La loi sur l'aménagement du territoire (LAT), à propos de laquelle le Conseil des Etats a pris position en septembre 1978, a été traitée par le Conseil national à la session de printemps [1]. Tous les partis de l'extrême droite à l'extrême gauche approuvèrent l'entrée en matière, malgré les réserves de quelques députés. Les divergences nacquirent lors de la discussion de détail. Comme l'avait fait au Conseil des Etats, le radical Debétaz (VD), Otto Fischer (prd, BE) proposa la création d'un tribunal arbitral statuant à la place du Conseil fédéral en cas de désaccord au sujet des plans directeurs cantonaux. Les députés s'opposèrent fermement à cette idée jugée par trop fédéraliste. Les représentants du peuple renoncèrent à constituer une commission pour l'aménagement du territoire, organe consultatif dont la chambre des cantons avait déjà refusé la création. Ils acceptèrent en revanche une proposition du libéral vaudois Claude Bonnard, déjà admise par le Conseil des Etats, selon laquelle la Confédération devait subventionner jusqu'à 30% l'élaboration des plans directeurs cantonaux [2]. La chambre populaire discuta plusieurs points sur lesquels elle prit des décisions différentes des Etats. La protection des rives et des cours d'eau en fut un. Adoptant une position plus stricte que les cantons, le Conseil national désirait «stopper le développement» des constructions dans ces zones. Tandis que plusieurs socialistes soulignèrent l'urgence de cette mesure, MM. Bürer (pdc, SG) et Junod (prd, VD) soutinrent le point de vue du Conseil des Etats et parlèrent d'une simple protection des rives. Ils furent approuvés par les fédéralistes et les représentants des propriétaires, mais le Conseil national mit le poids sur l'intérêt général et ne se rallia pas à leur avis. Il choisit aussi une solution plus sévère que les cantons quant aux exceptions à l'interdiction de construire hors des zones à bâtir. Dans quelques domaines, la chambre populaire montra une volonté plus centralisatrice que les Etats. Alors que ces derniers avaient préféré laisser aux législatifs cantonaux la liberté d'établir ou non un système de compensations [3], le Conseil national approuva l'obligation de calculer une telle péréquation lors du zonage. Les représentants du peuple se prononcèrent, contrairement aux Etats, en faveur d'un rapport gouvernemental périodique sur la situation de l'aménagement du territoire. Quant à l'approbation des plans directeurs par l'exécutif fédéral, le Conseil national estima que ces plans devaient être contrôlés dans leur conformité aux principes fondamentaux de planification contenus dans la nouvelle loi. Ces articles controversés passèrent à plusieurs reprises devant les deux conseils. Des solutions intermédiaires furent acceptées pour la protection des rives des lacs et des cours d'eau [4] et pour les autorisations de construire hors des zones à bâtir [5]. Le Conseil national put faire triompher son point de vue sur le système de compensations et sur le contrôle des plans directeurs, mais dut renoncer au rapport gouvernemental périodique [6].

La LAT fut acceptée en vote final le 22 juin. Aucune demande de référendum n'ayant été présentée, elle entra en vigueur le 1er janvier 1980 et remplaça l'arrêté fédéral urgent de mars 1972 [7]. Pour la réalisation des plans directeurs, Berne débloqua un crédit de 15 millions de francs, se répartissant sur cinq ans. Les débats ne furent pas particulièrement passionnés. De manière générale, on trouva ce texte plus clair et juridiquement plus facilement utilisable que le précédent projet de 1976. Mais certains socialistes craignirent que cette loi ne mène a 26 planifications différentes au mépris d'un aménagement national. Les associations de protection de la nature furent contentes du résultat obtenu, même s'il ne fut pas aussi bon qu'elles l'avaient espéré. M. Lendi, de l'institut ORL de l'EPFZ regretta particulièrement la suppression du rapport gouvernemental et de la commission consultative. M. Baschung, délégué du Conseil fédéral à l'aménagement du territoire critiqua également l'abandon de ce rapport, car, dit-il, il aurait permis d'avoir régulièrement une vue globale de l'aménagement en Suisse. Certains fédéralistes en revanche, se réjouirent de cette décision, redoutant que dans le cadre du rapport annuel, le gouvernement ne soit amené à un contrôle politique des travaux de planification. En fait, si, au terme de ce long processus, cette loi ne combla pas tous les espoirs, elle parut généralement être une amélioration notable [8].

A la fin de l'année, le tribunal fédéral rendit un arrêt important pour l'aménagement du territoire: les propriétaires fonciers ne peuvent pas faire valoir leurs droits de propriété contre un plan directeur. Ce plan est inattaquable à cause de son inexactitude. Seul le plan d'affectation peut être contesté. Le tribunal considéra non seulement que la liberté de planification des pouvoirs publics devait être protégée mais que la planification était un devoir. Le recours avait été interjeté par un zurichois qui avait acheté deux parcelles, dont l'affectation fut modifiée par le plan directeur. Cette décision du tribunal fédéral provoqua une vive satisfaction parmi les ingénieurs du plan à Zurich. La presse écrivit que ceci apportait enfin la clarté nécessaire quant aux plans directeurs et à leurs effets sur les droits garantis par la constitution [9].

L'idée de participation des habitants aux plans d'aménagement des régions ou des quartiers fit son chemin. Elle fut remise sur le tapis lors des débats à propos de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et de nombreuses discussions eurent lieu à ce sujet. Beaucoup mirent l'accent sur l'insuffisance de cette participation. Comme le plan directeur est juridiquement inattaquable et que seul peut être contesté le plan d'affectation, intervenant à une phase d'aménagement très avancée, où les options fondamentales ne peuvent plus être modifiées, le citoyen n'a aucune influence sur ces dernières. Pour corriger ce défaut, il faut faire intervenir le citoyen dans les phases précédentes. La loi zurichoise le prévoit. La planification directrice est à trois niveaux: canton, région, commune. A chacune de ces trois étapes, les plans sont exposés et les citoyens peuvent les critiquer. Le plan cantonal terminé le lerjuillet 1978 a été ainsi présenté au public. De nombreux avis ont été émis et traités ensuite par la commission du Grand Conseil. Les régions présentent leurs plans jusqu'en avril 1980. C'est ici que la loi zurichoise fait oeuvre démocratique car elle prévoit, au niveau régional, des droits d'initiative, de référendum et d'interpellation. Le public pourra commenter les plans pour la troisième fois, au niveau communal, un an plus tard environ. Tandis que certains pensent que c'est un progrès, d'autres trouvent que cela mène à une «inflation de la démocratie» [10].

A Genève les autorités de la ville ont décidé de tenter pour la première fois une expérience de participation lors de la rénovation du quartier des Pàquis. Au printemps 1979. elles ont procédé à une consultation. Une circulaire a été distribuée demandant à chacun de formuler des suggestions et des critiques sur le développement de son quartier. L'ensemble des avis donna lieu. à un volumineux rapport relatant l'expérience et constatant les besoins. Le cartel des associations [11] des Pâquis souhaita poursuivre l'échange amorcé et proposa la constitution d'un groupe de travail. La municipalité semble prête à jouer le jeu. De cette manière Genève expérimente deux formes de rénovation de quartier: le dialogue aux Pâquis et la confrontation aux Grottes, où l'occupation d'anciens logements et les menaces de faire intervenir la police ont déjà fait couler beaucoup d'encre [12].

A part l'aménagement du territoire, deux sujets dominèrent l'actualité en matière de droit foncier, l'initiative pour une propriété foncière sans spéculation et la question de la vente de terrain aux personnes domiciliées à l'étranger. Dès son lancement en 1976 [13], l'initiative paysanne romande avait été dédaignée par les grands partis et par l'Union suisse des paysans, qui la considéraient comme trop radicale. Une action, soutenue surtout par l'Union des producteurs suisses, permit de rassembler 40 000 signatures en Suisse romande avant d'étendre la récolte à la Suisse alémanique. Au début de 1979, l'initiative ne souleva pas un grand intérêt et les responsables des principaux partis déclarèrent que cette question n'était plus d'une actualité brûlante et qu'ils mettaient leurs espoirs dans la LAT, pensant qu'elle apporterait des solutions efficaces aux problèmes de spéculation et d'utilisation du sol. L'Association suisse pour une propriété foncière sans spéculation estimait cependant que son projet méritait encore toute l'attention du public. Début décembre, comme il manquait 20 000 noms sur les listes, le mouvement s'anima. Des groupes divers prirent position en faveur de l'initiative. Le PS recommanda le projet en tant que réforme démocratique du droit foncier, mais aussi pour jeter un pont sur le fossé qui sépare agriculteurs et ouvriers. Divers partis de gauche, des mouvements de protection de la nature ou de lutte contre l'énergie atomique et des groupes de paysans se joignirent au mouvement. Ceci fut pourtant insuffisant et l'initiative n'aboutit pas faute d'avoir obtenu, jusqu'à fin 1979, le nombre de signatures requis. Une discussion fut aussitôt lancée en vue de mettre au point un nouveau projet, dont le but serait semblable [14].

L'Action nationale en revanche, récolta plus de 100 000 signatures pour son initiative contre la mise à l'encan du sol suisse, lancée en automne 1978 et visant à réduire la vente de terrain aux personnes domiciliées à l'étranger [15]. Ce parti ne fut d'ailleurs pas seul à lutter contre I.e «bradage du sol national». Deux motions furent traitées par l'Assemblée fédérale en 1979. L'une demandait que l'on empêche mieux les opérations destinées à éluder les prescriptions et l'autre voulait un régime d'autorisations plus strict. Le Conseil national les accepta malgré la vive opposition de presque tous les députés romands et des représentants des régions de montagne. Le Conseil des Etats en revanche exprima des réserves et elles furent transformées en postulats [16].

Le deuxième projet d'ordonnance concernant la vente d'immeubles à des personnes domiciliées à l'étranger dans les régions touristiques, publié en janvier par le Conseil fédéral, visait aussi à renforcer les prescriptions en vigueur. Le nombre d'autorisätions exceptionnelles serait restreint et contingenté, ces autorisations seraient bloquées dans 40 nouvelles localités. Ces dispositions étaient pourtant moins sévères que celles du projet de 1978, puisque l'on avait alors préconisé de supprimer les autorisations exceptionnelles et d'entretenir une plus petite proportion de résidences secondaires appartenant à des étrangers dans le nombre global des immeubles. La presse romande considéra ces mesures comme désagréables, mais les taxa de «moindre mal», compte tenu de la menace que représentait l'initiative de l'Action nationale en cours. Certains journaux de gauche les considérèrent même comme nécessaires. En Suisse alémanique, en revanche, le scepticisme régna quant à l'efficacité de ces dispositions. Ce fut en particulier l'attitude de nombreux socialistes et d'associations de protection de la nature [17].

La procédure de consultation révéla de fortes divergences. Les cantons touristiques particulièrement visés par les nouvelles mesures s'opposèrent fermement au projet. Les gouvernements valaisan, tessinois, grison et vaudois craignirent d'abord des désavantages économiques, un recul du volume de construction, une diminution du tourisme dont ces régions ont grand besoin, et le chômage qui s'en suivrait. Ils nièrent que l'on puisse parler d'un «bradage» du sol, et demandèrent de s'en tenir aux dispositions en vigueur. Les cantons romands, en général, furent défavorables à cette nouvelle ordonnance, soit par esprit de solidarité, soit qu'ils redoutèrent d'être également dans une situation inconfortable si l'on ne tenait pas compte des particularismes locaux. Plusieurs associations économiques se joignirent à ces protestations, critiquant surtout le blocage des ventes dans les communes où le développement n'est pas terminé et les atteintes à l'autonomie cantonale et communale. Les partis se montrèrent très nuancés. S'ils furent d'accord avec le renforcement des prescriptions, presque tous émirent quelques critiques. Le PRD désira que l'on évite d'accroître la césure entre Romands et Alémaniques et entre régions de montagne et régions de plaine, et que l'on tienne compte de l'autonomie cantonale et communale. En revanche, une pression politique nette se fit sentir, en faveur d'un durcissement de la «Lex Furgler» sur le Plateau et en Suisse centrale. Ces cantons se déclarèrent fondamentalement d'accord et donnèrent leur approbation [18]. Le texte définitif entra en vigueur le 1er juillet. Le Conseil fédéral y prit en considération les doléances des cantons touristiques. Les contingents furent notablement rehaussés et l'on ne soumit plus que 28 nouvelles localités au blocage. La presse romande trouva pourtant les contingents encore bien restrictifs, tandis qu'outre Sarine, on jugea le durcissement modeste. Des voix s'élevèrent alors pour plaider une révision totale, täche à laquelle le groupe de travail du juge fédéral Patry continua de se consacrer [19].

En 1978, la construction de logements s'était légèrement accrue et l'état de l'emploi dans ce domaine avait été satisfaisant. Les villas avaient connu un véritable «boum», 34 464 logements furent construits, soit 6,7% de plus qu'en 1977. Au cours du premier semestre de 1979, dans les localités de plus de 2000 habitants, la production de logements diminua de 5,9% par rapport au six premiers mois de 1978, mais les autorisations augmentèrent énormément. A la fin de 1979, la construction dépassa largement les chiffres des mois correspondants de l'année précédente, sans atteindre cependant les volumes d'avant la récession. Ce volume de production encore trop faible ne suffit pas à couvrir un besoin sans cesse croissant, dû à l'entrée dans la vie professionnelle des fortes années de naissance. Les appartements vides diminuèrent encore, atteignant des chiffres alarmants dans plusieurs villes. On passa souvent en dessous de la norme considérée par les économistes comme limite de fonctionnement du marché. La presse parla d'état de crise. Le district de Zurich connut une situation particulièrement difficile, ne disposant que de 0,1% de logements libres. La pénurie fut surtout gravement ressentie dans le domaine des logements familiaux de trois à cinq pièces. Au Conseil national, le postulat Lang (ps, ZH) demanda de prendre des mesures propres à remédier au manque d'appartements familiaux à loyer modéré dans les agglomérations.

Dans le cadre des efforts entrepris pour favoriser la propriété, une motion radicale proposa d'encourager l'accès à la propriété individuelle et familiale en préconisant des dégrèvements fiscaux, des facilités de prêt et des mesures urbanistiques. Le groupe socialiste s'opposa à cette proposition, la tenant pour nuisible à une politique sociale du logement; le gouvernement n'en voulut pas non plus, vu l'état des finances fédérales. L'Assemblée l'accepta pourtant. La presse exprima son doute quant à l'efficacité de ces mesures [20], Les libéraux et les radicaux avancèrent des propositions analogues dans plusieurs cantons. Ils demandèrent notamment une limitation ou même une levée de l'impôt sur la valeur locative fictive de l'habitation occupée par le propriétaire [21].

Vu les difficultés que connut le marché du logement la protection des locataires resta à l'ordre du jour. La discussion sur le parallélisme des taux hypothécaires et des loyers se poursuivit. De mai à octobre 1978, le niveau des loyers avait baissé de 0,5%, la diminution du taux hypothécaire ayant été répercutée sur les loyers dans 22% des cas. En 1979 en revanche, les prix moyens sont remontés un peu et l'on eut de novembre 1978 à novembre 1979 une augmentation de 0,5% [22]. Afin de pallier les effets d'une croissance prévisible des taux, le socialiste genevois Grobet déposa une motion pour demander que l'on déclare abusive toute augmentation de loyer fondée sur la hausse du taux d'intérêt hypothécaire aussi longtemps que ce taux serait inférieur à celui en vigueur au moment de la dernière augmentation ou baisse de loyer. Le gouvernement plaida contre cette proposition pour une question de droit, et s'appuya sur le refus par le peuple de l'initiative sur la protection des locataires. La motion fut repoussée [23].

On s'efforça aussi de protéger les locataires contre les abus pouvant découler du dysfonctionnement actuel du marché du logement. Emilie Lieberherr (ps, ZH) pria le Conseil fédéral de soumettre à nouveau certaines communes disposant de moins de 0,5% de logements vides à l'arrêté fédéral sur les mesures contre les abus dans le secteur locatif (AFMAL). Le Conseil des Etats n'accepta celle motion que sous forme de postulat. L'Office fédéral du logement aurait aussi été favorable à une nouvelle soumission à l'AFMAL de certaines communes. Les habitants de nombreuses localités zurichoises connaissant des difficultés protestèrent contre la levée de la surveillance générale intervenue fin 1978, se plaignant d'inégalités de traitement. On arriva en effet à ce paradoxe, que les locataires particulièrement menacés des environs de Zurich restaient sans protection, tandis que ceux des cantons primitifs dans lesquels la crise était bien moins aiguë en jouissaient. Une initiative du canton de Bâle-Ville qui demandait une protection des locataires contre les résiliations et les augmentations de loyer abusives fut traitée par l'Assemblée fédérale, qui n'y donna pas suite. Constatant les lacunes du droit et le peu de succès des diverses interventions parlementaires, les associations de locataires décidèrent de préparer une nouvelle initiative pour le protection des locataires [24].