Mit der Volksinitiative «Recht auf Leben» wurde dem Souverän eine wichtige Frage aus dem Bereich der Grundrechte zum Entscheid vorgelegt. Das im Initiativtitel angesprochene Prinzip fand zwar in der Bundesverfassung bisher keine explizite Erwähnung, gilt aber als garantiert. Äusserst umstritten war hingegen die Absicht der Initianten, neben dem allgemeinen Grundsatz auch den Beginn und das Ende des zu schützenden menschlichen Lebens in der Verfassung zu verankern. Die Annahme des von Regierung und Parlament bekämpften Begehrens hätte als wohl einschneidendste Konsequenz eine wesentlich restriktivere Praxis beim legalen Schwangerschaftsabbruch zur Folge gehabt. Eine Fristenlösung, aber auch die heute in vielen Kantonen praktizierte soziale Indikation hätten als verfassungswidrig erklärt werden müssen. Die Erschwerung der Abtreibung war denn auch für massgebliche Komiteemitglieder erklärtermassen das Hauptmotiv für die Lancierung der Volksinitiative gewesen. Über die rechtlichen Konsequenzen, die ihr Vorstoss für die andern anvisierten Bereiche, wie etwa Sterbehilfe und Empfängnisverhütung beinhaltet hätte, machten sie sich hingegen kaum eindeutige und präzise Vorstellungen [1].

Von den Parteien sprachen sich die konfessionell geprägten CVP und EVP sowie die äussere Rechte für einen Verfassungsartikel aus. Ebenfalls auf der Seite der Befürworter stand der Christlichnationale Gewerkschaftsbund. Gegensätzlich fielen die Parolen der kirchlichen Organisationen aus: Die Schweizer Bischofskonferenz unterstützte die Vorlage, die Dachorganisation der Protestanten, der Schweizerische Evangelische Kirchenbund (SEK), lehnte sie hingegen ab. Die Bischöfe betonten in ihrer Stellungnahme, dass es ihnen nicht allein um den Schwangerschaftsabbruch, sondern mindestens ebensosehr um den Schutz des Lebens auf der ganzen Welt vor allen Gefahren gehe. Mit diesem Bekenntnis zur internationalen Solidarität hoben sie sich deutlich von rechtsextremen Ansichten eines Teils des Initiativkomitees ab. Der Vorstand des SEK begründete seine Ablehnung damit, dass sich das Begehren in seiner konkreten Ausgestaltung weitgehend auf die Abtreibung und die Sterbehilfe beschränke, es jedoch die Bedrohung des Lebens durch Hunger, Umweltzerstörung, Krieg und Folter ausser Acht lasse [2].

Im Gegensatz zur Abstimmung über die Fristenlösung von 1977 vermochte das Thema Schwangerschaftsabbruch am 9. Juni die Stimmbürger nicht massenhaft zum Urnengang zu motivieren (35% gegenüber damals 51,9%). Das Verdikt war mit 448 016 Ja: 999 077 Nein und 5 1/2 befürwortenden (AI, JU, NW, OW, SZ, UR, VS) zu 17 ½ ablehnenden Ständen eindeutig. Kennzeichnend war, dass die Initiative nicht einmal in katholisch geprägten Kantonen wie Freiburg, Luzern, Tessin und Zug eine Mehrheit auf sich vereinigen konnte. Eine nach dem Entscheid vorgenommene Meinungsumfrage ergab, dass zwar Katholiken dem Begehren eher zustimmten als Protestanten, dass aber auch bei ihnen keine Mehrheit zustande kam. Ausschlaggebend wirkte sich hingegen die religiöse Praxis aus: je grösser die Bedeutung der Religion eingeschätzt wird und je häufiger der Kirchenbesuch ist, desto eher fiel das Votum positiv aus [3].

Der Bundesrat unterbreitete dem Parlament das « Internationale Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe» zur Ratifizierung. Diese von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 10. Dezember 1984 angenommene Konvention konkretisiert das allgemeine Folterverbot, verpflichtet die Staaten zu Massnahmen gegen Folterungen und, dies scheint besonders wichtig, schafft einen auf universeller Ebene wirkenden Kontrollmechanismus in Form eines Ausschusses. Mit der sofortigen Unterzeichnung der Urkunde am ersten möglichen Tag wollte die Landesregierung ihr grosses Interesse an wirksamen Massnahmen zu einem verbesserten Schutz des Lebens dokumentieren [4].

Nachdem der Bundesrat Kenntnis von den Resultaten der im Vorjahr durchgeführten Vernehmlassung zum Entwurf für ein Datenschutzgesetz genommen hatte, beauftragte er eine Expertengruppe mit der Überarbeitung des Projekts. Diese hat insbesondere abzuklären, ob an einem Einheitsgesetz festgehalten werden soll — was die Mehrheit der Vernehmlasser ablehnt — oder ob eine gesonderte Normierung für den staatlichen und den privaten Bereich vorzuziehen ist. Da die Regelungsbedürftigkeit des Umgangs mit Personendaten im Privatbereich namentlich von Vertretern der Wirtschaft stark angezweifelt wird, besteht die Gefahr, dass bei getrennten Vorlagen lediglich diejenige für den staatlichen Bereich verwirklicht werden kann. Nach Ansicht von Kritikern des Einheitsgesetzes.würde es für den Privatbereich jedoch durchaus genügen, einige grundlegende Vorschriften in den Persönlichkeitsschutzartikel des Zivilgesetzbuches (Art. 28 ZGB) einzubauen [5]. Infolge der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt der Datenschutz in den kantonalen und kommunalen Verwaltungen nicht in den Geltungsbereich des geplanten Gesetzes. In vier Kantonen (GE, NE, VD, VS) sind entsprechende Gesetze bereits in Kraft, im Kanton Bern ist das Datenschutzgesetz vom Parlament verabschiedet worden und im Jura liegt ein Vorschlag der Exekutive vor. Demgegenüber beschloss die Solothurner Regierung, die Gesetzgebung zu sistieren, bis eine entsprechende Regelung auf Bundesebene ausgearbeitet ist [6].

Wie vor ihm die Ständekammer lehnte es nun auch der Nationalrat ab, die Beschränkung des kantonalen Stimmrechts in beiden Appenzell auf die Männer durch einen Machtspruch des Bundes zu beenden. Der Petition von Ausserrhodener Frauen wurde aus Rücksicht auf die föderalistische Staatsstruktur keine Folge gegeben. Nach ihren zum Teil flammenden Appellen, nicht von aussen in den eigenwilligen Charakter ihrer Stände einzugreifen, fühlten sich namhafte Ausserrhodener Politiker verpflichtet, die Bemühungen um die integrale Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts zu intensivieren und vermehrt Öffentlichkeitsarbeit zu leisten. Sie gründeten zu diesem Zweck eine Arbeitsgruppe, der u.a. sämtliche Vertreter in den eidgenössischen Räten angehören [7].

Obwohl 1985 zum Jahr der Jugend erklärt worden war, kam es in keinem Kanton zu einer Senkung der Altersgrenze für die politische Mündigkeit. Immerhin wurden in den Kantonen Luzern und St. Gallen Volksinitiativen für die Einführung des Stimmrechtalters 18 auf Gemeindeebene eingereicht resp. lanciert. Im Tessin schliesslich schlug der Staatsrat eine entsprechende Neuregelung in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten vor, und im Thurgau wurde eine Volksinitiative mit demselben Ziel eingereicht [8].

Die 1984 vom Parlament gutgeheissene erste Etappe der Reform des Bürgerrechts wurde auf den 1. Juli 1985 in Kraft gesetzt. Von den neuen Bestimmungen sind Kinder betroffen, deren schweizerische Mutter mit einem Ausländer verheiratet ist [9].

Die öffentliche Ordnung wurde im Berichtsjahr namentlich in Genf durch eine Serie von Sprengstoff- und Brandanschlägen beeinträchtigt. Einige davon standen im Zusammenhang mit Konflikten in den Nahoststaaten. Betroffen von den Terrorhandlungen arabischer Aktivisten waren vorwiegend Büros ebenfalls arabischer Gesellschaften [10]. Bei einer zweiten Gruppe von Vorfällen war eine Verwandtschaft mit den Anschlägen, welche sich 1984 in Winterthur abgespielt hatten, unverkennbar. Dies um so mehr, als sie nach der Verhaftung eines bereits in Winterthur Tatverdächtigen zum Erliegen kamen. In Winterthur selbst kam es zu einigen Verurteilungen wegen Fassadenschmierereien im Umfeld der erwähnten Ereignisse. Der Prozess gegen die beiden Hauptverdächtigen fand jedoch noch nicht statt. Proteste gegen die lange Dauer ihrer Untersuchungshaft sowie die Einschränkung der Verteidigerrechte blieben erfolglos. Nach Ansicht des Bundesgerichts — wie auch sämtlicher Vorinstanzen — sind Massnahmen wie beispielsweise die Überwachung des Kontakts zwischen den Angeklagten und ihren Rechtsbeiständen angesichts der Schwere der zur Last gelegten Delikte gerechtfertigt [11]. Ferner bestätigte das Bundesgericht in einem anderen Fall die erstmalige Verhängung einer unbedingten Gefängnisstrafe wegen öffentlicher Aufforderung zu Gewalt aufgrund des 1982 revidierten Art. 259 StGB. Dieser Tatbestand könne in bestimmten Situationen auch dann erfüllt sein, wenn das zu begehende Delikt nicht explizit genannt wird [12].

Die politischen Demonstrationen verliefen im Berichtsjahr mit wenigen Ausnahmen friedlich. Thematisch ergab sich eine Häufung um das Flüchtlingsproblem, wobei auf den Strassen durchwegs zugunsten der Asylanten manifestiert wurde. Nicht gegen die Politik der schweizerischen, sondern der schwedischen Flüchtlingsbehörden richteten sich die Besetzungen verschiedener Büros (darunter das schwedische Konsulat in Basel) durch Kurden [13]. Rund 10 000 Personen versammelten sich drei Tage vor dem Gipfeltreffen zwischen Gorbatschow und Reagan in Genf zu einer internationalen Kundgebung für den Frieden. Fast ebensogross war der Zulauf zur Protestveranstaltung in Kaiseraugst (AG) nach dem positiven Entscheid des Nationalrats zum dort geplanten Kernkraftwerk [14].

Das Projekt eines gesamtschweizerischen kriminalpolizeilichen Informationssystems (KIS) wurde einstweilen zu den Akten gelegt. Angesichts der rechtlichen Probleme und der politischen Widerstände beschloss die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren, den Bundesrat zu ersuchen, die Vorarbeiten zu einem entsprechenden Bundesgesetz einzustellen. Dies bedeutet nun aber nicht, dass die Polizei Zukunft auf den verstärkten Einsatz moderner Informationsmittel verzichten will. Als sehr effizient, insbesondere für die Kontrolle an der Landesgrenze, erwies sich der probeweise Betrieb des auf elektronische Datenverarbeitung umgestellten Personenfahndungsregisters des Bundesamtes für Polizeiwesen. Im Gegensatz zum MS sind in diesem neuerdings RIPOL (Recherche informatisée policière) genannten System lediglich die zur; Fahndung ausgeschriebenen Personen erfasst, nicht hingegen Verdächtigte oder Vorbestrafte. Mit einer Verordnung erteilte der Bundesrat auf den 1. Januar 1986 die Erlaubnis für die Aufnahme des Vollbetriebs, wobei für die Kantone allerdings kein Anschlusszwäng herrscht [15].

Als zweite Etappe bei der Reform des Strafrechts (und des Militärstrafrechts) legte der Bundesrat die Botschaft zur Revision der Bestimmungen über «Strafbare Handlungen gegen Leib und Leben, gegen Sittlichkeit und gegen die Familie» vor. Um eine differenziertere Beurteilung zu ermöglichen, teilte er die Vorlage in zwei Gesetzesentwürfe auf. Der erste umfasst den Bereich des Schutzes von Leib, Leben und Familie, der zweite betrifft das politisch wesentlich umstrittenere Sexualstrafrecht (strafbare Handlungen gegen die Sittlichkeit) [16].

Eine der wichtigsten Neuerungen im ersten Entwurf ist die Verbesserung des Schutzes für Kinder und fürsorgebedürftige Erwachsene. Aus der Erkenntnis, dass die Darstellung und Verherrlichung von Gewalt und Brutalität einen mindestens ebenso schädlichen Einfluss haben kann wie die Pornographie, sollen auf diesem Gebiet neue Bestimmungen erlassen werden. Herstellung, Einfuhr und Verbreitung von Darstellungen grausamer Gewalttätigkeiten gegen Mensch und Tier will der Bundesrat verbieten, sofern sie keinen kulturellen oder wissenschaftlichen Wert haben. Ausgenommen von diesem Verbot sind also einerseits dokumentarische oder künstlerische Werke, die Grausamkeiten zeigen, um auf deren Verwerflichkeit hinzuweisen und andererseits Darstellungen, die für Lehre und Forschung von Bedeutung sind.

Im zweiten Gesetzesentwurf, der sich mit den strafbaren Handlungen im Sexualbereich befasst, rückte der Bundesrat fast durchwegs von jenen Vorschlägen der Expertenkommission Schultz aus dem Jahre 1981 ab, die in der Öffentlichkeit heftig kritisiert wurden. Die anvisierte Entkriminalisierung war in der Vernehmlassung vielerorts als zu weitgehend abgelehnt worden. Primär aus Rücksicht auf das sittliche Empfinden der Bevölkerungsmehrheit soll das Schutzalter bei 16 Jahren belassen werden. Keine Berücksichtigung fand ferner der Expertenvorschlag, den strafbaren Tatbestand der Vergewaltigung auf eheliche Verhältnisse auszudehnen; hier waren vor allem Bedenken bezüglich der Beweisermittlung und der sich dabei ergebenden zusätzlichen Gefährdung der betreffenden Ehen ausschlaggebend. Die gemeinsame Begehung einer Tat (z.B. Notzucht durch eine Gruppe) soll sich in Zukunft strafverschärfend auswirken. Bei der Pornographie — bisher unzüchtige Veröffentlichungen genannt — unterscheidet der Entwurf zwischen weicher und harter Pornographie. Die Einfuhr und Verbreitung der harten Pornographie, d.h. der Darstellung von geschlechtlichen Handlungen mit Kindern oder Tieren sowie sexuellen Akten im Zusammenhang mit Exkrementen und Grausamkeiten bleibt generell verboten. Alle übrigen Darstellungen gelten als weiche Pornographie und sind, insofern sie nicht Kindern unter 16 Jahren zugänglich gemacht werden, straffrei [17].

Gemäss einer Untersuchung des Bundesamtes für Statistik ist es nun auch in der Schweiz angebracht, von einer Überfüllung der Strafvollzugsanstalten zu sprechen. Die Studie macht dafür weniger einen allgemeinen Anstieg der Kriminalität verantwortlich, als vielmehr demographische und kulturelle Veränderungen in der Bevölkerung. Zum einen ist die relative Zunahme derjenigen Altersgruppe zu erwähnen, welche seit jeher die höchste Kriminalitätsrate aufweist (18- bis 29jährige). Die Steigerung der Zahl der Gefängnisinsassen erklärt sich im weitem durch die auch in diesem Bereich aktivere Rolle der Frau und durch den Anstieg der Drogendelikte. Dass in den überfüllten Gefängnissen die Qualität des Strafvollzugs und insbesondere dessen erzieherische Wirkung leidet, wird von allen Beteiligten anerkannt [18]. Ein Mittel zur Bekämpfung dieses Zustandes könnte die allgemeine Einführung von Alternativstrafen sein, wie sie beispielsweise gemeinnützige Arbeitseinsätze darstellen. Heute wird in der Schweiz, im Gegensatz zu einigen andern europäischen Staaten, diese Art der Strafverbüssung lediglich Jugendlichen gewährt. Beide Räte überwiesen eine entsprechende Motion Longet (sp, GE) diskussionslos. Der Bundesrat seinerseits ermächtigte die Kantone in einer Verordnung zum Strafgesetzbuch, während einer bis 1990 befristeten Versuchsphase die Lirnite für die Möglichkeit der Verbüssung von Gefängnisstrafen in Halbgefangenschaft von drei aufs sechs Monate zu erhöhen. Zudem kann das EJPD die Kantone ausnahmsweise ermächtigen, andere, vom Gesetz abweichende Vollzugsformen einzuführen [19].

Die Beratungen der Ständekammer über den Vorschlag des Bundesrates für eine Totalrevision des Gesetzes über das internationale Privatrecht zeigten, dass es sich dabei um eine äusserst komplexe juristische Materie handelt. Im wesentlichén geht es darum, die in einer Vielzahl von Spezialgesetzen, Staatsverträgen und Bundesgerichtsurteilen festgehaltenen Bestimmungen über die Kompetenz- und Vollzugsordnung einheitlich und systematisch zu kodifizieren. Angesichts der zunehmenden Bedeutung grenzüberschreitender privater und geschäftlicher Beziehungen wurde die angestrebte Vereinfachung von einer Mehrheit der Ständeräte als notwendig anerkannt. Eine relativ starke bürgerliche Minderheit sprach sich freilich für den von Affolter (fdp, SO) und Hefti (fdp, GL) vertretenen Rückweisungsantrag aus. Ihrer Ansicht nach ist die Vorlage zu perfektionistisch und beinhaltet zudem die Gefahr des Verlustes der flexiblen Rechtsanwendung durch die Richter. In der Detailbehandlung nahm der Rat diverse kleinere, von Bundesrätin Kopp nicht bestrittene Änderungen vor. Von einiger Bedeutung ist lediglich die knappe Ablehnung der vorgeschlagenen bundesrechtlichen Lösung im Bereich der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit. Trotz Befürchtungen, dass damit die Anziehungskraft der Schweiz als Austragungsort aussergerichtlicher Konfliktlösungen geschmälert werden könnte, soll hier aus föderalistischen Gründen das kantonale Recht mit seinen unterschiedlichen Rekursmöglichkeiten beibehalten werden [20].