Hauptziel der Finanzpolitik war in der Legislaturperiode 1979-1983 und bleibt auch darüber hinaus die dauerhafte Sanierung des Bundeshaushalts. Nachdem aber der mit den Regierungsrichtlinien 1979-1983 verbundene Finanzplan 1980-1983 nicht hat durchgesetzt werden können und auch die vom Parlament angeforderten Haushaltperspektiven für die folgende Periode von 1984-1986 bei den Räten keine Gefolgschaft gefunden haben, muss diese Zielsetzung wohl relativiert werden. Der 1983 verstorbene Finanzminister Willi Ritschard hat denn auch ernüchtert bemerkt, dass die Sanierung des Bundeshaushaltes eine Aufgabe von Generationen sein werde.

Für eine Aufhebung des strukturellen Ungleichgewichts der Bundesfinanzen steht auf der Ausgabenseite eine Lastenverschiebung vom Bund zu den Kantonen (Anschluss-Sparprogramm und Aufgabenneuverteilung) im Mittelpunkt der Regierungspolitik. Während entsprechende Sparmassnahmen politisch realisierbar scheinen, haben sich die Fronten bezüglich neu zu erschliessender Einnahmen weiter verhärtet; nur gerade die Einführung zweier Verkehrsabgaben war konsensfähig. Als Ausdruck schwindender Kompromissbereitschaft bei der Sanierung der Bundesfinanzen empfanden die Sozialdemokraten die Verwerfung der Bankkundensteuer durch die bürgerliche Parlamentsmehrheit. Die politische Linke reagierte ferner mit Befremden auf das hartnäckige Drängen rechtsbürgerlicher Kreise nach dem Ausgleich der kalten Progression und der Eliminierung der Taxe occulte, was der zu sanierenden Bundeskasse jährlich über 1 Mia Fr. entziehen würde. Sie interpretierte die Verweigerung von Neueinnahmen wie der Bankkundensteuer und das Beharren auf steuerpolitischen Forderungen, welche die bisherigen Bundeseinnahmen schmälern, als Hintertreiben der Sanierung der Bundesfinanzen mit der Absicht, den Sozialstaat abzubauen. Die Intention der linken Parteien besteht demgegenüber darin, die Bundeskasse schwergewichtig über die Einnahmenseite zu sanieren, um die Sozialwerke nicht zu gefährden [1].

Von den Vorschlägen auf der Seite der Einnahmen passierte 1983 die Neuregelung der Treibstoffzölle die Volksabstimmung. Das Parlament stimmte zwei neuen Verkehrsabgaben zu und verwarf die Bankkundensteuer. Ein weiteres Mal ausgesetzt wurden die Kommissionsberatungen über die Ausdehnung der Warenumsatzsteuer (WUST) auf sämtliche Energieträger. Auf die Treibstoffzollabstimmung und auf die Beratungen über die Verkehrsabgaben werden wir in anderem Zusammenhang näher eingehen. Im folgenden sei jedoch die finanzpolitische Bedeutung dieser Entscheide besonders hervorgehoben.

Die auf maximal zehn Jahre befristete Einführung einer Autobahn-Vignette und einer Schwerverkehrsabgabe soll der Bundeskasse jährlich Einnahmen von gegen 400 Mio Fr. zuführen. Nachdem die beiden Vorlagen im Juni vom Parlament verabschiedet worden waren, kündigten die Strassenverkehrsverbände — mit Ausnahme des umweltfreundlichen Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) — für die auf 1984 angesetzte Volksabstimmung ihre entschlossene Opposition an. Repräsentative Umfragen verwiesen jedoch auf eine zustimmende Mehrheit in der Bevölkerung [2].

Die Neuregelung der Treibstoffzölle sichert dem Bund die bisher für den Autobahnbau reservierten Zuschläge auf dem Grundzoll. Allerdings bleiben diese weiterhin zweckgebunden, doch wird ihr Zweck auf die Subventionierung des Baus von Hauptstrassen sowie auf andere Bundesaufgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr, insbesondere auf Entlastungsmassnahmen zugunsten des öffentlichen Verkehrs und des Umweltschutzes, erweitert. Zugleich wird die Zweckbindung des Grundzolls von bisher 60 auf 50% reduziert, so dass dem Bund die freie Verfügung über zusätzliche 100 Mio Fr. zusteht. Im Abstimmungskampf standen die Verteilung der Zolleinnahmen sowie deren Erhaltung für die Bundeskasse im Zentrum der Auseinandersetzungen. Die Umweltschutzorganisationen befürchteten einen Ausgabenautomatismus für den Strassenbau und verlangten die Aufhebung der Zweckbindung. Um den Anachronismus der verfassungsmässigen Verankerung einer solchen aufzuzeigen, lancierten einige Opponenten im Vorfeld der Abstimmung eine Initiative für die Zweckbindung der Tabaksteuern und -zölle. Weniger umstritten und für die Bundeskasse von Bedeutung war die Beibehaltung von 2,3 Mia Fr. an Zöllen und Zollzuschlägen auf Treibstoffen. Eine Nachanalyse der Abstimmung zeigte, dass die Sanierung der Bundesfinanzen für die Stimmbürger das wichtigste Entscheidungsmotiv war. Nach der knappen Annahme der Vorlage durch Volk und Stände erklärte Bundesrat Ritschard, dass bei der Ausführungsgesetzgebung (Treibstoffzollbeschluss) den Argumenten der Umweltschützer Rechnung getragen werden solle [3]. Vor dem Hintergrund der hängigen Initiative des TCS für eine ausgedehntere Zweckbindung der Treibstoffzölle wurde jedoch im Vorentwurf zum Treibstoffzollbeschluss dieser Absichtserklärung nur teilweise Folge gegeben. Das EDI versuchte im entsprechenden Vernehmlassungsverfahren ferner, auf die Frage der Kompensation der zusätzlichen Einnahmen der Kantone zurückzukommen, die bei der Beratung der Verfassungsgrundlage im Vorjahr vom Parlament abschlägig beantwortet worden war. Dieser Versuch, für die gegen 400 Mio Fr., welche dem kantonalen Strassenbau aus der Neuregelung der Treibstoffzölle zukommen sollen, eine Entlastung des Bundes im öffentlichen Regionalverkehr zu erwirken, stiess jedoch auf starke Opposition [4].

Die nationalrätliche Kommission, welche die Ausdehnung der WUST auf sämtliche bisher befreiten Energieträger (Gas, Elektrizität und Brennstoffe) vorberät, nahm ihre seit geraumer Zeit sistierte Arbeit wieder auf. FDP und SVP wollten die Energie-WUST, die jährlich 400 Mio Fr. einbringen würde, zur Kompensation der Taxe occulte und nicht zur Sanierung der Bundeskasse einsetzen und drängten auf eine nochmalige Aussetzung der Kommissionsarbeit, bis entsprechende Schritte zur Beseitigung der Taxe occulte gemacht worden seien. Die nationalrätliche Kommission kam darauf auf ihren Eintretensentscheid zurück und beschloss, die Vernehmlassung zur WUST-Reform (Taxe occulte) abzuwarten [5].

Mehrere Jahre lang war in den eidgenössischen Räten und deren Kommissionen über den bundesrätlichen Vorschlag einer Besteuerung der Zinsen aus Treuhandguthaben (Bankkundensteuer) diskutiert worden, welche der Bundeskasse jährlich etwa 250 Mio Fr. zukommen lassen sollte. Musste sich das Parlament schon 1978 seitens der Linksparteien den Vorwurfgefallen lassen, die Motion zur Weiterprüfung der Bankkundensteuer nur aus taktischen Gründen überwiesen zu haben, so wurde das Fehlen einer Bereitschaft der Ratsmehrheit zur Ausschöpfung dieser Finanzquelle in der Februarsession der grossen Kammer offensichtlich: Dem Vorschlag des Bundesrates, der eine Verrechnungssteuer von 5% vorsah, stellte SVP-Präsident Hofmann (BE) das Modell einer 35 %igen Verrechnungssteuer auf Zinsen der Treuhandgelder aus dem Inland und H. Feigenwinter (cvp, BL) das Modell einer Stempelabgabe von 1 bis 1,5% auf Treuhandgeldumsätzen gegenüber; beide Alternativen hätten der Bundeskasse weniger als 100 Mio Fr. zugeführt. Als Kompromiss brachte H. Oester von der EVP/LdU-Fraktion eine Modifikation des bundesrätlichen Vorschlags mit einem Verrechnungssteuersatz von nur 2,5% ein. Grundsätzlich gegen jede Besteuerung der Banken sprachen sich FDP und Liberale Partei aus; der Entwurf des Bundesrates fand nur gerade bei den Linksparteien Unterstützung. In der Abstimmung konnte kein Antrag eine Mehrheit finden, womit das Thema der Bankkundenbesteuerung ein vorläufiges Ende fand. Weit über die politische Linke hinaus zeigte sich in der Öffentlichkeit Empörung über die Art und Weise, wie die Bankkundensteuer zerredet, verschleppt und bachab geschickt worden war. Mit der Ablehnung dieser Steuer wurde nicht nur eine im Finanzplan vorgesehene Einnahmequelle fallengelassen; die entschiedene Schonung der Banken durch die Bürgerlichen signalisierte auch ein Zerbrökkeln der Konkordanzpolitik, was künftige Sanierungsbestrebungen weiter erschweren dürfte [6].

Mehr aus finanz- als aus gesundheitspolitischen Gründen erhöhte der Bundesrat die Tabaksteuer auf Zigaretten um durchschnittlich 18%, was der Bundeskasse jährlich Mehreinnahmen von 130 Mio Fr. in Aussicht stellt; der Beschluss ist auf den 1. März 1984 in Kraft getreten [7].

Das Vernehmlassungsverfahren über eine Verfassungsänderung zur Ersetzung der Fiskalzölle auf Mineralölprodukten und Automobilen durch interne Verwaltungssteuern — eine Zusicherung, welche die Schweiz den EG beim Abschluss des Freihandelsabkommens von 1972 gegeben hatte — konnte abgeschlossen werden. Da durch diese Umwandlung dem Bund weder Mehr- noch Mindereinnahmen erwachsen, war sie unbestritten [8]. Nicht im Zusammenhang mit der Sanierung der Bundesfinanzen steht auch die Vorlage des Bundesrates für ein Gesetz über die direkte Bundessteuer, auf die wir am Ende dieses Kapitels zu sprechen kommen [9].

Bei den Beratungen des bundesrätlichen Gesetzesentwurfes über den Ausgleich der kalten Progression nahm die vorberatende Kommission des Ständerates wesentliche Änderungen vor: Sie senkte den Schwellenwert auf 5% und bestimmte den Bundesrat als Instanz, welche die jeweilige Angleichung vorzunehmen habe; ferner verankerte sie den vollen Ausgleich ohne Rücksicht auf die Bundeskasse. Die Initianten der Volksinitiative für den Ausgleich der kalten Progression, welche im Mai eingereicht wurde, erklärten sich erfreut über die vorgenommenen Änderungen, die weitgehend in ihrem Sinn waren, und sie kündigten den Rückzug der Initiative an, falls die Räte dem Kommissionsvorschlag folgten. Der Ständerat erhöhte jedoch — angesichts des Zielkonflikts von Steuergerechtigkeit und Sanierung des Staatshaushaltes — den Schwellenwert, der den Ausgleichsmechanismus auslösen soll, auf 10%. Das Initiativkomitee sowie SVP und FDP zeigten sich empört über diesen ständerätlichen Beschluss, den sie als politisch kurzsichtig bewerteten, und warfen SPS und CVP vor, sie würden den Ausgleich der kalten Progression hintertreiben. Die nationalrätliche Kommission strebte einen Kompromiss zwischen Initiative und Gesetzesentwurf an und legte den Teuerungsschwellenwert auf 7% fest. In seltener Einheit folgte die grosse Kammer diesem Vorschlag. In der Differenzenbereinigung sprach sich der Ständerat für die nationalrätliche Fassung aus. Erstmals soll der Ausgleich der kalten Progression in der Steuerperiode 1985/86 erfolgen, auch wenn der Schwellenwert bis dahin nicht erreicht ist. Im weiteren überwies der Nationalrat eine von J.-F. Aubert (lp, NE) eingebrachte Motion des Ständerates als Postulat, welches den Bundesrat aufforderte, die durch den Ausgleich der kalten Progression verursachten Ausfälle für die Bundeskasse (gegen 45 Mio Fr. je ausgeglichenes Teuerungsprozent) durch indirekte Steuern (Erhöhung der WUST, Übergang vom Gewicht- zum Wertzoll) zu kompensieren [10].

Im Gegensatz zur Mehrwertsteuer, welche 1977 und 1979 abgelehnt worden war, kann bei der WUST die Belastung der Investitionsgüter nicht abgezogen werden. Dadurch werden diese zweimal erfasst, was die Produktepreise in Form der sogenannten Taxe occulte um durchschnittlich 1,7% verteuert. Eine 1981 eingesetzte Studienkommission unter dem Vorsitz von alt Ständerat Heimann (ldu, ZH) präsentierte im Frühjahr einen Schlussbericht mit Massnahmen zur Beseitigung der Taxe occulte sowie weiterer struktureller Unebenheiten der Umsatzbesteuerung. Der entstehende Steuerausfall von über 1 Mia Fr., der den Unternehmern zugute käme, sollte nach Meinung der Kornmission durch die Anwendung des normalen WUST-Satzes auf die baulichen Leistungen (425 Mio Fr.) und die Ausdehnung der Besteuerung auf alle Energieträger (400 Mio Fr.) kompensiert werden ; die Energiesteuer war jedoch vom Bundesrat seit längerem zur Sanierung der Bundeskasse vorgesehen. Ein weiterer Revisionsvorschlag der Kommission war die Unterstellung der 500 selbstkelternden Weinbauern unter die WUST. Im Vernehmlassungsverfahren erfuhr der Bericht die einhellige Zustimmung von seiten der FDP und der SVP sowie des Vorortes und des Gewerbeverbandes. Im Sinn des Bundesrates sprachen sich die CVP, die politische Linke und die Vereinigung der schweizerischen Angestelltenverbände gegen die Verwendung der Energiesteuer zur Kompensation der Taxe occulte aus; die 400 Mio Fr. sollten ihrer Meinung nach der Bundeskasse zugute kommen. Da die Unternehmer die Taxe occulte längst ins Preisgefüge integriert hätten, sei zudem ein Milliardengeschenk an diese auf Kosten der Konsumenten von Energie und baulichen Leistungen nicht mehr vertretbar. Abgelehnt wurde die vorgeschlagene WUST-Revision auch vom Schweizerischen Bauernverband und von der Walliser Kantonsregierung; letztere betrachtete die Besteuerung der Wasserkraft als kommunales und kantonales Recht, weshalb sie eine Unterstellung der Energieträger unter die WUST grundsätzlich ablehnte [11].

Zentraler Bestandteil des Konzeptes zur Sanierung der Bundesfinanzen auf der Seite der Sparmassnahmen ist das Anschluss-Sparprogramm («Sparmassnahmen 1983»), welches ab 1986 die linearen 10%igen Subventionskürzungen ablösen und durch gezielte Einsparungen die Bundeskasse um jährlich 360 Mio Fr. entlasten soll. Den Erfahrungen der vorangegangenen Jahre Rechnung tragend — dass die Opfersymmetrie eher hingenommen wird als gezielte Subventionskürzungen — hat dieses Anschlussprogramm, welches in die Vernehmlassung geschickt wurde, den Charakter eines Mischprogramms mit linearen und gezielten Kürzungen. Dem linearen Abbau (235 Mio Fr.) werden jene Bereiche unterstellt, welche in der zweiten Etappe der Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen behandelt werden, sowie die Entwicklungshilfe (70 Mio Fr.), die Forschungsförderung (19 Mio Fr.) und die Unterstützung der konzessionierten Transportunternehmen (32 Mio Fr.). Die gezielten Subventionskürzungen machen nur gerade 145 Mio Fr. aus; darunter figurieren zudem noch 60 Mio Fr., um die — als finanzplanerische Vorgabe — das Defizit der SBB reduziert werden soll. Gezielt gekürzt wird unter anderem die Konsumsubvention für Tabak, Zucker und Milchpulver (46 Mio Fr.); ganz gestrichen aus dem Subventionskatalog werden namentlich die Beiträge an die Turn- und Sportverbände (3,7 Mio Fr.) und an die Berufsberater (14 Mio Fr.). Das Anschluss-Sparprogramm, das mit 70 Sparvorschlägen 150 Subventionsleistungen betrifft, überlässt den Kantonen Aufgaben in der Höhe von 100 Mio Fr. (vor allem in den Bereichen Hochschulförderung, Berufsausbildung und öffentliches Transportwesen); von den restlichen Ausfällen werden Gemeinden und halbprivate Organisationen oder die Subventionsempfänger selber betroffen. Am stärksten tangiert sind mit je 100 Mio Fr. Subventionskürzungen die Bereiche Unterricht und Forschung sowie Verkehr [12].

In der Vernehmlassung erhielt das Anschlussprogramm mehrheitlich ein positives Echo. Grundsätzliche Kritik äusserten die SPS, der SGB und die Partei der Arbeit, welche die Bundesfinanzen stärker über die Einnahmenseite sanieren möchten; sie bemängelten die Beschränkung der Kürzungen auf Bundesbeiträge, weil so beispielsweise die Armee ungeschoren davonkomme, während im Sozialbereich seit 1975 laufend Abstriche vorgenommen worden seien. Rechte und wirtschaftsfreundliche Gruppen (Nationale Aktion, Vorort, Redressement national) wiederum forderten weitere Sparanstrengungen, die Aufhebung des Indexmechanismus und eine institutionelle Ausgabenbremse. Die finanzschwächeren Kantone äusserten die Befürchtung, dass sie die Lastenverschiebung nicht ganz übernehmen könnten; die Luzerner Regierung schlug deshalb vor, dass ein Abbau von Bundesleistungen mit einem Abbau von bundesrechtlichen Vorschriften verbunden werden müsse. Auf allgemeine Ablehnung stiessen die vorgeschlagenen Streichungen der Beiträge an zivile Turn- und Sportvereine, die Krebsforschung und die konzessionierten Transportunternehmen. Der Bundesrat nahm von den Ergebnissen der Vernehmlassung Kenntnis und wies das Finanzdepartement an, die geplanten Beitragsaufhebungen an die Sportverbände rückgängig zu machen und eine Botschaft zum Anschlussprogramm auszuarbeiten [13].

Der Bundesrat nahm ausserdem von den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens zum Subventionsgesetz Kenntnis. Allgemein akzeptiert wurde von den Stellung beziehenden Kreisen die Intention des Gesetzes, das historisch gewachsene Subventionssystem, das heute aus über 100 Bundeserlassen besteht, zu vereinheitlichen und die öffentlichen Mittel nach finanzpolitischen und volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten einzusetzen. Heftige Kritik erwuchs dem bundesrätlichen Entwurf von seiten der am meisten Betroffenen, der Kantone, und der landwirtschaftlichen Organisationen sowie von Kreisen des Wohnungs- und Sozialwesens: Sie wehrten sich gegen eine Lastenverschiebung zu ihren Ungunsten; das Subventionsgesetz dürfe kein Spargesetz werden, das unabhängig von sachpolitischen Erwägungen irgendwelche Kürzungen vornehme. Dieser Einwand wurde ebenfalls von der SPS und dem SGB vorgebracht. Auf der anderen Seite bemängelte der Vorort einen zu geringen Umfang der Einsparungen; Ziel des Subventionsgesetzes müsse der Abbau und die Aufhebung von Subventionen sein. Der Bundesrat beauftragte darauf das EFD mit der nochmaligen Überarbeitung des Entwurfes [14].

Gegen den Widerstand der Personalverbände beantragte der Bundesrat dem Parlament die Aufhebung des halbjährlichen Teuerungsausgleichs für das Bundespersonal. Obschon dieser Schritt als weitere Angleichung der Verhältnisse des öffentlichen Personals an jene der Arbeitnehmer in der privaten Wirtschaft dargestellt wurde, unterstrich der Bundesrat in seiner Botschaft auch die Bedeutung dieser Massnahme für die Entlastung der Bundeskasse. Das Parlament wird im kommenden Jahr zum Bundesbeschluss Stellung nehmen. Nach dem Nationalrat stimmte nun auch der Ständerat einer gesetzlichen Verankerung des Personalstopps zu. Damit wird eine 1974 im Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes enthaltene befristete Bestimmung in dauerndes Recht übergeführt. Das Gesetz regelt neu auch die Personalbestände der PTT, der SBB und der Rüstungsbetriebe; ausserdem wird künftig mit Durchschnitts- anstelle von Höchstbeständen gerechnet [15].