Die "Leitidee des qualitativen Wachstums", welche der Bundesrat seiner gesamten Tätigkeit zugrunde legen will, gilt in besonderem Masse auch für den Bereich der Raumplanung. Diese soll ernst machen mit einer haushälterischen Bodennutzung und eine Trendwende im Bodenverbrauch herbeiführen, dabei aber im Sinne der raumplanerischen Grundmaxime die verschiedenen Nutzungsansprüche in ein vertretbares Verhältnis bringen. Die Landesregierung gedenkt deshalb, bereits in der ersten Legislaturhälfte die im "Raumplanungsbericht 1987" genannten Schwerpunkte mit einem Bericht über Massnahmen zur Raumordnungspolitik zu verdeutlichen. Dabei geht es namentlich um eine Verbesserung des Vollzugs der geltenden Gesetzgebung durch Bund und Kantone. Für die zweite Legislaturhälfte soll eine Änderung des Raumplanungsgesetzes ins Auge gefasst werden, um eine bessere Durchsetzung der Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu ermöglichen (z.B. bei Zonenvorschriften, Erschliessung, Landumlegung, Verfahrensfragen etc.). Im weitern soll ein Bericht über die Grundzüge der erwünschten räumlichen Entwicklung als Grundlage für die Koordination von Konzepten und Sachplänen des Bundes und der Bestrebungen der Kantone zur Verbesserung der instrumentellen Rahmenbedingungen beitragen [1].

Der Ende 1987 vom Bundesrat verabschiedete "Raumplanungsbericht 1987", welcher eine Standortbestimmung nach acht Jahren Raumplanungsgesetz des Bundes vornimmt, wurde von beiden Räten diskutiert und zur Kenntnis genommen. Während der Ständerat viel Verständnis für die Vollzugsschwierigkeiten zeigte und allgemein für eine eher largere Bewilligungspraxis plädierte, fielen die Stellungnahmen in der grösseren Kammer erwartungsgemäss unterschiedlich aus. Bundesrätin Kopp führte die Verzögerung bei den kantonalen Richtplänen auf den demokratischen Prozess in den Kantonen zurück, welcher mehr Zeit als erwartet benötigt habe. Überraschend überwies der Nationalrat mit Unterstützung des zuständigen Exekutivmitglieds ein Postulat der links-grünen Kommissionsminderheit für griffigere Kompetenzen des Bundes. Darin werden Massnahmen zur Eindämmung eines weitergehenden Kulturlandverlustes, eine verpflichtende Regelung des Vorteils- und Lastenausgleichs in bezug auf Planungsmehr- oder -minderwerte als bundesrechtliche Norm und eine präzisere Umschreibung der in der Nutzungsplanung zulässigen Zonen vorgeschlagen [2].

Die 8. Europäische Konferenz der Raumordnungsminister (CEMAT), eine Fachministerkonferenz der Europaratsstaaten, fand zum ersten Mal in der Schweiz (Lausanne) statt und war dem Problem der Bodennutzung gewidmet. Im Mittelpunkt stand das von der schweizerischen Delegation vorgelegte Dokument zum Thema "Haushälterische Nutzung des Bodens – Grundlagen und Grenzen unserer Entwicklung", welches den Zusammenhang von Bodenschutz und Bodennutzung aufzeigt und den Einbezug von ökologischen Gesichtspunkten fordert. Diese Postulate wurden als aktuelle Zielsetzungen anerkannt; in ihrer Schlussresolution bekannte sich die Konferenz zu einer Raumordnungspolitik, welche sowohl im ländlichen als auch im städtischen Bereich zu einem sparsamen und schonenden Gebrauch des Bodens führen soll. Dieser Ausgang der Konferenz wurde als Erfolg der schweizerischen Delegation gewertet, weil in vielen Mitgliedstaaten Raumordnungspolitik bislang hauptsächlich in der Förderung zurückgebliebener Landesteile bestand und Umwelt- und Bodenschutz noch keine Rolle spielten [3].

Eine Studie im Rahmen des vom Bundesamt für Raumplanung entwickelten Programms "Raumbeobachtung Schweiz" untersuchte systematisch die Landschaftsveränderungen zwischen 1973 und 1982 und kam zum Schluss, dass diese wegen ihres schleichenden Charakters vielfach gar nicht wahrgenommen würden. Die Bilanz sei jedoch für die naturnahen Landschaften überall negativ; auffallend sei insbesondere der Rückgang der landschaftlichen Vielfalt im Mittelland. In den Agglomerationsräumen, im Mittelland und im Berggebiet wurden im untersuchten Zeitraum zum Beispiel 1355 Hektaren überbaut, 732 Hektaren Obstbaumflächen gerodet, 80 km Bäche eingedolt, 557 km überörtliche und 2524 km örtliche Erschliessungsstrassen sowie 496 Brücken gebaut und 2879 neue Gebäude ausserhalb des Siedlungsgebietes bewilligt. Die Resultate der Studie unterstützen den Einbezug ökologischer Zielsetzungen in die Leitsätze für eine künftige Raumordnungspolitik [4].

Ende 1988 belief sich die Zahl der vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtpläne auf 18; Entwürfe lagen von zwei Kantonen vor (Genf, Jura) und noch deren sechs standen weiterhin aus (Baselland, Freiburg, Glarus, St.Gallen, Tessin, Waadt). Die Konferenz der kantonalen Planungsdirektoren wandte sich energisch gegen die Unterstellung, wonach sie die Arbeiten absichtlich verzögern würden. Die Rückstände seien durch die demokratischen Abläufe und die komplizierten Verfahren bedingt, welche von Milizpolitikern vollzogen werden müssten. Im übrigen könne Raumplanung in der Schweiz nicht uniform betrieben werden [5].

Im Zentrum der Diskussionen um die Vollzugsprobleme der Raumplanung standen 1988 jedoch die Nutzungspläne der Gemeinden. Am 1. Januar lief der ohne Fristverlängerung verankerte Termin für die Festlegung von Bauzonen im Sinne des Raumplanungsgesetzes (RPG) ab. Nur 40% der Gemeinden verfügten zu diesem Zeitpunkt über RPG-konforme Landwirtschaftszonen. 300 bis 400 kleinere Gemeinden, namentlich in den Kantonen Freiburg, Wallis und Waadt, wiesen immer noch keine Zonenordnung auf; in etlichen andern entsprach sie noch nicht den Anforderungen des RPG. Symptomatisch für die Vollzugsschwäche der Raumplanung war die nun einsetzende Kontroverse, ob in all den rechtlich nicht konformen Fällen automatisch die gesetzliche Bestimmung zur Anwendung gelange, wonach nur das weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone gelte und die übrigen Flächen dem Nichtbaugebiet zugewiesen werden. Bundesrätin Kopp und schliesslich auch das Bundesamt für Raumplanung präzisierten, dass die enge Gesetzesauslegung nur in den Gemeinden ohne Nutzungsplanung zulässig sei; in denjenigen mit nicht RPG-konformen Plänen hätten die Kantonsregierungen die Pflicht, vorläufige Regelungen, z.B. mit dem Erlass von Planungszonen, zu treffen. Der Richter werde in den Fällen zu entscheiden haben, wo die Kantone ihrer Pflicht nicht nachkommen [6].

Die notwendige Zahl von 450 000 Hektaren an Fruchtfolgeflächen, welche eine ausreichende Versorgungsbasis in Zeiten gestörter Einfuhr gewährleisten sollen, sind nach der Prüfung der kantonalen Erhebungen noch knapp vorhanden. Längerfristig dürfte der vorgesehene Richtwert kaum zu halten sein, weil ungefähr 20 000 Hektaren in unerschlossenen Bauzonen liegen. Für 16 Kantone lagen die Inventare definitiv und für die 10 übrigen provisorisch vor. Dabei erreichten 15 Kantone die zugewiesenen Richtwerte des Bundes oder übertrafen sie, 11 lagen darunter (Aargau, Appenzell Ausserrhoden, Baselland, Bern, Freiburg, Genf, Graubünden, Obwalden, St.Gallen, Tessin, Wallis). Ein erster Entwurf des Sachplanes Fruchtfolgeflächen soll 1989 den Kantonen vorgelegt werden [7].

Die 1983 eingereichte "Stadt-Land-Initiative", welche eine grundlegende Reform des Bodenrechts mit Übergang zum "Nutzungseigentum" innert einer Generation und die Beseitigung der Bodenspekulation anstrebte, aber generell weitreichende Folgen, auch für den Wohnungsmarkt, die Bauwirtschaft, Industrie, Gewerbe und Tourismus, Landwirtschaft, Siedlungsentwicklung und Pensionskassen gehabt hätte, gelangte im Dezember vors Volk. Der intensiv geführte Abstimmungskampf setzte schon sehr früh in den ersten Monaten des Jahres ein und war namentlich auch dadurch gekennzeichnet, dass die Befürworterseite erheblich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung hatte als die Gegner.

Die Initianten, welche vor allem Mieter, Bauern und Umweltschutzkreise ansprachen, stellten die allgemeinen Zielsetzungen in den Vordergrund und bewerteten keine der kurz vor der Abstimmung präsentierten Revisionsentwürfe (bäuerliches Bodenrecht, Raumplanungsgesetz) als auch nur einigermassen brauchbare Alternative. Bezüglich gewissen Widersprüchlichkeiten des Initiativtextes verwiesen sie auf die notwendige Anschlussgesetzgebung der eidgenössischen Räte, welche die Möglichkeit zu Korrekturen bieten würde.

Die Gegner der Initiative konstatierten dagegen einen Frontalangriff auf das Privateigentum und das Gesellschaftssystem; sie bemängelten weniger die Zielsetzungen als die widersprüchlichen Folgen, welche sich aus dem klar formulierten Text ergeben würden. Im Zentrum ihrer Kritik standen die starre Bindung an den Eigengebrauch, verbunden mit einem entsprechenden Kontrollaufwand, als Voraussetzung für Landerwerb und Landbesitz, sodann Befürchtungen betreffend Erliegen des privaten Wohnungsbaus sowie der Umstand, dass die gewerbliche Miete im Initiativtext vergessen worden war [8].

Mit 69,2% Nein-Stimmen und Ablehnung durch alle Kantone erzielte die Initiative ein schlechteres Ergebnis als erwartet. Am deutlichsten wurde sie in ländlichen Kantonen mit breiter Streuung des Grundbesitzes abgelehnt (über 80% Nein-Stimmen im Wallis, in Appenzell Innerrhoden, Schwyz und Obwalden), aber auch Stadtkantone wie Baselstadt und Genf mit akuten Wohnungsproblemen verwarfen überraschend deutlich [9].

Eine wissenschaftliche Nachanalyse des Abstimmungsverhaltens zeigte auf, dass Hauseigentümer und Landwirte konsequent gegen die "Stadt-Land-Initiative" stimmten und dass auch Mitglieder von Umweltorganisationen und Gewerkschaften mit einer knappen Mehrheit gegen die Initiative eingestellt waren, während sich die Mieter je nach politischer Orientierung sowohl im Ja- als auch im Nein-Lager befanden. Entgegen bestimmten Erwartungen war die politische Orientierung der Stimmenden, d.h. die Rechts-Links-Ausrichtung im Sinne einer Polarisierung über die Parteibindungen, das einzig wirklich bestimmende Moment. Der Bundesrat zeigte sich vom Abstimmungsausgang befriedigt und sah seine Politik einer schrittweisen und massvollen Weiterentwicklung des Bodenrechts bestätigt [10].

Vor und nach dem Abstimmungstag wurden verschiedene Vorschläge und Anregungen zur Bodenproblematik vorgebracht oder angekündigt: Die FDP veröffentlichte " Vorschläge zum Bodenrecht und zur Raumplanung", der Zürcher kantonale Hauseigentümerverband lancierte die Idee einer eidgenössischen Volksinitiative für die Schaffung einer Sperrfrist für den Wiederverkauf von Grundstücken, und der bernische Bauernverband möchte prüfen lassen, ob nicht eine Initiative für ein bäuerliches Bodenrecht auf der Grundlage des Vernehmlassungsentwurfs Zimmerli vonnöten sei [11]. Die Nationalräte Leuenberger (sp, ZH), Rüttimann (cvp, AG) und Rechsteiner (sp, SG) reichten parlamentarische Initiativen ein, in welchen sie eine Preiskontrolle für allen nicht landwirtschaftlich genutzten Boden, die Inkraftsetzung von Teilen des Entwurfs für ein neues bäuerliches Bodenrecht in Form eines dringlichen Bundesbeschlusses bzw. eine Sperrfrist von zehn Jahren für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke forderten. Ihr Kollege Scheidegger (fdp, SO) reichte ein analoges Begehren wie das letzterwähnte, aber mit einem Zeitlimit von fünf Jahren, in Form einer Motion ein [12]. Im weitern wurde im Anschluss an die Botschaft zum neuen bäuerlichen Bodenrecht eine interdepartementale Arbeitsgruppe mit dem Auftrag eingesetzt, konkrete Vorschläge zur Weiterentwicklung des nichtbäuerlichen Bodenrechts auszuarbeiten [13].

Zwei Wochen vor der Abstimmung über die Stadt-Land-Initiative präsentierte die 1986 unter dem Vorsitz von Ständerat Jagmetti (fdp, ZH) eingesetzte Expertenkommission zuhanden des EJPD einen Vorentwurf für eine Revision des Raumplanungsgesetzes, welcher namentlich eine Erschwerung der Baulandhortung, eine bessere Nutzungstrennung sowie eine Verbesserung des Vollzugs bringen soll. Dabei wurde allerdings auf eine Uberarbeitung des Kapitels über die Richtpläne wie auch auf fiskalische Massnahmen aus Prioritätsgründen verzichtet. Die vorgeschlagenen Massnahmen verlangen insbesondere eine bessere und langfristige Abgrenzung von Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet durch Schaffung von sogenannten Übergangszonen. Diese umfassen Land, welches für 15 Jahre nicht überbaubar ist, im Siedlungsgebiet liegt und für die längerfristige Siedlungsentwicklung benötigt wird; sie können entweder aus zu grossen Bauzonen ausgeschieden werden oder entschädigungslos umgezontes erschlossenes Bauland aufnehmen, welches trotz Baureife innert fünf Jahren nicht überbaut wurde. Damit verspricht sich die Kommission einen Wegfall der diffusen Bauerwartung für landwirtschaftliches Land und eine Verflüssigung des Bodenmarktes, was zu einem Rückgang der Bodenspekulation führen werde. Parallel dazu wird eine Erschliessungspflicht für die Gemeinden stipuliert und die Rechtsstellung des Grundeigentümers verbessert, welcher bei Säumigkeit der Behörden selbst Erschliessungen vornehmen kann. Im Sinne einer bundesrechtlichen Grundsatzgesetzgebung sollen zur Förderung der Siedlungsqualität, welche als solche dem kommunalen Aufgabenbereich zugehört, die allgemein gültigen Planungsgrundsätze erweitert werden. Dabei sind vor allem durch die ausdrückliche Anerkennung von Baulinien-, Uberbauungsund Gestaltungsplänen sowie von Vorschriften betreffend Baudichte (Massnahmen für verdichtetes Bauen, höhere Ausnützungsziffern), Mindestanteilen von Wohn- und Gewerbenutzung und Anteilen an Zweitwohnungen vorgesehen. Bei Bauten ausserhalb der Bauzonen soll unter klar formulierten Bedingungen der Umbau von landwirtschaftlichen Gebäuden für andere Zwecke möglich werden. Schliesslich würde der Bund die Kompetenz erhalten, anstelle der Direktbetroffenen kantonale Verfügungen anfechten und beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kommunale Zonenpläne einreichen zu können.

Die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens ist für 1989 vorgesehen. Kritische Stimmen vermerkten zu der im Zentrum des Revisionsentwurfs stehenden Übergangszone, welche eine Enthortung und Spekulationsdämpfung beim Bauland herbeiführen soll, dass umgezontes Land vorderhand nicht mehr überbaubar wäre, die überdimensionierten Bauzonen aber nicht wirklich verkleinert würden, und dass zusammen mit der Lockerung der Ausnahmebewilligungen der Preisdruck der Bauzonen in die Landschaft hinausgetragen würden [14].