L'entrée en vigueur de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT), au début de l'année, a introduit des dispositions fondamentales importantes pour la réalisation de l'aménagement et de l'organisation du territoire suisse [1]. Bien que l'aménagement du territoire ne disparut pas pour autant totalement de l'agenda politique, en particulier en ce qui concerne la concrétisation et la réalisation des conceptions politiques d'aménagement et d'organisation du territoire au niveau cantonal, il perdit beaucoup de son actualité. Cette perte d'acuité politique fut attribuée à l'insécurité qui entoure son sens et son but en tant que tâche étatique. L'immobilisme qui y est lié pourrait pourtant rendre critique la tension qui règne entre l'aménagement du territoire et les planifications sectorielles dans les domaines de la politique financière, de l'énergie et des transports. Il pourrait mener à des effets contradictoires et à des conséquences fâcheuses du point de vue de l'efficacité d'une politique globale d'organisation du territoire. C'est pourquoi l'on remit en question le concept de planification unilatérale au niveau des plans d'affectation. Le ravalement de l'aménagement du territoire au rang de tâche administrative va de pair avec le risque de sous-estimation des problèmes politiques [2]. Pour y remédier, la création d'une instrumentation pólitique de planification, entreprise par le Grand Conseil tessinois, apporte des dispositions permettant une liaison plus étroite entre la planification directrice cantonale et les objectifs politiques généraux [3].

Comme le prévoit la LAT, le bureau du délégué à l'aménagement du territoire fut transformé en office fédéral ordinaire [4]. Le nouvel Office fédéraldel'aménagement du territoire, dirigé par l'ancien délégué Marius Baschung, aura d'abord pour tâche d'assister les cantons lors de l'élaboration des plans directeurs, en assurant la coordination. Les plans cantonaux, qui sont les instruments politiques clés, devront être terminés d'ici la fin de 1984. L'office devra aussi mettre les cantons au courant des mesures fédérales à pertinence spatiale [5]. Un crédit-cadre de 15 millions de francs, que les Chambres ont approuvé sans opposition notable, doit également être attribué à la planification directrice cantonale [6].

Le débat en matière de politique de l'organisation du territoire fut animé, à cause de différents travaux de planification controversés au niveau des cantons, des régions et des communes [7]. Ce fut une innovation en Suisse que les citoyens des régions de planification zurichoises du Glattal et du Furttal puissent faire usage de leur possibilité de voter à propos des plans régionaux. Les partisans du référendum, motivés notamment par des raisons tenant à la protection de l'environnement, ne remportèrent pourtant de succès que dans le Furttal [8]. Le refus du plan global régional de la ville de Zurich par le législatif communal et l'initiative populaire «pour une planification plus simple et moins de bureaucratie», lancée par un comité bourgeois, en vue de la révision de la Loi cantonale sur la planification et la construction, remirent en outre en question le début de l'aménagement [9]. A Lausanne, la construction projetée d'un grand centre de recherches Nestlé dans une zone de délassement située au nord de la ville suscita un référendum contre l'extension y relative de la zone à bâtir. La modification d'affectation soutenue par les grands partis fut pourtant sanctionnée à cause, entre autres, de l'abstention lors de la votation, de nombreux signataires du référendum, qui avaient été mobilisés par l'Association pour la sauvegarde du Jorat-Est lausannois [10].

Dans le domaine du droit foncier [11], le problème de la vente de terrain aux personnes domiciliées à l'étranger domina une fois de plus la scène politique. Il se trouva au carrefour des tensions entre les réalités politiques et économiques. A la volonté de restreindre l'octroi d'autorisations permettant la vente de terrain à des étrangers — motivation étayée par un grand nombre d'interventions parlementaires, une initiative pendante de l'AN et un sondage représentatif [12] — s'opposa un nouveau nombre record d'achats immobiliers autorisés, réalisés par des personnes domiciliées à l'étranger. Bien que l'ordonnance dépendant de l'arrêté fédéral y relatif (Lex Furgler) ait été durcie en été 1979, le nombre de 5906 autorisations accordées surpassa cette année-là d'un tiers le total de l'année précédente. Plus de 80% de ces autorisations furent délivrées aux cantons touristiques du Valais (38%), des Grisons (25%), de Vaud (10%) et du Tessin (9%) [13].

Les efforts consentis en vue de restreindre encore les autorisations de vente et, plus généralement, de créer de nouvelles bases légales solides et efficaces pour résoudre ces problèmes donnèrent lieu à des débats. Ainsi .le Conseil fédéral estima, après avoir constaté le nouveau nombre record de ventes, qu'un durcissement supplémentaire de l'ordonnance concernant la vente d'immeubles à des personnes domiciliées à l'étranger dans les régions touristiques était indiqué. Il a prévu, en plus d'une extension à d'autres lieux touristiques du blocage des autorisations, une diminution de 15% des contingents cantonaux d'autorisations exceptionnelles dans toute la Suisse. La diminution ne sera pas répartie linéairement entre les cantons, mais tiendra compte de leur situation particulière et de leur vocation touristique. C'est après une courte consultation et avec l'accord de la majorité des gouvernements cantonaux que le Conseil fédéral mit la nouvelle ordonnance en vigueur, le 1er janvier 1981 déja, malgré l'opposition des cantons touristiques les plus concernés [14].

Indépendamment de la procédure concernant l'ordonnance, on soumit à la consultation, dans le courant de l'été, un projet de loi destiné à remplacer la «Lex Furgler». L'évaluation des résultats commença à la fin de l'année. Grâce au projet élaboré par la commission du juge fédéral Patry, l'arrêté fédéral concernant la vente d'immeubles à des personnes domiciliées à l'étranger, qui arrivera à échéance à fin 1982, doit donc être remplacé par de nouvelles normes durables. On souhaite parvenir à la réalisation d'une relation équilibrée entre les propriétés foncières des étrangers et des Suisses. En même temps qu'elle renonce à l'actuel système de blocage des autorisations dans des lieux déterminés, la Confédération devient compétente pour limiter dans toute la Suisse le nombre de résidences. secondaires et de vacances qui peuvent être acquises chaque année par des personnes domiciliées à l'étranger. En répartissant les contingents globaux entre les cantons, on devra prendre en considération les différents besoins et les diverses conceptions de planification. La répartition de ces contingents cantonaux entre les régions et les communes incombe aux cantons, dans un cadre délimité par certaines lignes directrices juridiquement fixées. Pour empêcher les manoeuvres destinées à éluder les prescriptions, on devra définir la domination étrangère à l'intérieur des sociétés immobilières d'une manière plus complète, qui ne tienne pas seulement compte de l'aspect purement financier. Les premières réactions à l'encontre du projet, dans les milieux intéressés, furent très critiques et différenciées. On se plaignit d'un trop grand nombre de notions indéterminées et l'on mit en doute l'existence de bases constitutionnelles suffisantes; dans les cantons touristiques directement concernés, on s'opposa au contingentement global et l'on estima que l'inclusion des hôtels particuliers (appartements exploités comme des hôtels, «apart-hotel»), contestée d'ailleurs aussi à l'intérieur de la commission d'experts, n'était qu'une nouvelle «chicane» inutile. D'un autre côté, l'on se demanda si en papillonnant de « Lex » en « Lex », en raison du manque de critères de contingentement et à cause des considérations fédéralistes, on n'obtiendrait qu'une «loi alibi», ouvrant largement la porte au lobby. Ailleurs encore, on attira l'attention sur le fait que l'initiative bien plus rigoureuse de l'AN avait des chances d'aboutir, car le mécontentement est assez largement répandu [15].

Le dilemme entre la résistance à la vente exagérée de terrain aux étrangers et les intérêts commerciaux se manifesta à travers les prises de position des scientifiques de l'EPFZ et des juges fédéraux. Tandis que les juges, prenant appui sur l'actuelle Lex Furgler, annulaient l'autorisation cantonale accordée à des étrangers pour construire une série d'appartements de vacances sous le couvert d'une gestion hôtelière à Obersaxen (GR), lés scientifiques déclaraient, à l'occasion d'un séminaire, que les alternatives au développement touristique dans les régions de montagne étaient limitées [16].

Malgré que la construction de logements fut en augmentation, on observa un continuel rétrécissement du marché. Au cours du premier semestre de 1980, on bâtit 6,8% de logements de plus que dans la même période de l'année précédente. Cependant, un accroissement plus que proportionnel du besoin d'espace d'appartements par habitant s'y opposa. A cela s'ajouta, dans le même temps, le recul de 3,6% du nombre d'autorisations accordées pour la construction de maisons familiales, dû en particulier à la perspective de l'augmentation des taux d'intérêts. Ce développement fut à l'origine de la crainte d'une aggravation persistante des difficultés en matière de logements vides. Leur nombre était en effet parvenu à un niveau critique, dans les villes notamment [17].

Les diverses réactions suscitées par le rapport d'une commission du DFEP montrèrent que l'encouragement à la propriété de logements n'est pas incontesté dans notre «peuple de locataires». Les propositions de cette commission, destinées à faciliter l'accession à la propriété par des allègements financiers et fiscaux, une politique de construction plus adaptée et une planification plus flexible, furent considérées comme n'étant pas particulièrement novatrices et comme étant même problématiques. Les efforts d'encouragement concrets menèrent, notamment dans le canton de Zurich, à la formation de fronts distincts. Du côté bourgeois, on brandissait le slogan «moins d'Etat» et on estimait qu'une réduction de l'impôt sur la fortune serait justifiée. A gauche, on refusait une telle politique d'encouragement que l'on considérait comme une manière supplémentaire de privilégier des personnes déjà favorisées [18]. En revanche, l'amélioration des conditions d'habitat dans les régions de montagne jouit d'un consensus rarement atteint par une mesure sociale. Le parlement accepta avec des modifications minimes et sans opposition la proposition du Conseil fédéral de réviser la loi dans le but d'étendre cette activité aux régions semi-urbaines, de tenir compte de la capacité financière réelle des cantons et de prolonger la validité du texte de dix ans. Etant donné que les Chambres décidèrent d'exclure cette aide aux régions de montagne de la diminution linéaire de 10% des subventions prévues dans le programme d'économies 1980, celle-ci bénéficiera donc en 1981 de 13,3 millions de francs pour les paiements et de 15 millions pour les nouveaux engagements [19]. Par ailleurs, l'aménagement des rues dites «piétonnes » ou «rues-jardins» fut le résultat d'efforts personnels et l'idée sembla renaître à la suite des discussions du milieu des années 1970. Seize de ces projets,visant une meilleure qualité de la vie en ville, ont déjà pu être admis par les autorités. Ils concernent avant tout les grandes villes, mais non pas exclusivement [20].

Pour ce qui est de la protection des locataires, on entra dans une nouvelle phase de confrontation politique. L'aggravation de la situation dans le secteur du logement ainsi que le lancement d'une nouvelle initiative pour la protection des locataires amenèrent les premiers éléments de ce débat.

Jusqu'en novembre 1980, le niveau des loyers n'augmenta, en un an, que de 2,4% (1979: 0,5%) [21]. Ceci malgré que les banques eussent élevé le taux d'intérêt hypothécaire de 4 à 4'/2% au printemps déjà. La réduction de 2%, intervenue dans les années 1976 à 1979, n'ayant été répercutée sur les loyers que dans une modeste mesure, les milieux proches des locataires dénoncèrent ces augmentations comme étant injustifiées. L'Union suisse des propriétaires fonciers se prononça en faveur d'une attitude de retenue provisoire. Mais, lorsque les banques proposèrent, en automne, une nouvelle augmentation d''/2% du taux d'intérêt, l'Union déclara que l'augmentation des loyers était inévitable, car on manquait de flexibilité pour amortir cette poussée massive des coûts. Les associations de locataires réagirent vivement. Elles exigèrent d'une part des mesures contre le «Diktat du cartel bancaire» mené par les grandes banques et d'autre part contre les intentions des propriétaires de vouloir augmenter les loyers, alors que les coûts ne le justifient toujours pas. L'agitation ne se calma qu'après que les responsables de la Banque nationale suisse (BNS) mirent sérieusement en doute l'opportunité de ces augmentations dans l'intérêt d'une politique anti-inflationniste. A la suite des négociations entre la BNS et l'Association suisse des banquiers, celle-ci recommanda d'ajourner l'augmentation du taux contesté jusqu'au printemps 1981. Une fois cet accord conclu, l'Union suisse des propriétaires fonciers déclara que les augmentations de loyers prévues devraient être réexaminées et, le cas échéant, rapportées. Le problème fut ainsi repoussé à l'année suivante [22].

Le Conseil fédéral prit en considération le changement de situation dans la politique du logement en soumettant dès le printemps de nombreuses autres localités à l'arrêté fédéral sur les mesures contre les abus dans le secteur locatif [23]. Vers la fin de l'année, le lancement d'une nouvelle initiative pour la protection des locataires révéla que les associations de locataires ne se contentaient pas de cette mesure. Contrairement aux tentatives avortées des années 1955, 1970 et 1977, ce projet est formulé en termes généraux. C'est grâce à ces principes succincts que le locataire doit notamment être protégé contre les loyers exagérés et les résiliations injustifiées. En outre, des mesures de protection analogues devront être prises en matière des baux à ferme et pour les locataires d'exploitations commerciales. Parmi les propriétaires immobiliers, on taxa la nouvelle initiative «d'acte de pure contrainte», on critiqua le dangereux manque de précision des articles et on vit en elle une remise en question de la formation des prix à cause d'un «loyer basé sur les coûts», indirectement visés par les promoteurs de l'initiative. Ils la considérèrent aussi comme un moyen de pression destiné à influencer la révision imminente de la législation sur la protection des locataires et certains propriétaires y trouvèrent un refus unilatéral de continuer les négociations pour l'élaboration d'un contrat de location type pour toute la Suisse [24].

Des deux côtés, il y eut des oppositions à un contrat de niveau national; en revanche, des partenaires contractuels bâlois s'arrêtèrent à un contrat modèle qui fut présenté comme une innovation. On introduisit notamment pour la première fois le concept de «résiliation abusive». Transformations et destructions d'immeubles demeurèrent pourtant des causes de résiliation admises. Ces efforts ne couvrirent pas tous les besoins et le fait fut illustré par les sévères disputes qui se déroulèrent à propos des maisons menacées de destruction. Les occupations d'appartements pour la conservation de logements à bon marché à Berne et à Zurich [25], et les querelles de Bâle surtout, révélèrent l'existence d'un profond malaise. Malgré l'écho que les événements bâlois rencontrèrent dans l'opinion publique, les médiations avec les autorités et un ajournement de destruction obtenu au Tribunal fédéral, les maisons occupées par le «Comité d'action Ryffstrasse» furent finalement évacuées par la police [26].