La politique étrangère de la Suisse a continué à affronter en 1976 le dilemme résultant d'un conflit d'objectifs fondamental. En effet, la difficulté majeure, consistant à maîtriser la réalité internationale des dépendances réciproques sans perdre la finalité de l'indépendance comme base de l'identité nationale, s'est manifestée de nouveau et s'est même accentuée. Un déroulement apparemment paisible des événements a certes permis d'écarter ce dilemme du centre de l'actualité politique.

L'imbrication des faits au sein d'un réseau serré d'interdépendances globales a largement relativisé l'indépendance de la Suisse par rapport à l'étranger. Cette situation exige une disponibilité et une souplesse d'adaptation aux mutations accélérées de la communauté mondiale, mais offre, en revanche, une chance de participer activement à la formation de la politique internationale. Un comportement isolationniste ne constitue plus aujourd'hui une variante réaliste que ce soit sur le plan économique ou politique ; une telle attitude renferme en effet un grand danger. Celui de voir la dépendance réelle de la Suisse se développer plus rapidement que la conscience indispensable de cette situation. Et donc plus rapidement que les moyens d'actions de politique intérieure et étrangère qui permettent de contrôler cette dépendance et ses conséquences, puis d'agir sur elles. C'est pourquoi la politique étrangère traditionnellement orientée vers l'indépendance se heurte toujours plus à ses propres limites, qu'elle ne peut reculer qu'en modifiant les principes normatifs sur lesquels elle repose en définitive.

Cette évolution nécessaire des principes constitue un processus douloureux qui menace notre identité nationale. La conscience nationale de la Suisse a pu se former durant des décennies selon des traditions ancestrales et a été spécialement conçue comme une continuité, en particulier dans sa dimension de politique étrangère. Son caractère statique cimente donc un idéal de souveraineté où la liberté est alors comprise comme indépendance nationale et non pas comme reconnaissance des nécessités internationales. Une telle conscience de soi produit fatalement au sein de la population une propension à réagir encore plus fortement avec une mentalité de « réduit national » et une attitude de repli hérissé face aux difficultés provoquées par l'interdépendance croissante. Sous la double pression des transformations internationales et de leurs répercussions sur la politique intérieure de l'Etat, il faut s'attendre, à l'avenir, à une politisation croissante de nos relations extérieures. En effet, bien des problèmes pendants dans ce domaine nepeuvent plus guère être résolus au moyen de décisions techniques et spécifiques, parce que le terrain des objectifs est lui-même mouvant et que de nouvelles valeurs sont non seulement possibles, mais encore s'imposent d'urgence.

Un malaise est déjà apparu nettement au sujet du rôle international de la Suisse et se répercute sporadiquement dans une critique sans nuance, en partie purement émotionnelle. Il apparaît surtout difficile aux milieux de gauche et à ceux qui se sont engagés dans la politique de développement de continuer à s'identifier avec notre politique étrangère qui est, à leurs yeux, trop puissamment au service d'intérêts économiques. Notre pays courrait le danger de perdre sa crédibilité si les maximes de neutralité et de solidarité ne servent que d'alibis politiques aux profits de l'économie privée [1]. Dans une direction différente, ne se situant plus sur le plan de la morale, une critique d'ordre fonctionnel se manifeste, qui cherche à tirer ses arguments de la perspective globale d'une rationalité collective. Cette critique plaide en faveur d'un affinement de la pensée et de l'action en matière de stratégie politique, par un dépassement des intérêts nationaux égoïstes et à court terme, pour percevoir les intérêts universels ; il se constituerait donc, à long terme, une motivation supranationale de la politique étrangère et une dissolution progressive de celle-ci sous forme d'une politique intérieure à l'échelle du globe, qui serait l'unique chance de survie de la communauté mondiale [2].

Pendant que des voix radicales — au sens étymologique du terme — s'élèvent au milieu des discussions sur la stratégie, se placent dans la perspective d'un ordre futur plus juste, rompant avec les traditions garantes de notre identité et paraissent prêtes à jeter par-dessus bord certains principes de notre politique étrangère, les autorités et une bonne partie de l'élite politique ont manifesté une tendance plus modérée. Elles ont cherché à résoudre le dilemme entre réalité internationale et identité nationale en procédant à une nouvelle interprétation dialectique des principes traditionnels. La finalité de notre politique étrangère devrait certes rester l'affirmation de notre indépendance, mais celle-ci ne peut plus signifier la même chose qu'autrefois. Aujourd'hui, il s'agit de prendre connaissance et conscience de la dépendance effective de la Suisse et de la contrôler sur le plan politique ; précisément, une collaboration suivie à l'intégration européenne et mondiale garantirait une forme réaliste de l'indépendance, en compensant la perte d'autonomie par une participation accrue. En outre, la neutralité garderait sa valeur de maxime fondamentale de notre politique étrangère, bien que les conditions d'une politique de neutralité se soient très profondément modifiées. Pas de retenue craintive, mais, au contraire, participation à toutes les manifestations de la vie internationale, serait alors l'impératif du moment [3]. Une mise en valeur des aspects proprement politiques de nos relations avec l'étranger a ainsi trouvé sa répercussion dans cette exigence d'une participation accrue. Ce faisant, on a également tenté de juguler le risque que la connexité traditionnelle entre notre commerce extérieur dynamique et notre politique étrangère passive faisait courir aux intérêts suisses, surtout dans le tiers monde et dans le domaine des relations multilatérales. Les données servant à redéfinir les principes traditionnels ont déjà produit de modestes effets sur la pratique politique. C'est ainsi que, pour la première fois, la Suisse s'est fait officiellement représenter par des observateurs à la conférence au sommet des non-alignés, durant l'été, à Colombo [4]. Elle s'est aussi déclarée disposée à discuter sa position relative à la politique européenne de sécurité avec les autres Etats neutres [5].

Cependant, dans l'ensemble, le Conseil fédéral a donné l'impression de réaliser avec la plus grande retenue cette politique d'ouverture et de présence active, qu'il a pourtant lui-même inaugurée. Ce ménagement d'une opinion populaire conservatrice et isolationniste a toutefois suscité des critiques. Selon elles, si le Conseil fédéral ne remplit son rôle gouvernemental qu'avec pusillanimité et restreint donc ses objectifs de participation à la vie internationale, il contribue alors à nourrir en retour cette volonté populaire. Il lui est donc nécessaire, en développant l'information, de faire naître une conscience adaptée à notre temps, car, en démocratie directe, il ne suffit pas aux autorités de refuser la politique de l'autruche [6]. Cette critique exprime un dilemme fondamental: d'une part, une insuffisance dans la prise de conscience populaire en matière de politique étrangère peut notamment contribuer, à court terme, à un maintien de la stabilité de notre unité nationale, car elle épargne toute une série d'épreuves pénibles à notre démocratie de consensus, aussi longtemps que la politique étrangère se déroule à l'écart des débats politiques publics. Mais, d'autre part, à long terme, il sera toujours plus difficile de trouver encore la légitimation démocratique nécessaire à une politique étrangère réaliste et coopérative. Le Conseil fédéral est conscient de la nécessité de développer le dialogue avec « une opinion publique qui vit en marge des réalités mondiales ». Il a exprimé l'espoir que les partis politiques, entre autres, l'aideraient aussi dans l'accomplissement de cette tâche [7]. Cependant, ceux-ci semblent peu intéressés par les problèmes internationaux, ce qui est confirmé par les relations distendues qu'ils entretiennent avec leurs partis frères d'Europe. C'est seulement au sein du parti radical et du parti socialiste que se sont fait entendre des voix réclamant que l'on accorde à nouveau plus d'importance à la politique étrangère [8].

Dans le sens d'une participation accrue aux événements mondiaux et compte tenu des difficultés d'exportation provoquées par la récession, nos autorités ont attaché une importance particulière à la présence de la Suisse à l'étranger. A la suite du Conseil national, le Conseil des Etats a approuvé un projet de loi, qui confie la coordination des campagnes de promotion de l'image de marque de la Suisse à l'étranger à une commission permanente ad hoc [9]. Les efforts multiples pour resserrer les contacts et les liens avec le Moyen-Orient ont manifesté la volonté délibérée de renforcer la présence de la Suisse dans cette région où elle y sert directement notre économie. En étendant le réseau des représentations diplomatiques [10], en le sensibilisant à nos besoins économiques [11], en intensifiant la diplomatie itinérante qui semble prendre ainsi un nouveau départ — grâce à l'ambassadeur Weitnauer, secrétaire général du Département politique fédéral [12] — en organisant aussi des visites de « goodwill » avec des conseillers fédéraux et des parlementaires [13], les autorités fédérales ont essayé de répondre équitablement aux voeux des représentants de l'économie, bien que cela n'ait pas toujours complètement réussi [14]. Malgré cette tendance à concentrer l'engagement diplomatique dans certaines régions ou secteurs particulièrement intéressants, le Conseil fédéral a fermement maintenu le principe de l'universalité de notre politique étrangère. Il a ainsi noué des relations avec des pays moins importants du point de vue économique, qui ont accédé récemment à l'indépendance [15]. Certes, il a refusé de reconnaître comme Etat le Transkei dont la souveraineté, concédée par l'Afrique du Sud, est douteuse ; ce qui a provoqué des réactions diverses dans l'opinion publique ainsi qu'au parlement [16]. Les relations diplomatiques avec l'Iran ont aussi connu quelques difficultés. L'expulsion d'un diplomate iranien, dont l'activité illégale au service de la police secrète SAVAK a pu être prouvée, a entraîné une mesure de rétorsion, un collaborateur de notre ambassade à Téhéran ayant été déclaré persona non grata [17]. Quant à la crise survenue à la suite des activités d'espionnage de diplomates russes et roumains, elle a été résolue d'une manière plus élégante. Pourtant, l'affaire Jeanmaire a soulevé la question délicate de savoir si l'Union soviétique ne devrait pas réduire l'effectif pléthorique de son personnel au minimum indispensable au maintien des relations diplomatiques [18]. La prétendue présence en Suisse de trente agents de la CIA a aussi soulevé l'indignation ; dans ce contexte, la personne de l'ambassadeur des Etats-Unis, M. N. Davis, a continué à servir de cible aux critiques provenant surtout de la gauche [19].

L'initiative de l'AN visant à soumettre tous les traités au référendum facultatif est restée au centre des discussions sur la participation démocratique en matière de politique étrangère. Toutefois, ce n'était pas l'esprit de coopération qui l'inspirait, puisque la clause référendaire à effet rétroactif qu'elle proposait était dirigée contre des traités en vigueur, par exemple l'accord conclu en 1964 entre la Suisse et l'Italie au sujet de la main-d'oeuvre étrangère. En 1975, les Chambres n'avaient pu se mettre d'accord sur la question de la validité de cette initiative [20]. Malgré sa très grande perplexité concernant l'unité de la matière, l'applicabilité et la conformité au droit international public d'une telle initiative, le Conseil national a maintenu, pour des raisons d'ordre politique, sa volonté de présenter celle-ci au peuple. Cette décision, péremptoire en vertu de l'article 24, alinéa 2 de la loi sur les rapports entre les Conseils, a valu au parlement le reproche vigoureux de se soustraire, par opportunisme, à son obligation d'interpréter la Constitution en engageant sa pleine et entière responsabilité [21]. Malgré des divergences opiniâtres qui ne furent aplanies qu'après plus d'une année, ce qui nécessita une prolongation de délai, les deux Chambres sont toutefois enfin parvenues à se mettre d'accord pour proposer le rejet de l'initiative et lui opposer un contre-projet commun qui prévoit une participation populaire différenciée [22]. C'est ainsi que l'adhésion à une organisation de sécurité collective (ONU par exemple) ou à des communautés supranationales (comme les Communautés européennes) doit être obligatoirement soumise au vote du peuple et des cantons. Le choix des critères de soumission des traités au référendum facultatif a longtemps fait l'objet d'oppositions vigoureuses, le Conseil national cherchant à étendre la participation démocratique par rapport au projet du Conseil fédéral soutenu par le Conseil des Etats. En définitive, on se mit d'accord sur une formule de compromis, selon laquelle les traités relevant du droit international public doivent être soumis au référendum facultatif : lorsqu'ils sont conclus pour une durée indéterminée et ne peuvent être dénoncés, lorsqu'ils prévoient l'adhésion à une organisation internationale ou c) lorsqu'ils conduisent à accepter une uniformisation multilatérale du droit. En outre, d'autres traités doivent pouvoir être soumis au référendum facultatif lorsque les deux Chambres en décident ainsi ; à ce sujet, la proposition du Conseil fédéral, selon laquelle la majorité qualifiée des deux Conseils serait nécessaire dans ce cas, n'a pas été retenue. Cette solution, certes contestable sur le plan juridique, mais praticable du point de vue politique, contient un élément, qualifié dans la discussion de référendum facultatif de nature dispositive, qui fait dépendre la participation du peuple non pas de critères objectifs, mais de la volonté du parlement [23].

Au cours des débats sur l'extension des droits populaires en matière de traités internationaux, la nécessité de maintenir la liberté d'action du gouvernement était opposée à l'argument d'un profond malaise démocratique. En effet, la Suisse conclut, bon an mal an, septante à huitante traités avec l'étranger, qui non seulement échappent au contrôle plébiscitaire possible, mais encore peuvent même restreindre la participation démocratique dans les affaires intérieures, lorsqu'ils modifient le droit interne en vigueur. Cependant, la majorité des traités sont présentés au parlement sans qu'une opposition quelconque se manifeste et peu d'entre eux présentent un intérêt politique suffisant pour qu'une campagne référendaire soit simplement envisagée [24].

Les Chambres ont autorisé le Conseil fédéral à ratifier toute une série de traités bilatéraux qui, dans la plupart des cas, règlent des questions concernant la sécurité sociale, la double imposition ou le trafic aérien [25]. Des difficultés ont surgi uniquement au sujet des accords avec l'Italie dont les relations avec la Suisse ont été perturbées à plus d'un égard, et, de surcroît, assombries par la catastrophe de Seveso [26]. Le Conseil national a accepté une motion Eisenring (pdc, ZH) demandant au Conseil fédéral de différer la ratification de l'accord concernant l'imposition des frontaliers et la compensation financière en faveur de l'Italie jusqu'à ce que la convention supprimant la double imposition puisse entrer en vigueur. La ratification de cette dernière est souhaitée par la Suisse, deuxième plus grand investisseur en Italie, alors que ce pays, après une cinquantaine d'années de tergiversations, réserve aujourd'hui encore sa décision [27].

Dans le domaine des accords bilatéraux, le traité de non-prolifération des armes atomiques, que la Suisse a signé en 1969 déjà, a continué à donner lieu à de vives discussions. Dans un rapport complémentaire que la commission du Conseil des Etats avait demandé en automne 1974, afin de tirer au clair les variantes possibles, le Conseil fédéral confirme qu'il est convaincu que l'adhésion à ce traité est, malgré la discrimination affectant les Etats sans armement atomique, la solution la plus acceptable pour assurer, à l'avenir également, l'approvisionnement de la Suisse en combustible nucléaire [28]. Sur ce point, il a été soutenu par l'industrie énergétique. Cependant, certaines entreprises de l'industrie d'exportation ont exprimé la crainte que le système de contrôle très sévère, imposé aux Etats signataires, ne compromette la recherche et le commerce dans le domaine de la technique nucléaire. Certains milieux ont même spéculé sur l'espoir que les développements les plus récents dans ce secteur puissent bientôt permettre à la Suisse de se rendre indépendante de l'étranger pour son approvisionnement en énergie nucléaire, ce qui rendrait alors superflue la signature du traité. L'armée a également émis des jugements très réservés, voire opposés à l'adhésion, ce traité diminuant, selon elle, la liberté d'action dans le domaine stratégique et restreignant la souveraineté de la Suisse. Malgré l'opposition, apparente ou souterraine, d'intérêts qui se sont également exprimés lors des auditions parlementaires — et dont le caractère de groupe de pression s'est confirmé encore après la clôture des débats parlementaires, durant la procédure de ratification — les Chambres ont approuvé le traité comme un moindre mal et le gouvernement l'a ratifié [29]. Cette question de l'adhésion a illustré de manière vraiment exemplaire la limitation de notre indépendance par la réalité internationale, ce qui implique nécessairement une redéfinition des intérêts de la Suisse et de son identité nationale. Mais elle a aussi rappelé l'ensemble des problèmes posés par la légitimation démocratique de notre politique étrangère, la Suisse s'étant obligée en adhérant à ce traité, non soumis au référendum, à renoncer aux armes nucléaires, bien que le souverain ait rejeté massivement en 1962 une initiative populaire interdisant l'armement atomique [30].

La plupart des traités multilatéraux visent une uniformisation régionale ou internationale des diverses matières juridiques pour tenir compte des exigences découlant d'une interdépendance toujours croissante. La Suisse a participé, surtout dans le cadre du Conseil de l'Europe, à ces efforts d'harmonisation juridique, qui, en ces temps de stagnation économique, paraissent être le véhicule le plus important de l'intégration européenne [31]. Que l'application de tels traités de droit international public puisse poser des problèmes inattendus aux autorités lorsqu'ils modifient une jurisprudence interne, cela s'est révélé à propos de la Convention européenne des droits de l'homme, ratifiée par le Conseil fédéral en 1974 [32]. Concernant la Charte sociale européenne, signée par la Suisse en mai, de telles difficultés sont moins à craindre, le signataire pouvant choisir les dispositions auxquelles il entend souscrire [33]. Le parlement a approuvé trois accords sur l'harmonisation du droit des brevets, prévoyant notamment la participation de la Suisse à un Office européen des brevets encore à créer ; les objections présentées par l'Association suisse des conseils en propriété industrielle n'ont pas été reconnues suffisamment plausibles [34]. La Suisse a soutenu, en outre, les efforts d'intégration européenne entrepris dans le domaine de la recherche scientifique et du développement technologique et elle a participé à la collaboration internationale pour la protection du Rhin [35]. Les Chambres fédérales ont également voté un crédit de 63 millions de francs comme participation à la constitution d'un fonds destiné par les pays de l'AELE à aider le Portugal dans ses efforts de consolidation économique [36].

Une année déjà après la fin de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, l'évolution stratégique internationale semblait s'engager dans une nouvelle course aux armements. C'est pourquoi, plus d'un observateur a jugé que la situation de la Suisse et de l'Europe était, du point de vue de la politique de sécurité, plus menacée que par le passé [37]. En outre, comme l'application de l'Acte final d'Helsinki n'a donné lieu qu'à des progrès très minimes, les réactions critiques à cette tentative de détente n'ont pas manqué dans l'opinion publique [38]. Les autorités se sont cependant astreintes à un optimisme de commande et elles ont activement préparé la conférence de Belgrade, prévue en 1977 comme suite à celle d'Helsinki [39].

C'est dans les relations entre la Suisse et les Nations Unies que s'est manifesté le plus nettement le dilemme d'une politique étrangère qui désire tenir compte des réalités internationales sans, toutefois, remettre profondément en question les fondements de l'identité nationale. L'universalité des Nations Unies et sa politisation par des pays en voie de développement qui prennent conscience de leur valeur ont à nouveau fait craindre aux quelques pays non membres d'être isolés sur la scène internationale [40]. La commission consultative, instituée en 1973, a terminé ses travaux en concluant que l'adhésion de la Suisse à l'ONU lui apporterait plus d'avantages que d'inconvénients et qu'elle serait compatible avec notre neutralité. Elle a remis au Conseil fédéral, sans le modifier, le rapport que celui-ci lui avait renvoyé en 1975, mais elle l'a complété par deux documents de minorité. L'un formule plus nettement certaines réserves concernant la neutralité politique, tandis que l'autre accentue encore, dans une perspective de politique globale, la nécessité d'une adhésion de la Suisse à l'ONU [41]. Ce pas à faire, indiqué en politique étrangère, serait-il également opportun en politique intérieure ? On peut vraiment en douter lorsqu'on considère la force des courants isolationnistes dans l'opinion publique [42].

A nouveau, nos autorités ont encouru les reproches du Comité des sanctions des Nations Unies, la Suisse servant de plaque tournante au commerce rhodésien, ce qui permet à l'administration Smith de contourner l'embargo mis en place par l'ONU [43]. Selon certaines opinions critiques, il est contestable que les relations économiques intenses que la Suisse entretient avec les Etats de l'apartheid — elle vient, par habitant, en tête des investisseurs en Afrique du Sud — soient également rentables à long terme. La sauvegarde des intérêts actuels de l'économie suisse, sans obérer les intérêts futurs de notre pays, apparaît comme une entreprise délicate [44].

L'Assemblée générale de l'ONU a décidé que, dans les cinq prochaines années, 250 fonctionnaires des organisations internationales de Genève seront transférés à Vienne, dans la cité des Nations Unies récemment construite. Pour l'instant, aucun organisme important n'est touché par cette décision et, en particulier, l'importante commission économique des Nations Unies pour l'Europe reste à Genève. Le Conseil fédéral s'est efforcé de sauvegarder le rôle international de cette ville, sans pouvoir toutefois s'engager financièrement, n'ayant pu garantir le maintien de sa subvention annuelle de 5 millions de francs pour couvrir une partie des frais généraux, supprimée dans le budget 1976 déjà [45].

L'UNESCO a revu sa position à l'égard d'Israël et s'est efforcée de modérer sa politisation, qui avait suscité de vives réactions en Suisse et ailleurs [46]. C'est pourquoi le parlement a approuvé, avec le budget pour 1977, le paiement rétroactif de 10 % de la contribution suisse à l'UNESCO, part qui avait été retenue en 1975 en guise de protestation [47]. La requête du Département politique fédéral de verser cette part plus tôt avait rencontré l'opposition des commissions des finances [48].

Les activités de l'ONU et de plusieurs de ses organisations spécialisées se sont de plus en plus déroulées ces dernières années sous le signe de la problématique Nord-Sud, dont l'importance s'est accentuée du fait de la crise économique mondiale. La revendication des pays en voie de développement en faveur d'un nouvel ordre économique mondial a pris une acuité particulière en coïncidant avec les symptômes de la récession généralisée et les difficultés énormes du commerce international et du système monétaire. Sur cette toile de fond, les relations de la Suisse avec le tiers monde ont pris une importance politique de premier rang, accompagnée d'aspects économiques que nóus traiterons plus loin en détail [49]. Que la Suisse soit menacée, dans ses relations avec le tiers monde, de glisser dans un nouveau dilemme de politique étrangère, cela se remarque dans le domaine de l'aide au développement où les prestations publiques de notre pays, mesurées en pourcentage du produit national brut, n'atteignent encore que la moitié des versements moyens des Etats industrialisés [50]. Ce ne sont pas seulement les réalités internationales, ni uniquement les considérations humanitaires, mais aussi l'intérêt évident de notre commerce extérieur qui parlent en faveur d'une augmentation massive de notre aide. Cependant, les efforts entrepris dans ce domaine ont été soit victimes du nationalisme isolationniste de larges milieux de la population ou bien en partie paralysés par les impératifs budgétaires.

Avec une participation de 34,5 % lors de la première votation populaire en matière de politique de développement [51], le souverain a désavoué le parlement pour une décision cependant prise à sa quasi-unanimité [52]. Les milieux conservateurs conduits par le conseiller national Schwarzenbach (mna, ZH) réussirent donc à faire refuser le prêt de 200 millions à l'Organisation internationale pour le développement (IDA) en utilisant des arguments de politique financière et de nature isolationniste [53]. Ils menèrent une campagne contre cette forme prétendument antisuisse, parce que multilatérale, de l'aide au développement ; durant la lutte, il se forma une alliance contre nature avec les groupes d'extrême-gauche et les partisans radicalisés du développement, qui reprochaient à l'IDA, en tant que filiale de la Banque mondiale, d'être un instrument de régulation et de contrôle néo-colonialiste de l'industrie d'exportation occidentale [54]. Estimant ce reproche non dénué de sens, plusieurs organisations suisses d'aide au développement n'ont pu se résoudre à recommander le oui [55]. Parmi les arguments des partisans du crédit, à part les motifs authentiquement altruistes, les intérêts tangibles des exportateurs dominèrent ; ils paraissaient suggérer aux citoyens que l'aide au développement était une affaire rentable et servait en premier lieu à créer de nouveaux débouchés [56]. Les autorités prirent directement part à la campagne qui fut très animée [57]. Le conseiller national Schwarzenbach qualifia un tel engagement de « lavage de cerveau fédéral » ; après le verdict populaire il réclama la démission du conseiller fédéral Graber [58]. L'interprétation de ce vote négatif, qui a mis une sourdine aux efforts entrepris pour démocratiser notre politique extérieure, a été très disputée : fallait-il vraiment le considérer comme un refus général de la politique menée par le Conseil fédéral en matière de développement ? [59].

La loi fédérale d'aide au développement a été enfin adoptée par le parlement au printemps sans provoquer de référendum, après une procédure de mise au point de plusieurs années [60]. En conformité avec le sens de cette loi, l'assistance aux régions et populations les plus pauvres du tiers monde a bénéficié d'un nouveau crédit-cadre de 240 millions de francs pour la coopération technique et financière. Avec ce projet, adopté par le Conseil national en décembre, le Conseil fédéral a tenu compte de la situation financière difficile et du vote populaire rejetant le crédit à l'IDA, puisqu'il n'a pas accru l'aide au développement dans la mesure initialement prévue, mais a proposé, en revanche, de mettre encore plus l'accent sur les projets bilatéraux [61]. Tandis que les « censeurs » conservateurs dénonçaient publiquement la politique du Conseil fédéral, malgré les correctifs apportés, comme un mépris de la volonté populaire et cherchaient à réduire le crédit [62], d'autres voix réclamaient, à l'opposé, un engagement plus marqué de la Suisse dans sa politique d'aide au développement [63]. Divers crédits concernant l'aide financière bilatérale à des pays du tiers monde furent approuvés sans difficulté par les Chambres [64].

Dans le cadre de ses missions traditionnelles, la Confédération, assistée par des oeuvres de secours privées, a apporté son aide humanitaire aux pays victimes de tremblements de terre, de la famine ou de la guerre [65] ; à cette fin, le parlement a autorisé l'ouverture d'un nouveau crédit-cadre [66]. La Suisse a poursuivi des efforts tendant à humaniser le droit de la guerre [67] et a offert ses bons offices en accueillant différentes conférences sur son territoire [68]. Le Conseil fédéral a mis en consultation l'avant-projet d'une loi qui doit fonder l'asile politique en Suisse sur des bases juridiques solides ; mais cet avant-projet ne vise qu'à codifier la pratique suivie jusqu'à présent et renonce, par exemple, à introduire le droit subjectif des réfugiés à obtenir l'asile, ce qui fut considéré comme une lacune par plusieurs commentateurs [69]. Cependant on peut douter de l'accord du peuple suisse avec une politique d'asile encore plus généreuse, après le verdict populaire zurichois sur l'octroi d'allocations d'études aux réfugiés [70]. Un bon nombre des 30 000 émigrés réfugiés en Suisse ont été durement touchés par la récession et le chômage [71] ; à la demande de la Centrale suisse pour l'aide aux réfugiés, la subvention fédérale qui leur est destinée a été augmentée [72].

Des milieux de gauche ont reproché aux autorités d'avoir deux poids et deux mesures pour juger l'activité politique des étrangers en Suisse. Tandis que les portes de notre pays restent fermées à de nombreux théoriciens critiquant notre système occidental, on ferme les yeux, disent-ils, sur les agissements des activistes d'extrême-droite [73]. Le général Spinola, ancien président de la République portugaise, dut finalement quitter la Suisse, après avoir été convaincu par le journaliste allemand G. Wallraff de préparer un coup d'Etat au Portugal [74]. Le cas du Néerlandais P. Menten, arrêté en Suisse et dont les autorités de son pays réclamaient l'extradition pour des crimes qu'il aurait commis durant la dernière guerre mondiale, a provoqué un profond malaise. Juridiquement, Menten ne pouvait pas être extradé, ses crimes étant couverts par la prescription. Afin d'éviter de faire une entorse tant à la lettre de la loi qu'à l'opportunité dictée par la politique étrangère, le Conseil fédéral prit la décision, très discutée, d'expulser Menten, tout en le livrant aux autorités néerlandaises, ce qui dans la pratique revenait évidemment à l'extrader [75].

Die schweizerische Aussenwirtschaft, die seit Ende 1974 zunehmend in den Sog weltweiter depressiver Kräfte geraten war, hat sich im Jahre 1976 zumindest konjunkturell weitgehend erholt ; ihre strukturellen Probleme sind indessen noch kaum gelöst [76]. Konjunkturentwicklung und Währungsgeschehen haben die internationale Verflechtung unserer Volkswirtschaft und damit auch die Abhängigkeit der Schweiz von weltwirtschaftlichen Bedingungen noch verstärkt : 1976 stieg das auf ausländischen Märkten verdiente Einkommen von 40 auf 44 % des Bruttosozialproduktes, während das Schweizer Vermögen im Ausland um 33,1 Mia Fr. anwuchs [77]. Gleichzeitig setzte jedoch die Währungssituation dem tendenziellen Interessengegensatz zwischen Industriestandort Schweiz und Finanzplatz Schweiz besondere Akzente, indem gerade die Sicherheit des Schweizer Frankens die Stabilität unserer Wirtschaft zu gefährden schien [78].

Die konjunkturelle Erholung in den USA, in der Bundesrepublik Deutschland und in Japan hat das weltwirtschaftliche Klima seit Mitte 1975 leicht verbessert. Getragen von voraussichtlich nur vorübergehenden Auftriebskräften wie der Wiederaufstockung der Lager und einer Belebung des privaten Konsums, stiegen Produktion und Aussenhandelsumsätze in allen wichtigen Industrieländern wieder an, so dass sich das reale Bruttosozialprodukt des gesamten OECD-Raumes im Jahre 1976 um 5 % erhöhte. Niedrige Gewinnaussichten und geringe Kapazitätsauslastung verhinderten jedoch in fast allen Ländern eine Investitionstätigkeit, die dazu ausreichen könnte, diesem Konjunkturaufschwung eine dauerhafte und selbsttätige Basis zu verleihen. Die weltwirtschaftlichen Entwicklungsperspektiven blieben zudem getrübt durch immer noch hohe Inflationsraten und wachsende Ungleichgewichte im internationalen Zahlungsverkehr. Trotz der unverändert prekären Arbeitsmarktsituation, die expansive Massnahmen erfordert hätte, sahen sich manche Länder aufgrund ihres Budgetdefizits und eines sprunghaften Währungszerfalls zu wirtschaftspolitischen Restriktionen veranlasst und zeigten vermehrt jene für die liberale Weltwirtschaft gefährliche Tendenz, das Problem ihrer negativen Ertragsbilanzen in zunehmend protektionistischer Haltung anzugehen [79].

Die Belebung der internationalen Nachfrage ermöglichte es der schweizerischen Exportwirtschaft, ihre Umsätze erheblich auszuweiten. Neben den Aufwendungen der öffentlichen Hand stellte die Ausfuhr praktisch den alleinigen Konjunkturmotor für unsere Wirtschaft dar ; der Exporterfolg vermochte den anhaltenden Rückschlag in der binnenwirtschaftlichen Entwicklung denn auch beinahe auszugleichen [80]. Wenn diese beachtliche Absatzsteigerung im Ausland trotz des erhöhten Frankenkurses möglich war, so ist das auf verstärkte private und staatliche Anstrengungen zur Exportförderung sowie auf die weltweit niedrigste Teuerungsrate und das tiefe Zinsniveau der Schweiz zurückzuführen ; die Verbilligung der Importpreise fiel wohl weniger stark ins Gewicht, zeichnet sich doch unsere Aussenwirtschaft aufgrund ihres Verarbeitungsgrades durch eine hohe Wertschöpfung im Inland aus [81]. Der Exportaufschwung kam allerdings nur dank einem namhaften Mehraufwand zustande und trug typische Züge einer Mengenkonjunktur. Jedenfalls klagten viele Unternehmen über konkurrenzbedingte Gewinnkomprimierung und Aushöhlung ihrer Substanz, die weitere Investitionen in der Hochpreisinsel Schweiz als unrentabel erscheinen liessen [82].

Der hohe Frankenkurs fördert die Multinationalisierung der schweizerischen Unternehmungen, indem er eine Verlagerung der Produktion in kostengünstigere Länder erzwingt und gleichzeitig auch Direktinvestitionen im Ausland stark verbilligt. Neben der engen Verflechtung von Industrie- und Finanzinteressen ist es wohl diesem Investitionsvorteil zuzuschreiben, dass sich unsere Wirtschaft dem Internationalisierungstrend ohne lautstarken Protest anzupassen schien [83]. Grundsätzliche Kritik an der staatlichen Währungs- und Wirtschaftspolitik, die sich diese Entwicklung aufzuhalten ausserstande sah, blieb praktisch auf struktur- und finanzschwache, vorwiegend kleinbetrieblich organisierte Industriezweige sowie ihnen nahestehende akademische und politische Kreise beschränkt [84]. Eine profitorientierte Auslagerung der Produktion könnte jedoch beschäftigungsmässig für die Schweiz fatale Folgen haben, wie linke Stimmen zu bedenken gaben [85]. Zudem dürften die Direktinvestitionen im Ausland wie überhaupt der Kapitalexport den Währungsdruck zwar kurzfristig mildern, längerfristig aber dadurch wieder erheblich vergrössern, dass die rückfliessenden Kapitalerträge die ohnehin sehr hohe Ertragsbilanz noch stärker aktivieren könnten, ein Zirkel, der die Schwierigkeiten der schweizerischen Exportwirtschaft und das Dilemma ihrer multinationalen Anpassungsstrategie illustriert [86].

In verschiedenen internationalen Gremien wird zur Zeit die Frage diskutiert, auf welche Weise sich eine bessere Kontrolle der multinationalen Unternehmungen bewerkstelligen liesse [87]. Die schweizerischen Multis sind, gemessen an internationalen Massstäben, zwar nur kleinere und mittlere Firmen ; dennoch sind sie in ihrer Undurchschaubarkeit Zielscheibe vor allem linker Kritik [88]. Anlass zu latentem Unbehagen bot nicht zuletzt die Giftgaskatastrophe im italienischen Seveso, die durch eine Tochterfirma des Chemiekonzerns Hoffmann-La Roche verursacht worden war [89].

Der schweizerische Aussenhandel hat 1976 den schweren Rückschlag des Vorjahres (Importe - 20 %, Exporte - 5 %) mehr als nur wettgemacht [90]. Das Volumen der ausgeführten Waren erhöhte sich um 12 %, während die Importe einen Anstieg von real 14 % verzeichneten. Da sich die Preisverhältnisse zwischen Import- und Exportgütern (terms of trade) im Gefolge der Frankenverteuerung und der Rohstoffpreisbaisse weiter zugunsten der Schweiz entwickelten, nahmen die Ausfuhren nominal um 11 % auf 37 045 Mio Fr. zu und erreichten damit einen neuen Rekordstand, wogegen der Wert der eingeführten Waren nur um 8 % auf 36 871 Mio Fr. stieg und die Höchstmarke des Jahres 1974 nicht erlangte. Erstmals seit 1953 ergab somit die normalerweise stark defizitäre Handelsbilanz einen Ausfuhrüberschuss, was für die Entwicklung der Ertragsbilanz ausschlaggebend war ; deren Aktivsaldo dürfte sich schätzungsweise auf 8-9 Mia Fr. belaufen haben.

Nach Produktengruppen unterschieden, trugen die Rohstoffe und Halbfabrikate sowie die Konsumgüter massgeblich zur Erhöhung sowohl der Einfuhren als auch der Ausfuhren bei ; Ankauf und Versand von Investitionsgütern sind dagegen praktisch konstant geblieben. Branchenmässig wiesen die Textil- und Bekleidungsindustrie, die chemische wie auch die Nahrungs- und Genussmittelindustrie sowie die Metallbranche und andere baunahen Bereiche, die angesichts der schwachen Inlandnachfrage auf ausländische Märkte auszuweichen suchten, hohe Exportzuwachsraten auf. Hingegen konnte die Maschinen- und Apparateindustrie ihr gutes Vorjahresergebnis nur knapp erreichen, und die von der Rezession schon 1975 am stärksten getroffene Uhrenindustrie musste einen weiteren Rückgang ihrer Exporte hinnehmen. Regional betrachtet, stiegen die Exporte in die EG, in die Entwicklungsländer (hier vor allem in die OPEC-Staaten) und in die USA überdurchschnittlich an, während der Versand nach den Staatshandelsländern und nach der EFTA nur noch minim zunahm. 45 % unserer gesamten Auslandverkäufe fanden ihren Weg in die EG ; wichtigster Handelspartner blieb nach wie vor die Bundesrepublik Deutschland [91].

Angesichts der wechselkursbedingten Schwierigkeiten und der verschärften Konkurrenz auf den Weltmärkten verlangten interessierte Kreise, sekundiert von parlamentarischen Vorstössen, geeignete staatliche Massnahmen, um den schweizerischen Exportunternehmen die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten [92]. Die Behörden machten deutlich, dass sie der Wirtschaft weder Verantwortung noch Initiative abnehmen könnten, wohl aber bereit seien, die privaten Anstrengungen zur Exportförderung mit systemkonformen Mitteln zu unterstützen. Entschieden lehnten sie es ab, den Kursanstieg des Frankens mit einer Währungspolitik zu bekämpfen, die auf eine Devisenbewirtschaftung, auf die Spaltung des Devisenmarktes oder auf die Einführung von Importabgaben und Exportzuschüssen hinauslaufe, da solch ordnungswidrige Eingriffe nicht nur den Wettbewerb verzerren und die notwendige Strukturbereinigung verhindern müssten, sondern auch das mühsam errichtete Gebäude der liberalen Weltwirtschaft gefährden könnten. Zwar versuche man den Aufwertungsdruck zu mildern, viel wichtiger sei indessen eine konsequente Geldmengenpolitik, die über niedrige Inflationsrate und tiefes Zinsniveau auch der Exportwirtschaft zugute komme [93].

Im internationalen Konkurrenzkampf spielen neben Qualität und Preis immer mehr auch die Kreditbedingungen, die der Exporteur anbieten kann, eine ausschlaggebende Rolle [94]. Die Nationalbank verlängerte die Vereinbarungen zur Erleichterung der Exportfinanzierung, die sie 1975 mit den Banken abgeschlossen hatte. Neu ist nun auch eine zinsstabile « Durchfinanzierung » mittel- und langfristiger Exportkredite ab 10 Mio Fr. gesichert. Die Nationalbank erklärte sich zudem bereit, mit Firmen der Textil- und Bekleidungsindustrie wie auch der Uhrenindustrie Devisentermingeschäfte zu Vorzugsbedingungen abzuschliessen [95].

Die im Vorjahr ausgebaute Exportrisikogarantie des Bundes wurde 1976 stark beansprucht, da sich die schweizerische Wirtschaft gezwungen sah, vermehrt auch Geschäfte in risikoreicheren Ländern zu tätigen oder in unsicherer Währung anzubieten. Die Garantieverpflichtungen stiegen dadurch um 4,2 Mia Fr. auf 12,7 Mia Fr. an ; dieser gewaltigen Summe stehen Rückstellungen von lediglich 356 Mio Fr. gegenüber, welche die Verbindlichkeiten des Bundes nur zu 2,8 % decken. Für Schäden und Kursverluste mussten 67 Mio Fr. aufgewendet werden. Die Investitionsrisikogarantie dagegen wurde bloss in bescheidenem Umfang in Anspruch genommen [96].

Neben den internen Vorkehren zur Finanzierung und Versicherung von Exportgeschäften trafen die Behörden direkte Massnahmen, welche die Exporteure bei ihren Verkaufsanstrengungen an Ort und Stelle unterstützen sollen. Sensibilisiert auf ökonomische Bedürfnisse, baute das EPD die diplomatischen Vertretungen namentlich in den OPEC-Staaten aus und nahm zur Pflege dieser Märkte Exportfachleute aus der Privatwirtschaft als residierende Handelsräte in seinen Dienst [97]. Dem Ziel, die marktstrategischen Positionen zu verbessern, dienten auch die Zusammenarbeit in gemischten Kommissionen mit Regierungen des Mittleren Ostens und der Staatshandelsländer, gezielte Goodwill-Missionen hoher Funktionäre und eine verstärkte Image-Werbung ; in Kairo fand eine bedeutende Industrieausstellung statt, die von der Schweizerischen Zentrale für Handelsförderung (SZH) organisiert und von Bundesrat Brugger eröffnet wurde [98]. Um die Exportfirmen besser zu beraten, wurden die öffentlichen und privaten Informationsdienste erweitert [99]. Grosses Gewicht mass man auch der Koordination sowie der Planung wirtschaftlicher und politischer Anstrengungen auf dem Gebiet des Aussenhandels bei ; Erwähnung verdient diesbezüglich die vom EVD auf Anfang 1976 eingesetzte Arbeitsgruppe Exportförderung und Aussenwirtschaftsmassnahmen, in welcher alle betroffenen Bundesstellen wie auch die hauptsächlich interessierten Wirtschaftskreise vertreten sind [100].

Im Sinne der Exportförderung, aber auch der Erhaltung von Wehrbereitschaft und Arbeitsplätzen forderte die Grosse Kammer den Bundesrat auf, die Ausfuhr von Kriegsmaterial nicht durch eine restriktive Handhabung der geltenden Vorschriften zu erschweren [101]. Die politische Linke wandte dagegen ein, das Arbeitsplatzargument werde missbraucht, um eine fragwürdige Bewilligungspraxis zu rechtfertigen. Der Waffenexport, der 1975 vor allem wegen erhöhter Lieferungen in die potentiellen Krisenherde Spanien und Iran um 55 % auf 370 Mio Fr. angestiegen sei, setze die Glaubwürdigkeit unserer Politik leichtfertig aufs Spiel [102].

Die ausgesprochen liberal konzipierte schweizerische Aussenwirtschaftspolitik zielt in erster Linie darauf ab, die Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft möglichst günstig zu gestalten, ihr insbesondere den Zugang zu den Weltmärkten offenzuhalten und die Rohstoffzufuhr sicherzustellen. Da einerseits Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalexporte unserer Volkswirtschaft an Bedeutung noch gewinnen, andererseits das Weltwirtschaftssystem zunehmend von protektionistischen Strömungen bedroht erscheint, setzten die Behörden alles daran, den erreichten Stand der internationalen Liberalisierung mindestens zu wahren [103]. Multilaterale Verhandlungen, namentlich im Rahmen des GATT und der OECD, dienten diesem Zweck, während finanzielle Stützungsaktionen die verschuldeten Länder von protektionistischen Vorkehren abzuhalten und einen Zusammenbruch des internationalen Zahlungsverkehrs zu verhindern suchten [104].

Das Weltwirtschaftssystem ist in tiefgreifender Strukturwandlung begriffen und wird zunehmend durch die Nord-Süd-Problematik beherrscht. Der Umbruch im Gefolge von wachsenden Zahlungsbilanzschwierigkeiten, Erdölpreissteigerung und weltweiter Rezession hat die gegenseitige Abhängigkeit von Industriestaaten und Entwicklungsländern augenfällig werden lassen [105]. Gerade die Schweiz ist aus handelspolitischen Gründen an der Erhaltung der Zahlungs- und Importfähigkeit der Dritten Welt besonders stark interessiert, zumal sich der Wachstumsrhythmus und damit das Marktpotential der alten Industrieländer des Westens zusehends verlangsamt. 1976 haben die Exporte nach Entwicklungsländern noch einmal stark zugenommen ; sie erreichten mit fast 8 Mia Fr. mehr als ein Fünftel der gesamten Güterausfuhr der Schweiz [106]. Da sich allerdings auch der Aktivsaldo aus dem Handel mit Entwicklungsländern laufend vergrössert — er stieg 1976 auf über 4 Mia Fr. an —, erging aus entwicklungspolitisch engagierten Kreisen der Vorschlag, eine Importförderungszentrale einzurichten, die dazu beitragen soll, dass unser Wirtschaftsverkehr mit der Dritten Welt auch jener wirklich zum Vorteil gereicht. Wirtschaftsliberale Stimmen lehnten solch ein ordnungswidriges Ansinnen ab, da es gegen die Handelsfreiheit verstosse [107].

In der Tat verwies dieser Vorstoss auf ein fundamentales Dilemma unserer liberalen Aussenwirtschaftspolitik, die einerseits die Rahmenbedingungen für private Unternehmen im marktwirtschaftlichen Sinne verbessern will, sich andererseits aber die teilweise arg verschuldeten Entwicklungsländer als Partner erhalten möchte, ohne ihnen eine angemessene Entwicklungshilfe bieten zu können. Gesamthaft betrachtet, wirkten sich unsere diesbezüglichen öffentlichen Leistungen gleichsam bloss als 3 % iges Skonto auf die privaten Verkäufe aus [108].

Rohstofffragen und Verschuldungsproblem standen im Zentrum sowohl der UNCTAD-Konferenz in Nairobi als auch der Konferenz über die internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit (KIWZ) in Paris, wo der Nord-Süd-Dialog eine Intensivierung und Konkretisierung erfuhr, ohne indessen bereits wirklich befriedigende Ergebnisse zu zeitigen. Während die Entwicklungsländer für Rohstoffe, die starken Marktschwankungen ausgeliefert sind, ein integriertes Programm forderten, um über gesicherte und gewinnbringende Preise ihrer Exportprodukte eine eigenständige Industrialisierung zu ermöglichen, plädierten die Industrienationen für marktgerechtere Lösungen, erklärten sich aber zu weiteren Verhandlungen über einen gemeinsamen Fonds bereit, welcher die Rohstoffpreise stabilisieren soll. Dem Vorschlag eines allgemeinen Schuldenmoratoriums, das sämtlichen Entwicklungsländern zugute käme, mochten die industrialisierten Länder nicht zustimmen ; sie wünschten die Zahlungsprobleme eher über individuelle Entschuldungsabkommen zu regeln. Verglichen mit früheren Jahren harter Konfrontation, liess die 1975 und 1976 zumindest verbal bekundete Kompromissbereitschaft beider Seiten den Nord-Süd-Dialog jedoch nicht als völlig hoffnungslos erscheinen [109].