Die Bestrebungen für eine gesamtschweizerisch koordinierte und. bundesgesetzlich abgestützte Raumplanung erlitten einen empfindlichen Rückschlag. Das 1974 von den eidgenössischen Räten gutgeheissene Raumplanungsgesetz scheiterte in der Volksabstimmung. Mit einer Übergangslösung sicherte darauf das Parlament die Erhaltung der Schutzzonen bis zum Erlass eines neuen Gesetzes.

Die Auseinandersetzung um das Raumplanungsgesetz [1] wurde durch die Lancierung zweier Volksbegehren kompliziert, denen radikalere Bodenrechtsvorstellungen zugrunde liegen. Im Januar veröffentlichten bäuerliche Dissidentenkreise der Westschweiz eine Initiative, welche die Erhaltung des landwirtschaftlichen Bodens durch Vorkaufsrecht, Preis- und Entschuldungsvorschriften anstrebt. Im März begann die SPS mit der Unterschriftensammlung für die im Vorjahr vom Parteitag gutgeheissene Bodenrechtsinitiative, die vor allem den Grundbesitz juristischer Personen beschränken will und in einer Übergangsbestimmung vorsieht, dass diese Beschränkungen innert fünf Jahren durch Verkauf realisiert werden müssen, wenn keine entschädigungslose Konfiskation durch die Gemeinde eintreten soll [2]. Die bäuerlichen Dissidenten verhielten sich gegenüber dem Raumplanungsgesetz ablehnend [3], die Sozialdemokraten dagegen unterstützten es. Im Abstimmungskampf wurde die SP-Initiative von Befürwortern als Alarmsignal zur Empfehlung der gemässigten Vorlage benützt, während man sie auf der Gegenseite als drohende Konsequenz eines ersten falschen Schritts hinstellte [4].

Schon 1975 hatten waadtländische Föderalisten (Ligue vaudoise, Liberale Partei) und gewisse Wirtschaftskreise (Gewerbeverband, Hauseigentümerverband, Redressement national) gegen das Raumplanungsgesetz Stellung bezogen [5]. Um den Bauernverband vom Anschluss an das gegnerische Lager zurückzuhalten, publizierte der Bundesrat im März Grundsätze für den im Gesetz vorgesehenen « volkswirtschaftlichen Ausgleich » zugunsten der Landwirtschaft. Dieser sollte namentlich in einer Erhöhung der Beitragssätze für Strukturverbesserungsmassnahmen und in Flächenbeiträgen für das Berggebiet bestehen ; für die Finanzierung wurden sowohl Erträge aus der Mehrwertabschöpfung wie allgemeine Bundesmittel ins Auge gefasst [6]. Eine Woche später beschlossen die Delegierten des Schweizerischen Bauernverbandes mit Dreifünftelmehrheit die Ja-Parole. Für das Gesetz entschieden sich auch die meisten Landesparteien — die FDP und die SVP allerdings nur mit Zweidrittelmehr, wobei mehr als die Hälfte ihrer Kantonalparteien ausscherte. Für ein Ja traten ferner die Arbeitnehmerverbände, die Mietervereinigung sowie die Organisationen des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes ein. Gegen das Gesetz stellten sich die Liberaldemokraten und die Republikaner ; die POCH gab die Stimme frei. Da in Industrie- und Handelskreisen die Meinungen geteilt waren, verzichteten deren Spitzenverbände auf eine Parole [7].

Der Abstimmung ging eine lange und intensive Kampagne voraus. An Tagungen zahlreicher Organisationen, durch Ausstellungen und vor allem mit einer Menge von Artikeln und Inseraten in der Presse versuchten die Befürworter, an ihrer Spitze der Chef des EJPD, Bundesrat Furgler, die Stimmbürger für den ungewohnten Gesetzesinhalt zu interessieren und zu gewinnen. Sie appellierten an den Willen zur Gestaltung der Zukunft, zum haushälterischen Umgang mit dem Boden und zur Erhaltung der Landschaft ; sie warnten vor der Zersiedlung und vor deren Folgen für Landwirtschaft und Tourismus. Demgegenüber setzten die Gegner auf das Misstrauen gegen Bürokraten und Planer, auf die Abneigung gegen zentralistische Vorschriften und auf die Sorge um den Bestand des Privateigentums ; sie zogen auch die Verfassungsmässigkeit der über bloss allgemeine Grundsätze hinausgehenden Regelungen in Zweifel und weckten Befürchtungen, das Gesetz werde gerade die Übel, die es bekämpfen sollte — Siedlungskonzentration, Bodenpreissteigerung, Belastung der öffentlichen Hand und der Steuerzahler — noch verschlimmern [8]. Mit solchen Argumenten zogen sie zwar den Vorwurf der Verdrehung und Unwahrhaftigkeit auf sich, drängten aber die Befürworter zugleich in die Defensive, ohne sich von ihnen zu verbindlichen Gegenvorschlägen nötigen zu lassen [9]. Der beidseitige Aufwand hatte freilich nur eine mässig mobilisierende Wirkung : noch drei Wochen vor der Abstimmung wussten laut einer Umfrage erst 26 %, worum es bei der Vorlage ging ; die Stimmbeteiligung erreichte bloss 34,6 % [10].

Am 13. Juni wurde das « Gesetz des Jahrhunderts » mit 654 233 gegen 626 134 Stimmen verworfen. Annehmende Mehrheiten gab es nur in sechs Kantonen und Halbkantonen und fast ausschliesslich in Ballungszentren ; die Gegnerschaft war am stärksten in Berggebieten, vor allem im Wallis. Die Raumplanung erwies sich als ein Anliegen dicht besiedelter Gegenden ; die ländliche Bevölkerung verhielt sich mehrheitlich skeptisch. Ungünstig hatte sich offenbar auch das rigorose Durchgreifen beim Vollzug des Dringlichkeitsbeschlusses von 1972 ausgewirkt [11].

Der Chef des EJPD reagierte auf das Verdikt mit der Feststellung, der Erlass eines Raumplanungsgesetzes werde von der Verfassung geboten. Um die aufgrund des Bundesbeschlusses über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung eingerichteten Schutzzonen zu erhalten, beantragte der Bundesrat noch im Juni eine Verlängerung des Ende 1976 auslaufenden Beschlusses um zwei Jahre ; in der Zwischenzeit sollte ein neues Gesetz geschaffen werden. Der Antrag erhielt aber zwei Änderungen gegenüber dem bisherigen Beschluss. Einerseits fiel die Dringlichkeitsklausel weg, was eine rasche parlamentarische Verabschiedung im Herbst bedingte. Anderseits wurden die Kantone verpflichtet, die eidgenössischen Schutzbestimmungen aufzuheben, sobald ihre eigenen Rechtsgrundlagen als Ersatz genügen würden ; damit gedachte der Bundesrat dem Föderalismus seine Reverenz zu erweisen und gleichzeitig der kantonalen Gesetzgebung Beine zu machen. Die Räte beeilten sich mit der Verabschiedung des Beschlusses, erweiterten aber die Geltungsdauer bis Ende 1979, um dem neuen Gesetz einen ruhigeren Werdegang zu ermöglichen [12]. Die Gegner der verworfenen Vorlage, die ihr Aktionskomitee einstweilen bestehen liessen, nahmen von einem Referendum Abstand [13]. Der Delegierte für Raumplanung sorgte weiterhin für die Koordination innerhalb der Bundesverwaltung sowie zwischen dem Bund und den Kantonen ; soweit diese freilich noch über keine Gesamtplanungen verfügten, blieb die Zusammenarbeit lückenhaft [14].

Bereits zeichneten sich einige Umrisse des neuen Gesetzes ab. Die zuständigen Bundesorgane konsultierten die interessierten Organisationen und die Kantonsregierungen und arbeiteten einen Vorentwurf aus. Da die Gegner der ersten Vorlage namentlich an der Befugnis zur Enteignung aus planerischen Gründen (zwecks Durchführung von Nutzungsplänen oder Förderung des Baulandangebots) und an der Mehrwertabschöpfung Anstoss genommen hatten, verzichtete man auf diese beiden « Giftzähne ». Damit fiel auch die Grundlage für den sog. volkswirtschaftlichen Ausgleich zugunsten der Landwirtschaft dahin. Die Kantone wünschten ausserdem neue Regelungen für die Aufstellung von nationalen Leitbildern und kantonalen Gesamtrichtplänen sowie für enteignungsähnliche Eigentumsbeschränkungen. Die Lösung sollte in einer stärkeren Rücksichtnahme auf die traditionellen Zuständigkeiten der Kantone und Gemeinden gesucht werden [15].

Auch auf sozialdemokratischer Seite plädierte man für eine Entlastung des neuen Entwurfs. Der Bund solle sich auf die Bezeichnung der unbedingt freizuhaltenden Gebiete (Wald, Landwirtschafts- und Schutzzonen) beschränken und die Kantone von der Ausarbeitung schwer verständlicher Richtpläne dispensieren. In ähnlichem Sinne äusserte sich der Direktor der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung, R. Stüdeli [16]. Prof. M. Lendi, der Jurist des ORL-Instituts der ETH Zürich, billigte seinerseits den Kantonen weitgehende Selbständigkeit, insbesondere in der Nutzungsplanung, zu ; er betonte aber zugleich die Notwendigkeit einer nationalen Raumordnungspolitik, die über die Zonenplanung hinaus vor allem einen Abbau des Entwicklungsgefälles zwischen den Kantonen anzustreben hätte, allerdings nicht durch eine Angleichung, sondern durch eine optimale differenzierte Ausgestaltung der regionalen Lebensgrundlagen [17]. Angesichts des verbreiteten Misstrauens gegenüber der Macht der Planungsbürokratie legte er besonderes Gewicht auf eine rechtliche Bindung der planenden Instanzen. Da Planung aber Setzung von Zielen und deren Verwirklichung durch geeignete Mittel bedeutet, unterscheidet sie sich vom traditionellen Verwaltungshandeln, dessen Akte zwingend von bestimmten Tatbeständen ausgelöst werden. Deshalb postuliert Prof. Lendi den Erlass materieller Planungsgrundsätze, die zwar das Ermessen nicht ausschalten, weil Planungsziele einander entgegenstehen können, die aber eine rechtliche Kontrolle des planenden Ermessens ermöglichen [18].

Seit 1974 hatte der Delegierte für Raumplanung zahlreiche Studien, die zum Teil der Auslegung des umstrittenen Gesetzes galten, in Auftrag gegeben. Dies wurde im Parlament als Geldverschwendung angefochten. Der Bundesrat rechtfertigte jedoch die veranlassten Vorarbeiten und bestritt, dass sie mit dem 13. Juni wertlos geworden seien [19]. Er beanspruchte auch neue Mittel zur Förderung der Regional- und Ortsplanungen ; die Räte bewilligten sie, allerdings mit dem nachdrücklichen Wunsch, dass sie für drei statt bloss für zwei Jahre ausreichen sollten [20].

Dass Planung — gerade im lokalen Raum — eine Wahl zwischen verschiedenen möglichen Zielen bedeutet, zeigte sich in einer zweitägigen Debatte des Zürcher Stadtparlaments über einen Bericht, den eine Parlamentskommission zu den Entwicklungsvarianten Prof. H. Jürgensens von 1973 und 1974 vorlegte. Den Postulaten und Empfehlungen der Kommission, die mehr auf Wohnqualität und Belebung der Quartiere ausgingen als auf wirtschaftlichen Wiederaufschwung, wurde einerseits kleinbürgerliche Beschränktheit, anderseits Unbekümmertheit um die finanzielle Leistungsfähigkeit der Stadt zum Vorwurf gemacht. Im wesentlichen bestätigten die Zürcher Gemeinderäte jedoch die von der Exekutive beantragte Stabilisierungstendenz [21].