Ständeräte, den traditionellen Vertretungsanspruch des französischsprachigen Landesteils, wegfallen lassen. Eine freisinnige Grossratsmotion für die Einführung der Volkswahl veranlasste die bernischen Sozialdemokraten zum Rückzug ihrer 1973 eingereichten Initiative [14]. Das Verfahren für die vom Parlament selber zu vollziehenden Wahlen, insbesondere für die Bestellung des Bundesrates, wurde in einem neuen Reglement der Vereinigten Bundesversammlung erstmals fixiert. Dass diese Versammlung einmal mehr einen Parlamentarier als Ersatzmann ins Bundesgericht abordnete, wurde angesichts der häufigen Inanspruchnahme solcher Ersatzleute durch das Gericht als Verstoss gegen die Gewaltentrennung beanstandet [15].

Infolge des raschen Wandels der Verhältnisse verdichtet und kompliziert sich die Gesetzgebung. Bundeskanzler Huber betonte vor den Zürcher Juristen, dass nicht zuletzt das Misstrauen der Interessengruppen gegen die Behörden die einfache, verständliche Formulierung der Erlasse verhindere. Er warnte auch vor parlamentarischer Betriebsamkeit und Initiativenflut und verwies auf die Bemühungen des EJPD, durch methodische Richtlinien die Verwaltung zu einer klaren und logischen Rechtssetzung zu veranlassen [16]. Empfehlungen zur Ausarbeitung der Bundesgesetze gab ferner die Staatsschreiberkonferenz ; sie wünschte insbesondere die Beschränkung auf das Notwendige, damit den Kantonen eine eigene Gestaltungsfreiheit bliebe. Gleichzeitig ersuchte sie um ausreichende Fristen für Vernehmlassungen sowie für die Bereitstellung der kantonalen Vollzugserlasse. Über Zeitmangel im Vernehmlassungsverfahren beklagte sich auch die CVP [17]. Dem Wunsch nach grösserer Transparenz des vorparlamentarischen Verfahrens entsprach der Bundesrat durch die Anordnung, Vernehmlassungen in der Regel zu veröffentlichen [18].

Der Druck der Volksrechte auf die Behörden liess nur wenig nach. 1976 wurden fünf neue Initiativen eingereicht, zwei ältere allerdings zurückgezogen. Am Jahresende warteten noch ihrer 19 auf einen Entscheid [19]. Die 1975 zur parlamentarischen Behandlung vorgelegten Beschränkungsmassnahmen konnten somit weiterhin aktuell erscheinen. Der Nationalrat beharrte dabei auf der Priorität einer Befristung der Unterschriftensammlung für das Volksbegehren. Diese war neben der Einführung einer Rückzugsmöglichkeit für alle Initiativen die einzige bedeutsame Ergänzung, die der Entwurf des Bundesrates zu einem umfassenden Gesetz über die politischen Rechte erfuhr ; dem Antrag ihrer Kommission, Bundesbeamte als Volksvertreter zu akzeptieren, folgte die Grosse Kammer nicht. Eine Sammelfrist von bloss einem Jahr erachtete der Ständerat freilich als zu kurz, und er setzte eine Verlängerung auf 18 Monate durch [20]. Erst nach Abschluss der Differenzenbereinigung für das neue Gesetz nahm der Nationalrat zur Frage der Unterschriftenzahlen, die in der Verfassung fixiert sind, Stellung. Gegen die Opposition der Sozialdemokraten, des Landesrings und der Vertreter kleinerer Gruppen stimmte er dem Entscheid des Ständerates vom Vorjahr zu und erhöhte das Quorum für die Initiative auf 100 000 und für das Referendum auf 50 000. Ein Antrag, die Erhöhung mit der Einführung der Gesetzesinitiative zu verbinden, unterlag [21].

Bei der Behandlung des Gesetzes über die politischen Rechte äusserten sich beide Kammern auch zu Vorschlägen, die — zum Teil kantonalen Regelungen folgend — für den Fall einer Gegenüberstellung von Initiative und Gegenentwurf die Privilegierung des Status quo zu verhindern strebten ; durch Zulassung eines doppelten Ja, durch zeitliche Staffelung des Entscheids über Initiative und Gegenentwurf oder durch Einführung einer Eventualfrage sollte einer reformbereiten Mehrheit von Volk und Ständen der Sieg über die beharrende Minderheit erleichtert werden. Da die Verfassungsmässigkeit aller vorgeschlagenen Varianten zweifelhaft erschien, nahm man davon Abstand, das Problem auf Gesetzesstufe zu lösen, und beauftragte den Bundesrat mit seiner Prüfung [22].

Das Parlament tendierte jedoch nicht einseitig auf eine Einschränkung der Volksrechte ; wenn es auch ihre quantitativen Voraussetzungen verschärfte, so bot es doch Hand zu einem qualitativen Ausbau, indem es das Referendum gegenüber Staatsverträgen erweiterte. Der Nationalrat liess es überdies nicht zu, dass die Initiative der Nationalen Aktion zum Staatsvertragsreferendum der Volksabstimmung entzogen wurde. Ein neuer Versuch, die plebiszitären Kontrollrechte auf dem Initiativweg auszudehnen, liegt im Begehren um Mitsprache beim Bau von Atomanlagen vor, das mit seinen 120 000 Unterschriften auch eine erhöhte Schranke hätte überspringen können [23].