Le problème le plus brûlant se posant à l’Etat fédératif demeure la question jurassienne. Les modifications de la carte géographique visant à la résoudre prennent corps. Sous la pression d'une situation financière se dégradant, une réforme de la répartition des tâches et des dépenses entre la Confédération et les cantons s'est également faite plus urgente. Cependant, le résultat d'une enquête mit crûment en lumière le fait que les problèmes propres à un Etat fédératif échappent à la conscience du citoyen, puisque 75 % des personnes interrogées déclarent ignorer ce que recouvre la notion de fédéralisme [1].

La question d'une réorganisation des relations entre la Confédération et les cantons a été abordée à la fois par la Commission pour la revision totale de la Constitution et par un groupe de travail constitué en 1973 en réponse à une motion Binder (pdc, AG). Les travaux préparatoires pour une revision totale tendent, nous l'avons dit plus haut, à une véritable refonte, le partage actuel des compétences devant être remplacé par une distinction entre diverses formes de coopération des deux instances. A côté d'un nombre restreint de domaines réservés à l'Etat central, on envisage un premier secteur marqué par la primauté de la responsabilité de la Confédération, un deuxième relevant de la responsabilité principale des cantons et un troisième où les responsabilités seraient concurrentes [2]. En revanche, le groupe de travail, auquel collaboraient des fonctionnaires du DFJP et du DFFD ainsi que le conseiller national Letsch (prd, AG), ne prépare qu'une revision partielle des dispositions constitutionnelles en vigueur. Comme le conseiller fédéral Furgler l'a annoncé en novembre, le groupe a rédigé un rapport présentant la répartition actuelle des tâches entre Confédération et cantons et évoquant les problèmes et possibilités d'une nouvelle réglementation. Ce rapport, pas encore publié en fin d'année, tend à une distribution plus claire des tâches et, parallèlement, à une concentration plus forte de l'activité de la Confédération sur des secteurs déterminés. Dans les domaines laissés sous la responsabilité première des cantons, on pense limiter la compétence fédérale à l'établissement de normes fondamentales. Le responsable du règlement et de l'exécution d'une tâche devrait aussi en assumer, autant que faire se peut, le financement. La péréquation financière fédérale, quant à elle, devrait davantage s'opérer par des versements globaux aux cantons et moins par le biais de subventions sous condition et à affectations précises [3]. Un expert des finances publiques, le professeur W. Wittmann de Fribourg, a présenté un projet concret de simplification ; il conseille de décharger la Confédération et les cantons par l'application radicäle du principe de l'équivalence (financement des prestations de l'Etat par ceux qui en sont la cause ou les bénéficiaires) [4].

Il apparut cependant prématuré de décider d'une nouvelle répartition des tâches incombant à l’Etat avant que le peuple se soit prononcé sur la réforme des finances fédérales adoptée par les Chambres. Les premières escarmouches ont néanmoins eu lieu au cours du débat sur le « paquet » financier et fiscal. Une nouvelle tentative du Conseil fédéral pour réduire la part des cantons aux recettes fédérales échoua, en raison de l'opposition des gouvernements cantonaux, alors qu'en matière d'harmonisation fiscale les tenants d'une unification ont dû se contenter de peu. Le rejet de la loi sur l'aménagement du territoire représenta un autre échec de mise en place d'une solution fédérale [5].

La collaboration entre les cantons s'est déroulée dans son cadre habituel. Ses progrès seront traités dans les rubriques concernées. Elle s'est développée d'une part, au sein des conférences des directeurs cantonaux, auxquelles participent tous les cantons et dont le renforcement est proposé par une commission d'étude de la Fondation pour la collaboration confédérale ; d'autre part, elle a eu pour cadre les différentes régions du pays [6]. L'association établie en 1974 par les deux Bâles et figurant dans leurs constitutions, a trouvé son expression dans une convention sur le soutien accordé à l'Université bâloise par Bâle-Campagne, qui est entré en vigueur après approbation par les deux parlements et par les citoyens de Bâle-Campagne [7].

A l'échelon le plus bas de l'organisation publique, celui des communes, la question de la viabilité des plus petites d'entre elles s'est posée à plus d'une reprise. Au Tessin, le gouvernement a publié un programme selon lequel en l'espace de dix ans le nombre des communes devrait être ramené de 247 à 150 ; une loi adoptée en 1975 offre la possibilité d'une assistance cantonale lors de fusions. Dans les Grisons, où l'autonomie des communes se fonde sur une longue tradition, on s'opposa à de telles tendances, préférant créer des associations de communes à administration unique [8]. L'ancien conseiller fédéral Tschudi a souligné que les bourgeoisies avaient elles aussi une tâche publique à accomplir ; il leur a recommandé de faire preuve de dynamisme en se préoccupant à temps des problèmes nouveaux qui surgissent dans le domaine social [9].

Dans la question jurassienne [10], depuis la fixation des limites cantonales par les plébiscites, il convient de suivre l'évolution dans quatre directions : la création des institutions du canton du Jura, la poursuite de la confrontation dans le Sud, l'adaptation du canton de Berne à la réduction de son territoire, ainsi que le problème de la future appartenance du Laufonnais et de son organisation propre.

Les trois districts francophones du Nord avaient à élire une Assemblée constituante le 21 mars. On se demandait surtout dans quelle mesure le Rassemblement jurassien (RJ), force déterminante dans la lutte pour la création du canton, allait être relayé par les partis politiques traditionnels. Ces derniers paraissaient prendre les rênes en main en établissant les listes de candidats, sur lesquelles les membres les plus actifs du RJ trouvèrent place [11]. Seul le mouvement « Jura demain », issu des milieux des organisations séparatistes, entra pratiquement en concurrence ouverte avec les partis [12]. Le RJ réussit certes à rassembler tous les partis — à l'exception de l'UDC, jugée trop fidèle à Berne — pour des entretiens de coordination sur les questions constitutionnelles ; le secrétaire général Béguelin en assuma la présidence [13]. Mais lorsque le RJ invita les partis de la « majorité du 23 juin » — qui, en plus des démocrates-chrétiens, des chrétiens-sociaux (PCSI), des radicaux réformistes et du POP, compte également les socialistes — à former un apparentement général des listes, il n'obtint pas gain de cause [14]. Les partis marquèrent de leur empreinte les élections tant par la multitude de candidats et de listes régionales que par les propositions de certains d'entre eux concernant la constitution [15]. La participation électorale atteignit 82 %, ce qui correspond à la proportion usuelle. La répartition des sièges entre les partis fut peu modifiée ; par rapport aux élections de 1975 au Conseil national, les grands partis de la « majorité du 23 juin » — PDC, PS et PCSI — ont réussi à progresser légèrement aux dépens du PRD. Le plus surprenant fut le succès percutant du RJ. Grâce à une vague de panachages, ses dirigeants ont réalisé des performances extraordinaires sur les listes de leur parti. Plus des trois cinquièmes des 50 élus en sont membres. A leurs côtés, les notables des partis furent également délégués à la Constituante, en particulier tous les conseillers nationaux du nord du Jura et la plupart des députés au Grand Conseil. Une seule femme, militante séparatiste, fut désignée [16].

Les travaux de la Constituante furent solennellement ouverts le 12 avril à Delémont en présence de représentants des Chambres fédérales et de nombreux parlements cantonaux. A fin octobre, une première lecture de la nouvelle constitution avait déjà été faite. La seconde débuta en décembre ; au même moment la votation populaire fut fixée au 20 mars 1977, soit un an après l'élection de la Constituante. Le canton du Jura pourrait être une réalité tangible dès le début de l'année 1979 [17].

Le travail expéditif de la Constituante a pu être réalisé grâce à l'avant-projet élaboré l'année précédente déjà par un groupe de travail de l'Ordre des avocats jurassiens, et qui avait été accepté par tous les partis comme base de discussion. Cet avant-projet a subi des modifications lors des débats ; il détermine cependant la structure de la nouvelle constitution dans ses lignes essentielles. Le RJ occupa tous les sièges du bureau de la Constituante — une vice-présidence fut refusée au PRD, second parti quant au nombre des élus, en raison de son attitude antérieure — mais il se contenta par la suite de faire valoir son influence dans quelques questions de principe. La plupart des décisions sur des points litigieux ont été ainsi prises en fonction du rapport des forces entre les partis. Le PDC en profita pour assumer un rôle de charnière. Alors qu'au préalable on pensait que la Constituante allait suivre une ligne de centre-gauche, il se forma à plusieurs reprises, précisément dans les questions de politique économique, une coalition majoritaire PDC-PRD. La gauche (socialistes et chrétiens-sociaux) comme les radicaux se déclarèrent déçus, en définitive, du résultat obtenu [18].

Le RJ réussit à imposer sa conception de la nationalité, fondée sur les principes internationaux : le préambule se réfère aux déclarations des droits de l'homme de 1789, 1948 (ONU) et 1950 (Conseil de l'Europe), de même qu'à la coopération entre les peuples, alors qu'un article particulier concerne la réunification et ouvre la porte à une adhésion des parties du Jura qui s'étaient prononcées contre le nouveau canton, cela sous réserve d'une procédure légale. Le RJ fut également suivi dans son refus de l'élection proportionnelle du gouvernement, prévue par l'avant-projet, ainsi que dans sa revendication de créer un Bureau de la condition féminine. La question du droit de vote des étrangers, tel qu'il le conçoit au niveau cantonal et communal, a été transférée au plan législatif. La gauche, qui opérait au sein d'un « Mouvement d'unité populaire », a obtenu, contre la volonté du PRD, l'insertion de divers droits sociaux (droit au travail, à une existence digne, au logement) ; malgré une pétition massivement soutenue, le droit de grève a été subordonné aux obligations des conventions de travail. En formulant des objectifs aussi généraux, concrétisés par exemple par une assurance-maladie et maternité obligatoire, la Constituante sortait des limites formelles du projet des juristes et tentait d'englober aussi des domaines dans lesquels les cantons sont largement liés par le droit fédéral [19].

La représentation populaire jurassienne ne s'est pas contentée d'édifier le cadre du nouveau canton ; elle a aussi commencé à agir pour le compte de celui-ci. La volonté réaffirmée du RJ d'unir le Jura du Sud à la destinée du canton en devenir ne resta pas sans effets sur cette action. Ainsi la Constituante n'autorisait-elle pas seulement l'Association des Jurassiens de l'extérieur à envoyer des observateurs à ses délibérations, mais également l'organisation autonomiste du Sud, « Unité jurassienne » ; ce qui fut ressenti comme intolérable par Berne [20]. La délégation du Conseil fédéral pour la question jurassienne, qui est entrée en contact avec le bureau de la Constituante, a invité, pour sa part, les représentants du futur canton à respecter strictement les décisions du plébiscite ; ses interlocuteurs, cependant, ne se sont pas laissé dissuader d'intervenir pour la défense des libertés politiques des séparatistes du Sud [21]. Ils désiraient aussi avoir des entrevues officielles avec le gouvernement bernois, mais celles-ci n'eurent pas lieu ; on ne s'est retrouvé qu'à l'occasion de rencontres tripartites réunissant le conseiller fédéral Furgler, le chef du département de la justice bernois, E. Jaberg, et le président de la Constituante, F. Lachat [22]. La Berne cantonale mit fin à ces contacts aussi, lorsque le 27 octobre, à Delémont, fut inséré dans la constitution un article de réunification. Elle dénonça la décision de la Constituante comme contrevenant à la garantie fédérale des territoires cantonaux et la réserve de la procédure légale comme purement déclamatoire, une telle procédure n'étant pas prévue. Vu les incidents répétés dans le sud du Jura, on qualifiait, à Berne, l'article en question comme un appel à troubler la paix dans et entre les cantons [23]. Alors que les juristes étaient partagés dans leur appréciation, le Conseil fédéral déclara la disposition inconciliable avec l'esprit de la Constitution fédérale. Néanmoins, ni les autorités bernoises, ni les autorités fédérales ne renoncèrent pour autant à financer à parts égales, comme prévu, les travaux de la Constituante [24].

Le droit que se donne la Constituante, dans une disposition transitoire, de mettre en vigueur de son propre chef la constitution souleva moins de vagues ; on a notamment songé à la possibilité d'un refus de la reconnaissance du nouveau canton lors de la votation fédérale [25]. En mars déjà, le RJ avait demandé individuellement à ses membres candidats à la Constituante s'ils étaient disposés à lui accorder les pleins pouvoirs dans cette éventualité ; auparavant, R. Béguelin avait évoqué l'idée d'un « Liechtenstein républicain ». En automne, F. Lachat, président de la Constituante, soulignait en revanche qu'il n'était pas davantage question de se séparer de la Suisse que de demeurer au sein du canton de Berne [26]. Vers la fin de l'année, les représentants du futur canton entreprirent la tâche de gagner non seulement les citoyens du nord du Jura, mais l'ensemble de l'opinion publique suisse à la cause de la nouvelle constitution [27].

Les séparatistes du Nord et du Sud refusant d'admettre comme définitifs le deuxième et le troisième plébiscite, la tension persista dans les districts à majorité pro-bernoise [28]. Elle conduisit encore à une série d'affrontements. Les autorités de plusieurs communes ont continué de refuser l'usage de locaux communaux aux organisations autonomistes du sud du Jura, regroupées au sein du mouvement faîtier « Unité jurassienne » [29]. Des manifestations dans d'autres locaux ont été perturbées par la violence, notamment lorsque des orateurs du Nord étaient invités. Au sein de la majorité fidèle à Berne, de telles manifestations étaient ressenties comme autant de provocations et les autorités leur refusèrent souvent la protection de la police. Ce qui donna l'occasion aux séparatistes de se plaindre de cette atteinte à la liberté de réunion. Le gouvernement bernois justifia ces interdictions par le risque d'incidents évoqué par les communes, déclarant que la sauvegarde de l'ordre passait avant la liberté de réunion [30]. Du côté séparatiste on y répliqua par des actions d'éclat comme l'intervention auprès du Conseil de l'Europe à Strasbourg ou l'occupation d'un poste de douane près de Boncourt [31].

C'est à Moutier que la situation fut la plus tendue, les deux parties en conflit étant de force égale. Dans la nuit du 3 au 4 juin, il s'y produisit une bataille de rue à l'issue d'une réunion antiséparatiste ; selon des comptes rendus de presse, les séparatistes auraient été les assaillants, alors que certains pro-Bernois auraient eu recours, pour la première fois, à des armes à feu, entraînant ainsi des blessures par balles. Le Conseil-exécutif demanda alors l'intervention du Conseil fédéral qui se contenta d'un appel à l'ordre, insistant en particulier sur la validité des décisions prises lors des plébiscites [32]. L'émotion qui a gagné l'ensemble du pays après cette nuit d'émeute a probablement contribué à ce que cesse ce genre d'excès [33]. La démission du maire et du préfet de Moutier, deux magistrats neutres qui se sentaient dépassés par leur tâche, fut suivie de scrutins âprement disputés, certes, mais l'ordre public put être maintenu. Lors des deux élections, le camp antiséparatiste enleva de nouvelles positions-clefs ; en ville de Moutier, néanmoins, les séparatistes purent refaire un peu de terrain par rapport au troisième plébiscite [34].

L'Association des responsables politiques du Jura-Sud et de Bienne (ARP) fit connaître en février ses propositions sur la manière dont le canton de Berne allait tenir compte dans son régime intérieur de l'amputation de ses districts du nord. Se référant au statut du Jura discuté en 1973 par le Grand Conseil, elle proposait notamment de former une région, composée des trois districts du sud ainsi que de la ville bilingue de Bienne et possédant des compétences propres, de réserver un siège au gouvernement au Jura-Sud et de donner des garanties linguistiques aux Bernois francophones. En revanche, elle abandonnait la mention du peuple jurassien dans la constitution, compte tenu des prétentions de Jurassiens du Nord [35]. Les propositions de l'ARP ont été quelque peu modifiées par les députés du Jura-Sud et de la Bienne romande au Grand Conseil, qui préconisèrent une double majorité (du Jura et de l'ensemble du canton) pour les décisions du parlement sur les questions touchant à la langue et à la culture françaises, ainsi qu'une représentation périodique du Jura du Sud au Conseil des Etats [36]. Afin que seules les personnes concernées par les adaptations du droit bernois, rendues nécessaires par la séparation, puissent se prononcer, le Conseil-exécutif élaborait en avril une disposition constitutionnelle qui excluait de la procédure les citoyens et les députés habitant dans le nord du Jura. Le projet passa sans opposition devant le Grand Conseil et fut sanctionné par le peuple le 5 décembre. En novembre déjà, le gouvernement confiait à une commission extra-parlementaire le soin de préparer d'éventuelles modifications [37].

Dans le Laufonnais, une commission officielle de district a été élue en avril, sur la base de la loi spéciale bernoise édictée en 1975 ; elle prenait la succession de la commission sans mandat fondée en 1974 [38]. Elle a, d'une part, poursuivi les conversations commencées l'année précédente avec le gouvernement bernois, et, d'autre part, pris contact avec les cantons voisins de Soleure, Bâle-Ville et Bâle-Campagne, en présence chaque fois du chef du département de la justice bernois [39]. Les négociations avec Berne se sont trouvées au premier plan. Dans sa revendication d'un statut d'autonomie dans le cadre du canton d'origine, la commission a mis l'accent sur le développement de la collaboration du Laufonnais avec les cantons voisins, demandant notamment un droit de participation du district. Afin de connaître les sentiments de la population, on procéda à un sondage ; il en résulta que la plupart des personnes interrogées attendaient les avantages les plus importants d'un maintien au sein du canton de Berne ou d'une liaison avec Bâle-Ville. Dans cette dernière, dont la constitution ne prévoit pas d'autonomie communale complète, on manifestait une certaine disposition à accorder, le cas échéant, un règlement spécial au Laufonnais [40]. Ainsi, le district, mis en état de choisir par Berne, voit-il se dessiner l'alternative suivante : maintien du statu quo avec quelques améliorations ou rattachement à la métropole du nord-ouest, avec laquelle il entretient déjà de multiples relations, bien que n'ayant pas de frontière commune.