Die Wirksamkeit der Regierung stand weiterhin im Schatten der Finanzlage. In seinen Richtlinien für die Amtsperiode 1975-1979 hatte der Bundesrat mit Nachdruck auf eine neue Finanzordnung mit Mehrwertsteuer gesetzt. Um dieser in der Volksabstimmung vom 12. Juni zum Durchbruch zu verhelfen, betonte er schon zu Beginn des Jahres seinen Sparwillen; der entsprechenden Änderung des Finanzplans mussten auch die Richtlinien angepasst werden. Man beschloss, sich vor allem auf die erste Prioritätsstufe, die sog. Schwerpunkte, zu konzentrieren und für die Vorhaben der dritten Stufe bis 1979 überhaupt keine Anträge ans Parlament zu stellen [1]. Als dann das Volk die Finanzvorlage verwarf; konnten auch die Schwerpunkte nicht mehr alle aufrechterhalten werden [2]. Für solche Änderungen strebte die Nationalratskommission, die sich mit der Initiative Weber (sp, TG) befasste, eine parlamentarische Kontrolle an: sie wünschte, dass der Bundesrat dem Parlament jeweils in der Mitte der Legislaturperiode einen Zwischenbericht vorlege, der die Richtlinien an veränderte Bedingungen anzupassen hätte. Die Bundesversammlung sollte ihrerseits die Exekutive durch Motionen zu Abweichungen vom Programm veranlassen können [3].

Über der Frage, welche Konsequenzen aus dem Finanzverdikt des 12. Juni zu ziehen seien, kam es zu Spannungen zwischen den Regierungsparteien, wie an anderer Stelle zu zeigen sein wird. Trotz einigem «Knacken im Koalitionsgebälk» dachte man jedoch in keiner der vier Parteileitungen ernstlich an einen Rückzug in die Opposition [4].

Die Erneuerung der Landesregierung scheint sich auf die Legislaturhalbzeit zu konzentrieren. Nachdem es bereits 1969 und 1973 zu Mehrfachrücktritten gekommen war, reichten Ende September die Bundesräte Brugger und Graber, beide nach achtjähriger Amtszeit, ihre Demission ein [5]. Von verschiedener Seite wurde der Ruf laut, dass auch Bundesrat Gnägi zurücktrete, doch dieser liess sich nicht unter Druck setzen. In Bündner SVP-Kreisen, wo man mit Ständerat und Preisüberwacher Schlumpf zum Zuge zu kommen wünschte, deutete man das Ausharren des Berners als Versuch, den Regierungssessel der SVP weiterhin der bernischen Kantonalpartei zu sichern [6]. Gleichsam in Umkehrung der Vorgänge von 1969 konnte die freisinnige Fraktion ihren Kandidaten diesmal rasch präsentieren, während die Sozialdemokraten mit der Auslese mehr Mühe hatten. Ständerat Fritz Honegger, Präsident der FDPS und dem Zürcher Unternehmertum nahestehend, begegnete auch ausserhalb seiner Partei nur geringem Widerstand [7]. Auf sozialdemokratischer Seite gab es jedoch einen lebhaften Wettbewerb zwischen Regionen und Personen. Der Genfer Staatsrat Donzé verzichtete allerdings im Oktober mit Rücksicht auf die in seinem Kanton unmittelbar bevorstehenden Regierungswahlen. Der in der Nähe von Zürich lebende Gewerkschaftsführer Canonica wurde von der Kantonalpartei seiner tessinischen Heimat in Vorschlag gebracht, fand aber in der Westschweiz wenig Sympathie, da seine Kandidatur die welsche Zweiervertretung beschnitten hätte und obendrein das Gewicht der Limmatmetropole zu verstärken schien [8]. Im Kanton Neuenburg, dem der bisherige Chef des EPD aufgrund seines Heimatortes zugerechnet wurde, nominierte die SP überraschend den wenig bekannten Nationalrat René Felber, Stadtpräsident von Le Locle, da die profilierteren Neuenburger Sozialdemokraten in der Partei umstritten waren [9]. Die sozialdemokratische Bundeshausfraktion wollte vor allem vermeiden, dass ihr wie 1973 ein nichtoffizieller Kandidat aufgedrängt würde, und entschied sich im November für den neuenburgischen Ständerat Pierre Aubert, der auf bürgerlicher Seite anerkannt und vom Vorstand der SPS neben René Felber empfohlen worden war [10]. Die Bundesversammlung stimmte am 7. Dezember beiden Fraktionsvorschlägen mit starken Mehrheiten zu [11].

Neben der Personenwahl beschäftigte auch die Departementsverteilung die Öffentlichkeit. Bald nach seiner Nominierung gab der Freisinnige Honegger seine Vorliebe für das von seinem Parteifreund Brugger hinterlassene EVD bekannt. Für dieses Departement bekundete jedoch auch die CVP Interesse; ihr Allroundman Furgler, dem bisher namentlich Neigungen zur Aussenpolitik nachgesagt worden waren, sollte es der FDP-Obhut entziehen. Der SP-Vertreter Aubert machte mit Berufung auf seine Tätigkeit im Europarat seine Eignung für das seit zwölf Jahren sozialdemokratisch verwaltete EPD geltend [12]. Noch im Dezember entschieden sich alle bisherigen Bundesräte für Beibehaltung ihrer Ressorts; die neuen übernahmen das Erbe, wie es praktische Erfahrung, Partei- und Kantonszugehörigkeit nahelegten [13].

Die Bereitschaft des scheidenden Chefs des EVD, ins Verwaltungsratspräsidium der Schweizerischen Volksbank hinüberzuwechseln, gab erneut zur Frage Anlass, ob ehemaligen Regierungsmitgliedern hohe Posten der Wirtschaft wohl anständen [14]. Auf eine Anfrage Nationalrat Hubachers (sp, BS) lehnte es der Bundesrat jedoch ab, seinen Mitgliedern einen Ehrenkodex für den Ruhestand aufzuerlegen. Eine Meinungsumfrage ergab, dass auch die Mehrzeit der Bevölkerung einen solchen nicht wünschte [15].

Im langwierigen Prozess um die Reorganisation der eidgenössischen Verwaltung kam nunmehr der Ständerat zum Wort. Er machte verschiedene Änderungen, die der Nationalrat 1976 an der Vorlage angebracht hatte, rückgängig. So verzichtete er auf jedes parlamentarische Mitspracherecht bei der Gliederung der Departemente, einschliesslich der Umbenennung des EVED, und gab für das zur Betreuung der Massenmedien vorgesehene neue Bundesamt für Kommunikationswesen (ursprünglich: für Nachrichtenwesen) seine Zustimmung [16].

Langsam voran ging es auch mit dem Projekt eines Ombudsmannes für den Bund. Nachdem in dieser Sache von verschiedener Seite neue Vorstösse erfolgt waren [17], gab der Bundesrat im Oktober endlich den Weg für ein Vernehmlassungsverfahren frei. Das EJPD sieht eine von der Exekutive unabhängige und von wirtschaftlichen Bindungen freie Aufsichtsperson vor, die vom Parlament auf sechs Jahre gewählt wird. Sie könnte aufgrund von Beschwerden oder aus eigener Initiative die Staatstätigkeit überprüfen, wobei allerdings Bundesrat, Parlament und Militär ausgenommen wären. Wirksam würde sie durch Anregungen und Berichte; Entscheidungsbefugnisse hätte sie keine. Der Schritt fand in der Presse ein günstiges Echo [18]. Inzwischen machte die Idee des Ombudsmannes auf kantonaler Ebene Fortschrittet [19].

Ohne absichernde Vernehmlassung traf der Bundesrat einen Entscheid, der den Einfluss der Interessenverbände etwas auflockern soll: er beschränkte die Amtszeit der von ihm ernannten Kommissionsmitglieder und Regierungsvertreter. Da diese Anordnung auch die Verbandsvertreter trifft, die vom Bundesrat als Experten berufen werden, löste sie bei Exponenten verschiedener Organisationen die Klage aus, die bisherige Zusammenarbeit werde beeinträchtigt [20].

Das eidgenössische Parlament geriet erneut in Zeitnot. Wie 1975 sah es sich veranlasst, neben den üblichen vier Sessionen eine Extratagung abzuhalten, und wiederum war es die defizitäre Finanzlage, die solche zusätzlichen Beratungen erforderte. Aber schon für 1978 drängten sich neue Sondersitzungen auf, da man mit dringenden Geschäften in Rückstand geraten war [21]. Das Milizparlament scheint hoffnungslos überlastet zu sein. Kritische Stimmen meinen freilich, die Ursache des Übels liege in der mangelnden Selbstdisziplin der Volkskammer [22]. Dass anderseits die parlamentarische Kontrolle der Verwaltung weiterhin zu kurz kommt, schreibt man in Kreisen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats vor allem der ungenügenden Information durch die Exekutive zu [23].

Verschiedene Vorstösse richteten sich gegen eine zu enge Verknüpfung von politischem Amt und wirtschaftlichem Einfluss. Eine Initiative Ziegler (sp, GE) verlangte, dass Nationalräten die Einsitznahme in Verwaltungsräten grösserer Firmen verboten werde. Eine Motion Jaeger (ldu, SG) strebte namentlich die Bekanntgabe aller wirtschaftlichen Bindungen durch Ratsmitglieder und Wahlkandidaten an [24]. Empfindlich wirkte sich eine kantonale Unvereinbarkeitsvorschrift aus. Nationalratspräsident H. Wyer (cvp, VS) musste im Frühjahr sein Bundesmandat aufgeben, als er sich in den Walliser Staatsrat wählen liess, da die Verfassung seines Kantons nur einem der fünf Regierungsmitglieder eine Parlamentstätigkeit in Bern gestattet. Für die übrige Zeit des Jahres wurde darauf seine Parteikollegin Elisabeth Blunschy (SZ) als erste Frau mit dem Vorsitz der Grossen Kammer betraut [25]. Der Kanton Bern tat mit der Einführung der Volkswahl der Ständeräte den erwarteten Schritt, der das Wahlrecht für die Kleine Kammer vereinheitlicht [26].

Auch die Gerichte des Bundes klagen über steigende Arbeitslast. Für das Eidg. Versicherungsgericht, das angesichts der Rezession namentlich mit Beschwerden aus dem Bereich der Arbeitslosenversicherung überhäuft wird, bewilligte die Bundesversammlung zusätzliche Ersatzrichter, Gerichtsschreiber und Sekretäre. Eine Entlastung des Bundesgerichts strebt das EJPD im Rahmen einer grösseren Reorganisation an; eine Expertenkommission ist damit beschäftigt [27].

Der Gebrauch der Volksrechte intensivierte sich wieder. Die Menge der anstehenden Initiativen konnte zwar abgebaut werden: acht kamen zur Abstimmung, eine wurde ungültig erklärt, eine von Parlament und Volk abgeschrieben und bloss zwei neue liefen ein. So blieben zu Ende des Jahres noch deren elf hängig [28]. Dafür brachte 1977 einen absoluten Rekord für das fakultative Referendum: zu acht Vorlagen wurde das erforderliche Unterschriftenquorum erreicht. Diese plebiszitären Aktionen gingen sowohl von linken. wie von rechten Gruppen aus. Erstmals aber seit der Geltung der Zauberformel schritt auch eine Bundesratspartei zum Rekurs ans Volk: die SPS organisierte den Nachentscheid über eine Herabsetzung der Brotpreissubvention und dokumentierte auf diese Weise ihre Distanzierung von den bürgerlichen Regierungspartnern in der Finanzpolitik [29]. Die Zahl der zur Abstimmung gebrachten Gegenstände stieg 1977 auf die bisher nie erreichte Höhe von 14 [30].

Doch die Entwicklung dürfte damit ihren Kulminationspunkt erreicht haben. In drei Entscheiden billigten nämlich die Stimmbürger die von den Behörden angestrebte Einschränkung der plebiszitären Demokratie. Sowohl die Erhöhung der in der Verfassung festgelegten Unterschriftenzahlen für Referendum und Initiative (auf 50 000 bzw. 100 000) wie auch die im Gesetz über die politischen Rechte enthaltene Befristung der Unterschriftensammlung für Volksbegehren auf 18 Monate wurden mit deutlichen Mehrheiten akzeptiert. Gegen die beiden Verfassungsänderungen, über die am 25. September abgestimmt wurde, wandten sich die Linke und fast alle Mittel- und Kleinparteien: Sozialdemokraten, Kommunisten, Unabhängige, Evangelische, welsche Liberaldemokraten und neue Rechte. Bei den Gewerkschaften war freilich eine Tendenz zur Erschwerung des Referendums zu erkennen, während in der Waadt auch alle bürgerlichen Parteien dieses Kontrollinstrument unangetastet sehen wollten? [31]. Die Gegner betonten namentlich, dass die quantitative Einschränkung einseitig die finanziell und organisatorisch Schwächeren treffe, ja gerade die politisch aktiven Bürger bestrafe. Die Befürworter machten dagegen geltend, dass eine zu grosse Zahl von Abstimmungen eine ernsthafte Meinungsbildung verunmögliche; dieses Argument wurde wirksam durch die Tatsache illustriert, dass der Bürger am 25. September gleich sechs Fragen zu beantworten hatte [32]. Immerhin kam die Annahme beider Vorlagen eher überraschend [33].

Der Erfolg der beiden einschneidenderen Beschränkungen hinderte nicht die Durchsetzung der dritten Vorlage, gegen die im Frühjahr von verschiedenen Linksgruppen das Referendum eingereicht worden war. Die Front der Gegner präsentierte sich leicht reduziert, da Liberaldemokraten, Evangelische und Republikaner ausscherten. Am Gesetz über die politischen Rechte wurden ausser der Sammelfrist für Initiativen auch die Kompetenz der Exekutive zur Abfassung von Abstimmungserläuterungen sowie der Verzicht auf eine Änderung des Verfahrens bei Doppelvorlagen (Initiative und Gegenentwurf) beanstandet [34]. Doch am 4. Dezember erzielte das Gesetz, in welchem es nicht an Erleichterungen für den Stimmbürger fehlte, eine noch deutlichere Mehrheit als die beiden Verfassungsänderungen im September [35].

Die Erhöhung der Unterschriftenzahlen wurde auf den Weihnachtstag in Kraft gesetzt. Sieben lancierte Volksbegehren erreichten das niedrigere Quorum nicht mehr rechtzeitig, darunter je eines des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes und eines der SPS. Beide sind seither aufgegeben worden, ein Zeichen dafür, dass die Neuerung auch Grossorganisationen zu schaffen machen kann [36].

Zum zweitenmal seit Einführung .der Partialrevisionsinitiative erklärte das Parlament ein Volksbegehren ungültig. Die Initiative der PdA gegen Teuerung und Inflation verletzt nach Ansicht des Bundesrates die von der Verfassung geforderte Einheit der Materie, weil sie sowohl die Konjunkturpolitik wie die Strukturpolitik. und die Sozialrechte betrifft. Im Nationalrat plädierten ausser den Sprechern der PdA auch diejenigen der SP, des Landesrings und der Liberaldemokraten für Zulassung des Begehrens; sie sahen dessen Einheit in der staatswirtschaftlichen Zielsetzung und erinnerten an den Präzedenzfall der Kriseninitiative von 1935. Bundespräsident Furgler verwies demgegenüber auf die Einführung präziserer gesetzlicher Bestimmungen im Jahre 1962. Beide Räte entsprachen dem Regierungsantrag, nicht ohne kritisches Echo aus der Presse [37].

Auf kantonaler Ebene vollzog die Waadt eine Angleichung an die direktdemokratischen Formen der übrigen Stände. Nachdem man 1961 — bei der Einführung des Frauenstimmrechts — das fakultative Referendum auf Finanzbeschlüsse beschränkt hatte, wurde dieses nunmehr — durch einen Gegenvorschlag zu einer Initiative aus den Jahren 1967/68 — wieder auf alle Gesetze und auf die meisten Dekrete ausgedehnt. Zugleich begrenzte man das Initiativrecht auf Erlass (oder Aufhebung) von Gesetzen, erhöhte aber seine Wirksamkeit durch die Fixierung einer Frist für die Volksabstimmung sowie durch die Einführung eines Grundsatzentscheids bei Konkurrenz von Initiative und Gegenvorschlag [38].