Aucune décision fondamentale n'a été prise cette année en matière de politique énergétique. Toutefois, dans de nombreux secteurs, les travaux préparatoires ont pu avancer de telle manière que l'on va se trouver d'ici peu en présence de choix significatifs. Ceci en particulier en ce qui concerne la question de savoir si — et si oui, dans quelle mesure— la Confédération doit intervenir plus activement dans la politique énergétique. L'octroi d'une autorisation générale et d'un permis de construire pour la centrale nucléaire de Kaiseraugst est un autre problème prêt à être décidé. La controverse qui a eu lieu à propos du développement probable de la demande d'énergie a révélé que ces pronostics dépendent beaucoup de la politique que l'on considère comme juste.

A l'occasion de la consultation au sujet de la conception globale de l'énergie (CGE), une nette majorité des organisations interrogées s'était exprimée en faveur de l'introduction d'un article sur l'énergie dans la Constitution fédérale. De même, plus de la moitié des cantons s'était déclarée d'accord d'attribuer à la Confédération des compétences plus larges en matière de politique énergétique [1]. C'est en tenant compte de ces opinions que le Conseil fédéral a chargé le DFTCE d'élaborer un message sur la politique énergétique, dans lequel il doit proposer entre autres un article constitutionnel sur l'énergie. Les adversaires d'un article constitutionnel étaient principalement opposés à l'impôt sur l'énergie proposé par la majorité de la commission pour la CGE. Après de longues réflexions, le Conseil fédéral a décidé de renoncer à une telle contribution à affectation spéciale [2]. La politique financière générale a beaucoup influencé cette décision. Dans le but de se procurer de nouvelles recettes pour assainir les finances fédérales, le gouvernement avait proposé, en été déjà, de soumettre à l'impôt sur les chiffres d'affaires (ICHA) les agents énergétiques non taxés jusqu'à maintenant. Une telle extension hypothéquerait lourdement la réalisation du projet d'article constitutionnel relatif à l'impôt spécial sur l'énergie, pourtant prévu. La Fondation Suisse pour l'Energie (FSE) a vivement critiqué le fait que l'on sacrifie l'un des instruments clés de la politique énergétique, dans le seul but de rééquilibrer les finances fédérales.

Du point de vue de la politique énergétique, la soumission de toutes les sources d'énergie à la taxation unique de l’ICHA ne produira pas les effets souhaités. Ceci d'autant plus que dans le cas du carburant, dont l'utilisation devrait être limitée, selon l'opinion générale, on n'introduira pas de charge supplémentaire, puisque celui-ci est déjà soumis aujourd'hui à l’ICHA. Les recettes provenant de l'assujettissement des agents énergétiques à l'impôt n'auraient pas d'affectation spéciale, c'est-à-dire qu'elles ne seraient pas utilisées uniquement pour le financement d'activité de recherche et d'économie, comme on l'avait prévu pour l'impôt sur l'énergie [3]. La question de l'imposition future des matières productrices d'énergie n'est pourtant pas encore résolue du tout. La commission compétente du Conseil national a décidé d'abandonner ses délibérations au sujet du projet d'ICHA jusqu'à la publication du message sur la politique énergétique. Cette décision a été amenée par une «coalition» — typique des rapports de forces politiques dans ce domaine — formée d'un côté par les parlementaires proches de l'Union suisse des arts et métiers, qui s'opposent à tout nouvel impôt sur l'énergie, et de l'autre côté par les partisans d'une taxe de base à affectation spéciale [4].

La proposition faite par les socialistes de promulguer un arrêté fédéral urgent valable jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article constitutionnel sur l'énergie n'a pas rencontré plus de succès au Conseil des Etats qu'elle n'en avait eu un an auparavant à la chambre populaire. Le gouvernement, comme la majorité des conseillers aux Etats, a estimé que l'approvisionnement en énergie de la Suisse n'était pas gravement menacé et a refusé en conséquence l'utilisation d'un droit d'exception [5]. La FSE, de même que diverses grandes organisations pour la protection de l'environnement, ont lancé parallèlement à une initiative contre les centrales nucléaires, dont nous reparlerons plus loin, une initiative populaire «pour un approvisionnement sûr, économique et respectueux de l'environnement». Selon les promoteurs, on doit atteindre ce but à l'aide d'un article constitutionnel sur l'énergie. La Confédération serait ainsi autorisée et chargée de mettre en vigueur des prescriptions sur l'isolation des bâtiments et le développement des moyens de transport, qui économisent l'énergie, et d'interdire les tarifs énergétiques qui encouragent la vente. Les matières énergétiques non renouvelables (pétrole, gaz, charbon, uranium) et l'énergie hydraulique devraient être frappés d'un impôt dont les montants seraient utilisés pour le financement d'activités d'économie et de recherche. Cette initiative n'est d'ailleurs pas soutenue par tous les adversaires du nucléaire. La partie dissidente, assurément bien plus faible du point de vue de ses membres, refuse pour des raisons fédéralistes la tendance à l'extension des compétences fédérales [6].

Selon la majorité de la commission pour la CGE, les montants produits par l'impôt sur l'énergie devraient en partie servir à soutenir la recherche en matière d'énergie. Le conseiller fédéral Schlumpf a donné l'assurance que même si l'énergie était soumise à l’ICHA (en renonçant ainsi à l'impôt sur l'énergie) la Confédération encouragerait plus que maintenant la recherche en matière d'énergie [7]. La motion du conseiller national Grobet (ps, GE) visant à réduire la part de la recherche nucléaire au profit d'autres sources d'énergie dans les subventions actuelles à la recherche, n'a été acceptée que sous la forme de postulat. La motion de la conseillère nationale Mauch (ps, AG), qui avait demandé un engagement plus actif de la Confédération en faveur de la production décentralisée de chaleur et d'électricité dans des installations de couplage de ces deux éléments, a connu le même destin [8]. Les deux chambres du parlement éprouvent de grandes difficultés à s'entendre sur le projet de construction d'une centrale solaire par la Confédération en collaboration avec d'autres intéressés. Après que la motion du Conseil national avait été modifiée en 1979 par le Conseil des Etats, les représentants du peuple ont dü s'occuper de cette affaire une deuxième fois. Eu égard à la superficie nécessaire pour la construction d'une centrale solaire et du développement de nouvelles techniques, permettant une utilisation différente de l'énergie solaire (par exemple les cellules solaires), le Conseil national s'est écarté de sa position antérieure. Il a rejeté la motion du Conseil des Etats et a chargé sa commission d'élaborer un nouveau texte, qui doit tenir compte des objections exprimées [9].

Les milieux intéressés par la protection de l'environnement ont critiqué à plusieurs reprises l'existence de tarifs dégressifs et la pratique propre aux sociétés d'électricité d'octroyer des prix bas destinés à encourager la consommation pendant les heures creuses. Ils les ont décrits comme des incitations au gaspillage d'énergie. Le Conseil national n'a accepté que sous forme de postulat la motion Petitpierre (prd, GE) qui voulait obliger la Confédération à lutter contre les tarifs dégressifs, le gaspillage de l'électricité et l'exportation démesurée du courant [10]. Divers essais, tentés au niveau cantonal, pour accroître l'influence directe du peuple ou de ses représentants sur la politique des grandes sociétés d'électricité, ont échoué. C'est ainsi que le Grand Conseil thurgovien a refusé une telle proposition. Dans le canton de Berne, une initiative populaire lancée par l'extrême-gauche et les adversaires du nucléaire pour une étatisation des Forces motrices bernoises (FMB) n'a pas obtenu le nombre de signatures nécessaires [11]. Dans le canton de Vaud, en revanche, l'augmentation de la consommation d'électricité pouvait être bien freiné, puisque, à l'avenir, on n'autorisera l'installation de chauffages électriques qu'après avoir prouvé leur nécessité. C'est une des mesures contenues dans la loi cantonale sur les constructions et l'aménagement du territoire révisée en 1980. Le gouvernement avait opéré cette révision en tenant compte des revendications de l'initiative sur l'énergie acceptée par le peuple en 1979 [12]. En ce qui concerne l'introduction de lois sur l'énergie, il faut relever des progrès dans quelques autres cantons aussi. Les administrations ont pu s'appuyer sur le modèle de loi publié par le DFTCE et qui se présente maintenant dans sa forme définitive. Celui-ci propose, comme mesures principales, des prescriptions sur l'isolation des bâtiments, la soumission à autorisation des installations d'air conditionné et l'introduction des factures de chauffage individuelles dans les blocs locatifs [13]. Bâle-Campagne est le premier canton à s'être doté d'une telle loi sur l'énergie. Le projet, qui n'était combattu par aucun parti, fut largement accepté par les citoyens. A Neuchâtel, le Grand Conseil a accepté un projet de loi gouvernemental et a refusé divers durcissements proposés par le PS. Les gouvernements de Berne et de Soleure ont soumis leurs projets aux délibérations des parlements. Dans les cantons de Genève, Lucerne et Uri, les adversaires du nucléaire ont lancé des initiatives populaires visant à créer des législations sur l'énergie [14].

La consommation totale d'énergie s'est accrue de 3,5% en 1980 (1979 : -1,9%) et cela malgré les appels à l'économie. La forte croissance de la consommation de carburant (6%) a fait augmenter la'consommation des produits pétroliers de 1,2% (1979: — 4,5%). C'est surtout l'électricité et le gaz qui ont su profiter des mesures de substitution dans la production de chaleur. Leurs taux d'augmentation se sont élevés en 1980 à 4,4%, resp. 19,4% (1979: 3,4%, resp. 13,3%). Le charbon a connu la plus forte augmentation en chiffres relatifs avec 44,4%. La part du pétrole et de ses dérivés dans la consommation totale s'est de nouveau abaissée pour se fixer à 71,4% (1979: 73,0%) [15].

Bien qu'on n'ait pas pris de décision importante en ce qui concerne l'utilisation de l'énergie nucléaire en 1980, ce thème a pourtant été la source de toutes sortes de controverses. Avant que la loi révisée sur l'énergie atomique ait trouvé sa première application, le Conseil national a dû discuter de nouvelles propositions de modification. A. Gerwig (ps, BS) et F. Jaeger (adi, SG) avaient demandé que la décision concernant l'octroi d'une autorisation générale soit soumise au référendum facultatif. Les deux parlementaires n'ont pas pu faire valoir leur opinion selon laquelle les citoyens doivent se prononcer en votations à propos de questions hautement politiqués, comme la construction d'une centrale nucléaire. Le conseiller national Vincent (pdt, GE) n'a pas eu plus de succès avec sa motion qui demandait l'étatisation de la production d'énergie atomique. Il avait fondé sa proposition sur l'argument suivant: une affaire aussi importante pour l'avenir du pays ne devrait pas être abandonnée aux intérêts privés. De même, l'initiative parlementaire de la socialiste Morf (ZH) n'a pas trouvé grâce aux yeux de la chambre populaire. Elle voulait que l'on modifie les dispositions transitoires de la loi atomique de telle sorte que le projet concernant le stockage définitif des déchets radioactifs soit exigible lors de l'octroi de l'autorisation générale déjà, et non pas seulement au moment de l'autorisation d'exploiter la centrale nucléaire [16].

Indépendamment de la révision partielle de la loi atomique, le Conseil fédéral avait présenté sa nouvelle réglementation concernant la responsabilité civile de l'exploitant d'une installation atomique. Le Conseil des Etats, qui a traité cette question en premier lieu, a accepté l'introduction du principe de la responsabilité illimitée. Impressionné par l'accident de Harrisburg (USA), il a étendu la responsabilité aux dommages qui résultent de l'évacuation d'une population menacée. Cependant, il n'a pas accepté l'idée selon laquelle les exploitants d'installations atomiques devraient augmenter de 200 à 500 millions de francs la couverture de dommages auprès des assurances'privées. Le conseiller fédéral Schlumpf a pourtant assuré qu'il recommanderait une telle adéquation ultérieurement, avec l'accord des sociétés d'assurance [17].

Malgré l'échec qu'ils avaient essuyé lorsque leur initiative avait été votée en 1979, les adversaires des centrales nucléaires n'ont pas abandonné l'espoir de parvenir à leur but par le biais d'une révision constitutionnelle. Deux initiatives, au contenu pratiquement identique, ont été lancées dans cette intention en 1980. L'une d'elles a été mise sur pied par les promoteurs de l'initiative sur l'énergie, dont nous avons parlé plus haut. Ces milieux n'admettant que la collaboration de groupements soutenant cette dernière, un deuxième comité s'est formé et a lancé sa propre initiative antinucléaire. Les deux propositions désirent interdire la construction de nouvelles centrales atomiques et d'installations pour enrichir et retraiter l'uranium. Elles souhaitent en outre ne stocker que des déchets atomiques provenant du marché intérieur dans les entrepôts suisses. Toutefois, le projet des adversaires de l'initiative sur l'énergie est plus radical dans la mesure où il veut interdire aussi la mise en exploitation de la centrale de Leibstadt, en voie de construction, et recommande l'arrêt progressif de l'activité des centrales nucléaires qui existent déjà [18].

Le nouveau régime d'autorisations en matière de centrales nucléaires — que la révision partielle de la loi sur l'énergie atomique a mis en vigueur— est appliqué pour la première fois à propos du projet de Kaiseraugst. A part l'examen de la sécurité technique et l'enquête spéciale concernant les effets négatifs éventuels sur le climat, il faut encore faire la preuve que la production d'énergie prévue est vraiment nécessaire. C'est le Conseil fédéral qui détermine si la preuve du besoin a été apportée et sa décision doit recevoir l'aval du parlement. La commission fédérale de l'énergie, chargée de donner son avis au Conseil fédéral sur la question de savoir si l'approvisionnement du pays exige la construction de la centrale nucléaire de Kaiseraugst, n'a pas pu se prononcer en faveur d'une recommandation unanime. Un tiers des membres de cette commission pensait qu'on connaîtrait jusqu'à la fin des années quatre-vingt un manque d'énergie, qui correspondrait à peu près à la capacité totale du projet de Kaiseraugst. Un deuxième groupe, presque aussi fort, prévoyait également un problème d'approvisionnement. A son avis pourtant, la pénurie deviendra nettement moins importante et ne justifierait plus le projet actuel de Kaiseraugst. Il faudrait développer un projet dont la capacité serait réduite de moitié environ et qui pourrait éventuellement fonctionner au charbon ou au gaz, au lieu du combustible atomique. Le troisième tiers de la commission était d'avis qu'on ne manquerait pas d'énergie dans les vingt prochaines années si l'on prenait les mesures d'économie nécessaires et que l'on encourageait l'utilisation de sources énergétiques renouvelables. Comme les pronostics dépendent de ce que l'on considère comme la politique énergétique future souhaitable, ces conceptions opposées ne peuvent surprendre. Ils ont démontré cependant que la loi sur l'énergie atomique laisse une place assez importante aux décisions politiques [19]. En ce qui concerne la centrale de Kaiseraugst, les cantons ont aussi dü s'exprimer sur la question du besoin. La moitié a estimé qu'il y avait un besoin; certains gouvernements cantonaux ont déclaré ne pas être en mesure, ou à peine, de faire de tels pronostics. Dans le canton de Zurich, le peuple a dû se prononcer sur ce sujet. Le gouvernement qui s'était exprimé en faveur de Kaiseraugst a obtenu l'approbation d'une petite majorité des citoyens [20]. Les gouvernements des deux Bâle examinent la possibilité d'ériger une centrale électrique alimentée au charbon sur le territoire de Bâle-Campagne. Elle pourrait servir d'alternative à la centrale nucléaire de Kaiseraugst. De son côté, l'Office fédéral de l'énergie a pris contact avec l'«Energie Nucléaire de Kaiseraugst SA» en vue d'un éventuel renoncement à la construction, comme le postulat du Conseil des Etats l'avait encouragé [21].

Peu avant le début de l'année 1980, des requêtes visant à l'octroi de l'autorisation générale et du permis de construire pour la centrale nucléaire de Graben (BE) ont été déposées. Les demandeurs partent de l'idée que même si l'on construisait la centrale de Kaiseraugst, on manquerait d'énergie à partir de 1988 ; cette prévision dépasse de beaucoup les pronostics de la commission fédérale de l'énergie. Etonnamment, les citoyens ont fait un plus large usage de leur possibilité d'opposition au projet de Graben que cela n'avait été le cas, en son temps, pour Kaiseraugst. 25 000 oppositions environ, dont beaucoup émanaient des autorités communales de la région touchée, sont parvenues à l'Office fédéral de l'énergie. Les objections étaient essentiellement dirigées contre la tour de refroidissement prévue. Même le gouvernement cantonal bernois, connu pour ses opinions favorables à l'énergie atomique, s'y est opposé [22].

Les travaux de construction de la centrale nucléaire de Leibstadt (AG) ont progressé sans incident. Les constructeurs ont déposé la requête visant à l'octroi de l'autorisation d'exploitation et comptent pouvoir faire les essais d'utilisation dès l'automne 1982. La Société d'électricité du nord-est, qui possède une large participation dans l'entreprise de Leibstadt, a en revanche renoncé à ses plans concernant la construction d'une centrale nucléaire à Rüthi (SG) [23].

Trouver un endroit sûr pour entreposer les déchets radioactifs est un des principaux problèmes liés à l'utilisation de l'énergie atomique. La CEDRA, qui cherche à résoudre ce problème en Suisse, a été confrontée à de dures oppositions. On a certes pu commencer, avec l'autorisation du Conseil fédéral, à faire des forages d'essai au Grimsel. Ils représentent la première phase dans la construction d'un laboratoire minéralogique destiné à faire des recherches sur la nature du granit [24]. En revanche, les sondages prévus sur le Plateau n'ont pas encore pu commencer. Ceux-ci doivent amener des renseignements au sujet de la morphologie du socle granitique qui se trouve entre zéro et 1500 mètres sous la surface de la terre. Ces connaissances sont une condition sine qua non de la réponse à la question de savoir si l'on peut stocker des déchets radioactifs en Suisse dans un endroit qui reste sûr pendant des millénaires. Dans huit des douzes communes où la CEDRA a prévu des forages, les habitants se sont prononcés contre ce projet lors d'une votation consultative. Les autorités de toutes les communes touchées, et de nombreux habitants de ces localités aussi, ont élevé des objections, au moins partielles, à la requête que le Conseil fédéral doit trancher. Du côté des opposants, on craint que la commune soit désignée comme lieu de stockage, au cas où les sondages, qui sont en eux-mêmes sans danger, apporteraient un résultat jugé positif par la CEDRA [25].

Le gouvernement fédéral a confirmé l'obligation de l'industrie atomique de présenter, jusqu'en 1985, un projet d'entrepôt en Suisse et de choisir la région où il serait construit. Ce dépôt interne est important pour ne pas accroître encore la dépendance face à l'étranger en matière d'approvisionnement énergétique. Les essais tentés par les USA et le Canada pour amener la Suisse à faire des concessions commerciales, en repoussant les autorisations de livraison et de transport de l'uranium, ont attiré clairement l'attention sur les risques d'une dépendance unilatérale [26].

Les adversaires de l'énergie atomique ont fait valoir leur revendication pour l'introduction d'une participation populaire directe en matière nucléaire dans d'autres cantons encore. A Berne, dans le Jura, à Lucerne, à Saint-Gall, à Soleure et dans le canton de Vaud, ils ont présenté des initiatives populaires sur ce sujet. A Glaris, la Landsgemeinde a décidé de soumettre au vote, à l'avenir, les prises de position du gouvernement cantonal sur les questions nucléaires. La modification constitutionnelle décidée en 1978 par les citoyens de Bâle-Campagne va plus loin que les initiatives citées ci-dessus. Elle demande au gouvernement cantonal de combattre les installations atomiques par tous les moyens légaux disponibles. Malgré l'opposition du PRD et du PDC, le peuple a approuvé à une nette majorité la législation d'exécution y relative présentée par le Conseil d'Etat [27].

En 1980, seule la Suisse orientale a connu des frottements à propos de la construction de nouvelles centrales électriques hydrauliques. Le gouvernement grison a accordé l'autorisation d'utilisation des eaux à la centrale d'Ilanz, avec la réserve que les propriétaires de la centrale devraient aussi 'tenir compte des futurs décrets sur la protection du paysage et de la faune. La Société cantonale de pèche et les organisations pour la protection de l'environnement ont objecté que la quantité d'eau restant n'était pas fixée dans l'autorisation et qu'il n'y avait ainsi aucune garantie concernant l'existence future du paysage fluvial. C'est pour cette raison qu'elles ont déposé un recours auprès du Tribunal fédéral. La propriétaire (une filiale de la Société d'électricité du nord-est), qui voit dans la réserve liée à l'autorisation une entorse aux droits que la concession de 1964 lui avait à son avis accordés, a également interjeté un recours. L'expertise écologique que les autorités grisonnes avaient commandée, sur l'instance du Conseil fédéral, et qui devait permettre de préciser les réserves liées à l'autorisation, n'a pas encore pu être publiée [28]. Le projet,de construction d'une série de barrages au fil de l'eau sur le Rhin, en aval de Domat-Ems (GR), a aussi été fortement controversé. A part les plans déjà connus qui prévoient la construction d'une série de barrages sur le territoire grison, on a présenté aussi un projet concernant cinq centrales situées à la frontière entre le canton de Saint-Gall et le Liechtenstein [29].

Le PS du canton des Grisons a demandé la création d'un fonds, par une initiative populaire, pour dédommager financièrement les communes qui renoncent à l'octroi d'une centrale hydraulique à cause de la protection du paysage. Le fonds serait alimenté indirectement par les centrales en service, qui seraient obligées de livrer de l'énergie gratuitement au canton. Le gouvernement était en principe d'accord avec cette idée. Il a cependant recommandé dans son contre-projet de ne dédommager que les communes financièrement faibles. Le Grand Conseil, en revanche, n'était pas prêt à appuyer une charge supplémentaire des centrales. Il a déclaré que l'initiative du PS n'était pas valable, car elle niait les droits acquis par les sociétés d'électricité, et il n'est pas entré en matière à propos du contre-projet gouvernemental [30]. A Obwald, le Conseil cantonal a décidé d'utiliser son droit de préemption sur la centrale de Lungern et de l'exploiter, à l'avenir, sous sa propre régie. Ceci, moins pour des raisons financières que pour améliorer l'indépendance de la politique énergétique cantonale [31].

En ce moment, la seule manière d'augmenter la production d'électricité, sans se heurter à des oppositions, consiste à moderniser les installations déjà existantes. Le Conseil national a admis sans discussion la motion du socialiste Bundi (GR) qui demande à la Confédération d'encourager les investissements dans ce domaine [32].

Contrairement à l'année précédente, les prix des produits pétroliers sont restés assez stables en 1980. Comme, en revanche, différentes entreprises de gaz et d'électricité, ainsi que des transports publics, ont dû augmenter leurs tarifs, la capacité de concurrence économique du pétrole s'est à nouveau légèrement améliorée. Les chances de pouvoir continuer l'exploitation de la raffinerie de Collombey (VS), menacée de fermeture ces dernières années, sont devenues nettement plus grandes. Total SA a racheté les parts d'un autre groupe pétrolier et a promis de s'employer à la modernisation des installations. On a aussi publié les plans d'extension de la raffinerie de Cressier (NE), qui connaît une bonne rentabilité [33].

Les prix du gaz naturel ont été augmentés de 8% en moyenne. Une des causes de cette hausse est consécutive à la perte de valeur du franc suisse. L'industrie du gaz prévoit encore des augmentations de prix; elle croit cependant pouvoir maintenir l'indice de croissance nettement en-deçà de celui des produits pétroliers comparables [34]. On a pu accroître la sécurité de l'approvisionnement des deux parties du pays en terminant le gazoduc qui relie les réseaux romands et alémaniques. Ce gazoduc permet en plus d'alimenter les réseaux qui doivent encore être construits dans les cantons de Fribourg, Neuchâtel et dans le Nord vaudois. Les recherches de gisements de gaz en Suisse se sont concentrées sur la commune lucernoise de Finsterwald. On y a certes trouvé du gaz, mais on ne sait pas encore si la nappe vaut la peine d'être exploitée. En ces temps de ravitaillement difficile, le fait que l'on ait encore préparé aucun endroit en Suisse pour stocker des réserves de gaz naturel pourrait avoir des conséquences néfastes. C'est pour cette raison que le conseiller national Stucky (prd, ZG) a suggéré, dans son postulat approuvé par le Conseil, d'élaborer des prescriptions concernant l'obligation de garder des stocks de gaz naturel, tels qu'il en existe déjà pour les compagnies importatrices de pétrole [35].