Hétéroclite, disparate, lacunaire, manquant parfois singulièrement de coordination entre ses différentes composantes, notre système de sécurité sociale cristallise en son sein l'état endémique des rapports de force qui l'ont progressivement constitué. Les années d'abondance (1960—74) avaient certes laissé entrevoir les fondations d'un ensemble cohérent de prévoyance sociale. L'euphorie économique une fois évanouie, les assurances sociales ont directement pâti du retournement de la conjoncture. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, le développement des prestations ne semble possible qu'en période de croissance économique, alors que c'est en phase de récession qu'elles s'avèrent le plus nécessaires [1]. Au cours de ces six dernières années, l'enjeu financier a en effet étouffé toute velléité de réforme substantielle. Certes les montants consacrés aux assurances sociales sont considérables; ils auraient dépassé les 32 milliards au cours de la seule année 1979. La sécurité sociale représente donc une charge importante pour l'ensemble de la collectivité [2]. Et pourtant, simultanément, de par son caractère d'épargne collective forcée, la sécurité sociale constitue également un facteur économique «dynamisant». Au terme de 1980, on estimait que l'ensemble des caisses de prévoyance avaient investi quelque 80 milliards, répartis en différentes formes de placements. Dès lors, bien qu'onéreux pour la collectivité, notre système de protection sociale tend à devenir un secteur décisif de l'économie en raison de l'importance des capitaux susceptibles d'être investis [3].

Si les intérêts engagés sont considérables et expliquent partiellement un certain attentisme politique, des voix toujours plus nombreuses s'en prennent à la structure de notre système de sécurité sociale. En 1981, trois études — de S. Borner, W. Schweizer et P. Gilliand — ont remis en cause ses fondements, partiellement ou en totalité. Dans son exposé, le professeur S. Borner de l'Université de Bâle a jugé notre système de sécurité sociale mal adapté et a estimé que des réformes spécifiques devaient être entreprises pour lui donner un caractère plus conforme aux besoins [4]. A la suite de cette prise de position, une question a été posée au Conseil fédéral, lui demandant de s'exprimer sur la pertinence de ces accusations. Ce dernier a contesté l'allégation selon laquelle notre système de prévoyance était inadéquat. Il a précisé que des améliorations pourraient encore être apportées, mais dans une mesure compatible avec les contraintes financières, économiques, sociales et politiques [5]. D'autre part, dans le prolongement de deux autres recherches — menées sur la situation des rentiers en Suisse — trois interventions parlementaires ont été enregistrées.

Cette fébrilité dans la chrysalide parlementaire trahit l'inquiétude et l'exaspération grandissante — non seulement du monde politique — face aux critiques réitérées de certains chercheurs contre les institutions sociales helvétiques. Peut-être est-ce là également le signe tangible des difficultés que rencontrent bon nombre de parlementaires à saisir la portée de certains projets par trop «techniques» [6].

Les questions soulevées par ces deux analyses sont certes fort complexes. Les polémiques auxquelles ont donné lieu les résultats en sont la preuve. Ainsi en va-t-il de l'étude menée par W. Schweizer sur les données de la prévoyance-vieillesse professionnelle. Cette dernière a abouti aux déductions suivantes: le principe des trois piliers, adopté en votation populaire en 1972 (art. 34quater de la Constitution), ne correspond pas à la réalité sociale. Le substrat de la critique touche l'axiome selon lequel le rentier aurait besoin de 60% de son dernier salaire afin de maintenir son niveau de vie antérieur. D'après l'auteur, ce ne sont pas moins de 77% qui seraient en moyenne nécessaires, les revenus les plus bas (au-dessous de 18 000 francs par an) requérant même 82% [7]. Dans son interpellation au Conseil national, A. Muheim (ps, LU) s'est vigoureusement élevé contre des conclusions qu'il a qualifiées de contestables, partiales, erronées. En réponse à cette prise de position le Conseil fédéral a réaffirmé que le système des trois piliers était viable, même si, en raison du retard pris dans les travaux parlementaires, la prévoyance professionnelle était moins développée que les deux autres piliers [8].

Les deux autres interpellations parlementaires étaient l'oeuvre des socialistes fribourgeois J. Riesen (Conseil national) et O. Piller (Conseil des Etats) [9]. Toutes deux se référaient à une recherche menée par le professeur lausannois P. Gilliand, qui a mis en lumière les profondes disparités existant entre les diverses catégories de rentiers compte tenu du sexe, de l'âge, de la profession ou encore du lieu de résidence. Ces révélations, quoique partielles, ont sérieusement remis en cause les résultats publiés deux ans auparavant par W. Schweizer, dont on avait hâtivement déduit que les rentiers, en moyenne, vivaient dans l'aisance [10].

En marge de ces analyses, une campagne visant à modifier l'image traditionnelle du rentier de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) a été lancée à fin 1981. L'idée était de réaffirmer la place des aînés dans la société, en brisant le stéréotype de la retraite assimilée à la sénilité. L'importance de cette action a été soulignée par le fait que près d'un million de personnes bénéficiaient de l'AVS en 1981 sur l'ensemble du territoire helvétique. Pour ces retraités, la prévoyance vieillesse constitue une importante source de sécurité matérielle [11].

Conscients de cette réalité, plusieurs groupes de travail de la commission pour l'AVS ont entrepris les travaux préparatoires à la dixième révision de l'AVS. Deux problèmes majeurs devraient être traités à cette occasion: l'introduction de la rente flexible ou «à la carte» et l'amélioration de la situation des femmes retraitées. Sans être directement liées, ces deux questions paraissent cependant corollaires, voire même tributaires l'une de l'autre. L'introduction d'une retraite flexible pourrait, en effet, permettre d'éviter une refonte totale de l'AVS dans la perspective d'une future égalité de traitement entre hommes et femmes. Cette manière de procéder couperait court, en tous les cas, aux fatales séquelles psychologiques, politiques et financières, d'une solution généralisant l'âge de la retraite à 62 ou 65 ans [12]. Cependant, les dimensions des deux propositions ne sont pas comparables. En ce qui concerne les retraitées, un des postulats féministes visait à accorder à l'épouse le droit à sa propre rente. D'autre part, deux catégories de femmes, défavorisées par la loi, devraient bénéficier de plus d'attention: les célibataires et les divorcées. Des craintes ont cependant été émises, face à la détermination des autorités politiques de maintenir l'équilibre financier de l'AVS, que l'amélioration de la situation d'une catégorie de personnes ne se fasse au détriment d'une autre [13]. Pour ce qui est de la retraite à la carte, les problèmes s'avèrent fort complexes. En effet, soit tous les assurés, placés sur un pied d'égalité, seraient mis au bénéfice de cet avantage, ce qui se traduirait par un abaissement général de l'âge de la retraite compensé par une élévation des primes; soit le montant de la rente devrait être réduit en fonction des années d'anticipation — le chiffre de 5,3% par année différée a été avancé — mesure qui dissuaderait les revenus modestes d'en demander le bénéfice [14].

Aux yeux de l'Union syndicale suisse (USS), la question d'un abaissement généralisé de l'âge de la rente AVS reste toutefois une alternative à l'introduction d'un âge flexible de la retraite. Aussi a-t-elle organisé un vaste sondage auprès de ses membres afin de déterminer la voie à suivre. Les résultats ont montré que dans leur grande majorité les syndiqués restaient favorables à l'abaissement de l'âge de la retraite [15]. Les Organisations progressistes de Suisse (POCH) n'ont pas attendu le résultat de la consultation pour lancer une initiative «visant à abaisser à 62 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes l'âge donnant droit à la rente AVS». Le texte tient toutefois compte de la possible introduction de la retraite flexible. A l'appui de leur initiative, les POCH ont invoqué l'idée que le progrès technique et l'accélération des cadences épuisaient prématurément les travailleurs. Selon les initiants, l'augmentation subséquente des primes ne devrait pas dépasser 0,6 à 0,7% des salaires, les employeurs contribuant pour une part identique. Le lancement de cette initiative a soulevé un tollé de récriminations tant du côté du patronat que de la part des alliés traditionnels ou occasionnels des POCH. Le rapprochement avec une initiative similaire lancée par les mêmes organisations progressistes en 1974, et rejetée en votation populaire quatre ans plus tard, n'a pas manqué d'être fait. L'ensemble du monde politique a fustigé l'attitude des protagonistes, qualifiant leur action d'électoraliste [16].

Pour la première fois depuis six ans, le compte AVS s'est soldé par un boni de 170 millions en 1980. Le compte relatif aux allocations pour perte de gain (APG) accuse, quant à lui, un excédent de recettes de 165 millions. Seule l'assurance-invalidité (AI) se situe encore dans les chiffres rouges, avec un déficit de 40 millions. Sa situation financière s'est toutefois améliorée. Ces bons résultats sont essentiellement dus à une augmentation des cotisations de 8,4%, ainsi qu'à une majoration des contributions publiques de 14,4% [17].

Face à la hausse prononcée du taux d'inflation en 1981, le Conseil fédéral a décidé d'augmenter les rentes AVS/AI/APG, comme il en a la faculté [18]. Mis en présence de deux tendances opposées soutenues au sein de la Commission fédérale de l'AVS (majorité 13,6% et minorité 11%), le Conseil fédéral a opté pour le compromis de 12,7% [19]. Le groupe parlementaire du Conseil national PdT/PSA/POCH avait pourtant déposé une interpellation en début d'année, demandant la pleine compensation du renchérissement. La gauche a donc estimé l'augmentation insuffisante. Aussi le conseiller national A. Herczog (poch, ZH) est-il revenu à la charge en fin d'année, demandant au Conseil fédéral de prendre des mesures spéciales en faveur des rentiers [20]. Le gouvernement a également réadapté les prestations complémentaires (PC) dont plus de 114 997 rentiers bénéficiaient en Suisse à fin 1980. Le groupe socialiste des Chambres avait également déposé une interpellation dans ce sens; il a été partiellement satisfait [21].

Une tout autre position a été soutenue par l'intermédiaire du conseiller aux Etats H. Letsch (prd, AG) qui, dans un postulat, a invité le Conseil fédéral à réexaminer sa politique d'indexation automatique des rentes, laquelle contribuerait, selon lui, à accélérer la spirale inflationniste [22].

Le droit légitime à une assurance-invalidité a été souligné par l'ONU qui avait décrété 1981 «Année des handicapés». Dans cet ordre d'idée un comité d'action a fait plusieurs propositions concrètes de réforme. Il a ainsi demandé le remplacement des deux paliers d'invalidité reconnus (2/3 et 1/2) par un échelonnement dégressif de cinq niveaux. C'est un fait que le système des deux paliers ne facilite guère la réinsertion professionnelle dans la société. En effet, l'effort entrepris par un handicapé risquerait de lui faire perdre d'un coup la moitié ou la totalité de ses rentes, alors même que son aptitude au travail ne s'accroîtrait pas dans une proportion semblable [23].

Sans être spectaculaire, le développement de la prévoyance professionnelle reste malgré tout constant. De 1970 à 1978 le nombre des assurés a progressé de 11 %. Néanmoins l'effort à fournir reste considérable, près de 800 000 salariés n'étant pas encore affiliés à une institution de prévoyance. L'achèvement de la loi sur le deuxième pilier s'avère donc urgent [24].

Après avoir subi le verdict du Conseil des Etats, la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) a été réexaminée par la chambre du peuple. Devant les importantes différences de conception, et sur proposition du Conseil fédéral, c'est le texte de la chambre des cantons qui a servi de base à la procédure d'élimination des divergences. Sans créer véritablement de surprise, la commission du National a entériné les principales options du Conseil des Etats. Lors des débats, le Conseil national s'est, pour l'essentiel, rallié aux propositions de sa commission.

Il est peut-être exagéré de parler de nouvelle conception de la prévoyance professionnelle, cependant il faut reconnaître que les modifications fondamentales apportées au projet adopté par le Conseil des Etats, et confirmées par le National, ne permettent pas de remplir le mandat constitutionnel dans l'immédiat. Le but fixé, garantir à chaque rentier au minimum 40% du salaire moyen coordonné des trois dernières années, sera donc atteint en plusieurs étapes [25]. A l'origine de ces bouleversements, la substitution du concept de primauté des cotisations à celui de primauté des prestations. En fait, c'est le principe de solidarité qui a été en grande partie sacrifié sur l'autel de ce revirement.

Toutefois, une entorse au principe de la prééminence des cotisations a été risquée par le National au bénéfice de la génération d'entrée. Ainsi des prestations minimales devraient être garanties aux personnes n'ayant cotisé qu'entre un et neuf ans lors de leur mise à la retraite. Ce sont essentiellement des personnes de condition modeste qui seraient touchées par cette mesure. Pour faire face à ces dépenses, chaque institution de prévoyance aurait l'obligation d'opérer une ponction d'un pour cent sur l'ensemble de la masse des salaires assurés [26]. Lors des délibérations au National une autre divergence est apparue. Elle avait trait au calcul des bonifications de vieillesse. Dans leur majorité, les conseillers nationaux ont désiré rétrécir et modifier la fourchette calculée en pour cent du salaire coordonné. Ainsi, au lieu de sept paliers s'étendant de 6 à 22%, la chambré du peuple a préféré quatre niveaux de 7 à 18%. On s'est donc gardé de trop pénaliser, sur le marché de l'emploi, les classes plus âgées des travailleurs [27].

En matière d'indexation au renchérissement, par contre, le National a entériné la décision du Conseil des Etats. Garantie pour les invalides et les survivants, la compensation de la hausse du coût de la vie ne devrait se faire que dans la mesure des possibilités financières des caisses de pension pour ce qui est des rentes vieillesse. C'est là une des conséquences de l'abandon du fameux «pool» de péréquation des charges. Dans cette hypothèse les rentes ne seraient guère protégées contre l'érosion due à l'inflation et au renchérissement [28]. L'impression dominante de ces dix-sept heures de débats d'une complexité déroutante aura été celle du consensus autour d'une première étape. Certes, de nombreux affrontements ont émaillé l'examen des différents articles de la loi. C'est ainsi que les socialistes se sont déclarés conscients que le modèle discuté ne répondait pas au mandat constitutionnel. A leurs yeux, cependant, la mise en vigueur de la loi ne pouvait plus être différée sans causer d'importants préjudices aux classes de rentiers à la veille de la retraite [29]. Les groupes parlementaires de gauche ont tout de même proposé une série d'amendements. Ainsi, dans l'idée de venir en aide aux infirmes et aux femmes travaillant à mi-temps, les socialistes, appuyés par une importante fraction du PDC, ont demandé un abaissement des limites du revenu minimal pris en compte pour le calcul du deuxième pilier. Les porte-parole du patronat, les radicaux U. Ammann (BE) et H. Allenspach (ZH), ont pour leur part estimé qu'il s'agissait là d'une surassurance pour les bas salaires, l'AVS couvrant correctement cette catégorie de revenus. Le Conseil national leur a donné raison [30].

Les syndicats, comme les partis progressistes, se sont montrés déçus par les choix du Conseil national. Ils ont relevé l'étiolement de la solidarité dans le nouveau système et se sont offusqués devant le peu de considération relative aux promesses faites lors de l'acceptation de l'article constitutionnel. Sur ce point toutes les parties sont tombées d'accord. Certaines voix patronales ont en effet reconnu que la formulation de l'article 34quater avait éveillé des espoirs excessifs. Le côté par trop progressiste s'expliquait par la nécessité de contrer l'initiative «pour de véritables retraites populaires». Les partis bourgeois ont relevé le côté réaliste et réalisable du projet adopté par la chambre du peuple. Selon eux, il eût été insupportable pour les entreprises d'appliquer l'article constitutionnel. Pudiquement il a été déclaré que la loi respectait le mandat constitutionnel, mais dans le souci de son impact économique [31].

Dans une perspective purement constitutionnelle, l'assurance-maladie est de la compétence fédérale, la santé publique essentiellement du ressort des cantons. La nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons entend redonner un sens à ce principe par une répartition des charges plus conforme aux compétences respectives. C'est en tous les cas un des buts du message du Conseil fédéral sur la révision partielle de l'assurance-maladie publiée en août 1981. Simultanément le projet veut respecter les exigences nouvelles de la santé publique, les nécessités d'une meilleure compensation sociale et celle d'une utilisation plus rationnelle des moyens. Il ne contient donc aucune modification fondamentale des structures existantes. Son ambition, plus modeste, vise à résoudre les problèmes urgents et tente de combler quelques lacunes manifestes [32].

Dans ce sens il n'est guère surprenant que l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques — traitement ambulatoire et hospitalier — n'ait pas été décrétée obligatoire. Toutefois, quelques améliorations substantielles, spécialement en faveur des catégories peu aisées de la population, figurent dans ce nouveau projet. Les familles moyennes à nombreuses bénéficieraient ainsi d'un important dégrèvement de cotisations en faveur des enfants. Les assurés à ressources modestes se verraient allouer des subsides cantonaux. En revanche, l'ensemble des mesures préconisées par le texte législatif signifierait une hausse des cotisations pour les adultes — en moyenne 5 à 10%. Les subsides fédéraux, quant à eux, devraient plafonner à leur niveau 1976 (900 millions). La contribution fédérale serait cependant révisable tous les trois ans par le parlement [33]. Toutes ces dispositions financières devraient être assorties de diverses mesures destinées à combattre l'explosion des coûts de la santé. L'assuré serait particulièrement sollicité dans ce sens [34].

Ce projet comble en outre quelques lacunes au niveau des prestations. Il a été ainsi prévu de supprimer la limitation dans le temps de la couverture du traitement hospitalier. Par ailleurs les examens préventifs, les soins à domicile, ainsi que les traitements dentaires pourraient être partiellement pris en charge par les caisses-maladie ou sous certaines conditions. Mais l'innovation la plus intéressante, introduite à l'occasion de cette révision, concerne l'indemnité journalière en couverture de la perte de gain. Celle-ci a été rendue obligatoire pour tous les salariés. Un prélèvement de 0.4% sur le salaire devrait être effectué par l'employeur qui ajouterait une somme identique. L'indemnité s'élèverait à 80% du salaire. Une importante coordination a été prévue avec les assurances-invalidité et accidents en cas d'incapacité de travail prolongée.

Les réactions des milieux ouvriers ont été négatives. Pour le PSS, le système de financement aurait dû être totalement repensé, sur un principe de solidarité généralisé. L'USS, pour sa part, déplore que l'assurance médico-pharmaceutique n'ait pas été rendue obligatoire. Elle aurait souhaité une modification du système de financement axé sur la proportionnalité du salaire et une participation fédérale plus grande. D'autre part, l'augmentation de la participation de l'assuré aux frais de traitement a été jugée inacceptable [35]. Du côté patronal, les réactions, tout en étant plus favorables, n'ont guère reflété l'enthousiasme. Pour le PRD et les milieux industriels, il aurait fallu avant tout chercher à juguler l'explosion des coûts. Dans ce sens, une politique agissant essentiellement sur les facteurs inflationnistes serait, selon eux, vouée à l'échec. Une amorce de solution consisterait à mettre des limites à l'extension inconsidérée des prestations. C'est également par une plus grande sollicitation de l'individu que l'on pourrait parvenir à lutter efficacement contre la hausse des frais. Le PDC, quant à lui, adhère pleinement aux thèses présentées par le Conseil fédéral. Il a notamment souligné l'effort réalisé en faveur de la famille [36].

Une partie remarquable du message du Conseil fédéral sur la révision partielle de l'assurance-maladie a été consacrée aux dispositions ayant trait à l'assurance-maternité. Cette dernière resterait à l'avenir intégrée à l'assurance-maladie. Aux yeux de nos autorités, ces innovations en matière de maternité constituent un contre-projet indirect à l'initiative populaire «pour une protection efficace de la maternité». Sans poser des bases aussi novatrices que l'initiative, le projet du Conseil fédéral a prévu une extension des prestations; le congé maternité passerait ainsi de dix à seize semaines. Les salariées toucheraient d'autre part des indemnités journalières de 80% à condition de respecter quelques prescriptions. Un effort spécial a été consenti en faveur des femmes non salariées. Enfin, une attention particulière a été vouée à la protection contre les licenciements. Le PDC a regretté la timidité du projet tout en relevant les progrès notoires. Le PSS et l'USS, pour leur part, ont souligné l'absence de «congé parental». Selon ces groupements cet «oubli» fait garder à l'initiative toute sa raison d'être [37].

Après une élimination rapide des divergences, les deux Conseils ont approuvé la nouvelle loi sur l'assurance-accidents (LAA). Un dernier point important restait pourtant encore en suspens: l'octroi à la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) du pouvoir de contracter des assurances complémentaires avec des entreprises assurées auprès d'elle. Se ralliant à la décision des Etats, la chambre du peuple s'est prononcée contre une telle extension des compétences de la CNA. Le refus émanait des milieux patronaux, des agrariens et de la majorité du PDC. Pour ces opposants, l'Etat ne doit se substituer au secteur privé que dans la mesure où ce dernier n'est pas à la hauteur [38]. Nonobstant une déception avouée, la gauche socialiste et syndicale a renoncé à l'arme référendaire, alléguant notamment la concrétisation d'un très ancien postulat syndical: l'assurance-accidents obligatoire pour tous les travailleurs [39].

Entamer le débat relatif à la nouvelle loi sur l'assurance-chômage dans un climat économique détendu aura sans doute facilité les discussions [40]. Les escarmouches qui ont eu lieu au Conseil national ont pourtant mis en évidence l'ambiguïté d'une telle loi; l'exercice tient de l'art de la corde raide. En effet, le législateur a dû trouver un modus vivendi entre une garantie pécuniaire suffisante et les craintes de certains milieux politiques concernant le marché du travail, à savoir qu'une assurance étendue tendrait à prolonger la durée du chômage [41].

Les défenseurs des ouvriers dans leur ensemble ont relevé l'odeur de suspicion émanant de la loi. Pour les représentants des ouvriers, le chômeur n'est pas responsable de sa situation; il est victime de la conjoncture. L'USS a signifié cette méfiance, injustifiée à ses yeux, au travers du régime dégressif des prestations. «Lutte contre les abus ou pénalisation d'innocents?»

Le radical vaudois R. Junod a relevé, pour sa part, la nécessité de dispositions préventives. Selon lui la lutte contre les abus et la préoccupation de voir le travailleur retrouver rapidement un emploi devraient faire partie intégrante de la loi. En fait, tout au long des débats, les représentants du patronat se sont évertués à supprimer les côtés par trop attractifs du texte législatif, par l'insertion de mesures dissuasives. La question fort controversée des prestations dégressives reflète parfaitement cette position. Les députés bourgeois ont cherché à maintenir la diminution de 10% des prestations après 85 et 170 jours. Le Conseil national a finalement innové en rejetant ce principe de dégressivité [42]. Autre sujet d'affrontement, les dispositions concernant le chômage partiel. Le patronat a tenté d'obtenir un assouplissement des nouvelles règles. Selon les employeurs, le chômage partiel serait ainsi rendu trop onéreux pour les entreprises, ce qui pourrait les inciter à des licenciements néfastes pour la communauté. Ils n'ont pas été entendus [43].

Le retard pris par les travaux parlementaires a incité le Conseil fédéral à demander aux Chambres la prorogation du régime transitoire jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, mais au plus tard à fin décembre 1984. Nonobstant quelques protestations de I'USS indignée par la lenteur du processus législatif, la proposition du gouvernement n'a pas rencontré d'opposition auprès des deux Conseils [44].