Die "Leitidee des qualitativen Wachstums", welche der Bundesrat seiner gesamten Tätigkeit zugrunde legen will, gilt in besonderem Masse auch für den Bereich der Raumplanung. Diese soll ernst machen mit einer haushälterischen Bodennutzung und eine Trendwende im Bodenverbrauch herbeiführen, dabei aber im Sinne der raumplanerischen Grundmaxime die verschiedenen Nutzungsansprüche in ein vertretbares Verhältnis bringen. Die Landesregierung gedenkt deshalb, bereits in der ersten Legislaturhälfte die im "Raumplanungsbericht 1987" genannten Schwerpunkte mit einem Bericht über Massnahmen zur Raumordnungspolitik zu verdeutlichen. Dabei geht es namentlich um eine Verbesserung des Vollzugs der geltenden Gesetzgebung durch Bund und Kantone. Für die zweite Legislaturhälfte soll eine Änderung des Raumplanungsgesetzes ins Auge gefasst werden, um eine bessere Durchsetzung der Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu ermöglichen (z.B. bei Zonenvorschriften, Erschliessung, Landumlegung, Verfahrensfragen etc.). Im weitern soll ein Bericht über die Grundzüge der erwünschten räumlichen Entwicklung als Grundlage für die Koordination von Konzepten und Sachplänen des Bundes und der Bestrebungen der Kantone zur Verbesserung der instrumentellen Rahmenbedingungen beitragen [1].

Der Ende 1987 vom Bundesrat verabschiedete "Raumplanungsbericht 1987", welcher eine Standortbestimmung nach acht Jahren Raumplanungsgesetz des Bundes vornimmt, wurde von beiden Räten diskutiert und zur Kenntnis genommen. Während der Ständerat viel Verständnis für die Vollzugsschwierigkeiten zeigte und allgemein für eine eher largere Bewilligungspraxis plädierte, fielen die Stellungnahmen in der grösseren Kammer erwartungsgemäss unterschiedlich aus. Bundesrätin Kopp führte die Verzögerung bei den kantonalen Richtplänen auf den demokratischen Prozess in den Kantonen zurück, welcher mehr Zeit als erwartet benötigt habe. Überraschend überwies der Nationalrat mit Unterstützung des zuständigen Exekutivmitglieds ein Postulat der links-grünen Kommissionsminderheit für griffigere Kompetenzen des Bundes. Darin werden Massnahmen zur Eindämmung eines weitergehenden Kulturlandverlustes, eine verpflichtende Regelung des Vorteils- und Lastenausgleichs in bezug auf Planungsmehr- oder -minderwerte als bundesrechtliche Norm und eine präzisere Umschreibung der in der Nutzungsplanung zulässigen Zonen vorgeschlagen [2].

Die 8. Europäische Konferenz der Raumordnungsminister (CEMAT), eine Fachministerkonferenz der Europaratsstaaten, fand zum ersten Mal in der Schweiz (Lausanne) statt und war dem Problem der Bodennutzung gewidmet. Im Mittelpunkt stand das von der schweizerischen Delegation vorgelegte Dokument zum Thema "Haushälterische Nutzung des Bodens – Grundlagen und Grenzen unserer Entwicklung", welches den Zusammenhang von Bodenschutz und Bodennutzung aufzeigt und den Einbezug von ökologischen Gesichtspunkten fordert. Diese Postulate wurden als aktuelle Zielsetzungen anerkannt; in ihrer Schlussresolution bekannte sich die Konferenz zu einer Raumordnungspolitik, welche sowohl im ländlichen als auch im städtischen Bereich zu einem sparsamen und schonenden Gebrauch des Bodens führen soll. Dieser Ausgang der Konferenz wurde als Erfolg der schweizerischen Delegation gewertet, weil in vielen Mitgliedstaaten Raumordnungspolitik bislang hauptsächlich in der Förderung zurückgebliebener Landesteile bestand und Umwelt- und Bodenschutz noch keine Rolle spielten [3].

Eine Studie im Rahmen des vom Bundesamt für Raumplanung entwickelten Programms "Raumbeobachtung Schweiz" untersuchte systematisch die Landschaftsveränderungen zwischen 1973 und 1982 und kam zum Schluss, dass diese wegen ihres schleichenden Charakters vielfach gar nicht wahrgenommen würden. Die Bilanz sei jedoch für die naturnahen Landschaften überall negativ; auffallend sei insbesondere der Rückgang der landschaftlichen Vielfalt im Mittelland. In den Agglomerationsräumen, im Mittelland und im Berggebiet wurden im untersuchten Zeitraum zum Beispiel 1355 Hektaren überbaut, 732 Hektaren Obstbaumflächen gerodet, 80 km Bäche eingedolt, 557 km überörtliche und 2524 km örtliche Erschliessungsstrassen sowie 496 Brücken gebaut und 2879 neue Gebäude ausserhalb des Siedlungsgebietes bewilligt. Die Resultate der Studie unterstützen den Einbezug ökologischer Zielsetzungen in die Leitsätze für eine künftige Raumordnungspolitik [4].

Ende 1988 belief sich die Zahl der vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtpläne auf 18; Entwürfe lagen von zwei Kantonen vor (Genf, Jura) und noch deren sechs standen weiterhin aus (Baselland, Freiburg, Glarus, St.Gallen, Tessin, Waadt). Die Konferenz der kantonalen Planungsdirektoren wandte sich energisch gegen die Unterstellung, wonach sie die Arbeiten absichtlich verzögern würden. Die Rückstände seien durch die demokratischen Abläufe und die komplizierten Verfahren bedingt, welche von Milizpolitikern vollzogen werden müssten. Im übrigen könne Raumplanung in der Schweiz nicht uniform betrieben werden [5].

Im Zentrum der Diskussionen um die Vollzugsprobleme der Raumplanung standen 1988 jedoch die Nutzungspläne der Gemeinden. Am 1. Januar lief der ohne Fristverlängerung verankerte Termin für die Festlegung von Bauzonen im Sinne des Raumplanungsgesetzes (RPG) ab. Nur 40% der Gemeinden verfügten zu diesem Zeitpunkt über RPG-konforme Landwirtschaftszonen. 300 bis 400 kleinere Gemeinden, namentlich in den Kantonen Freiburg, Wallis und Waadt, wiesen immer noch keine Zonenordnung auf; in etlichen andern entsprach sie noch nicht den Anforderungen des RPG. Symptomatisch für die Vollzugsschwäche der Raumplanung war die nun einsetzende Kontroverse, ob in all den rechtlich nicht konformen Fällen automatisch die gesetzliche Bestimmung zur Anwendung gelange, wonach nur das weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone gelte und die übrigen Flächen dem Nichtbaugebiet zugewiesen werden. Bundesrätin Kopp und schliesslich auch das Bundesamt für Raumplanung präzisierten, dass die enge Gesetzesauslegung nur in den Gemeinden ohne Nutzungsplanung zulässig sei; in denjenigen mit nicht RPG-konformen Plänen hätten die Kantonsregierungen die Pflicht, vorläufige Regelungen, z.B. mit dem Erlass von Planungszonen, zu treffen. Der Richter werde in den Fällen zu entscheiden haben, wo die Kantone ihrer Pflicht nicht nachkommen [6].

Die notwendige Zahl von 450 000 Hektaren an Fruchtfolgeflächen, welche eine ausreichende Versorgungsbasis in Zeiten gestörter Einfuhr gewährleisten sollen, sind nach der Prüfung der kantonalen Erhebungen noch knapp vorhanden. Längerfristig dürfte der vorgesehene Richtwert kaum zu halten sein, weil ungefähr 20 000 Hektaren in unerschlossenen Bauzonen liegen. Für 16 Kantone lagen die Inventare definitiv und für die 10 übrigen provisorisch vor. Dabei erreichten 15 Kantone die zugewiesenen Richtwerte des Bundes oder übertrafen sie, 11 lagen darunter (Aargau, Appenzell Ausserrhoden, Baselland, Bern, Freiburg, Genf, Graubünden, Obwalden, St.Gallen, Tessin, Wallis). Ein erster Entwurf des Sachplanes Fruchtfolgeflächen soll 1989 den Kantonen vorgelegt werden [7].

Die 1983 eingereichte "Stadt-Land-Initiative", welche eine grundlegende Reform des Bodenrechts mit Übergang zum "Nutzungseigentum" innert einer Generation und die Beseitigung der Bodenspekulation anstrebte, aber generell weitreichende Folgen, auch für den Wohnungsmarkt, die Bauwirtschaft, Industrie, Gewerbe und Tourismus, Landwirtschaft, Siedlungsentwicklung und Pensionskassen gehabt hätte, gelangte im Dezember vors Volk. Der intensiv geführte Abstimmungskampf setzte schon sehr früh in den ersten Monaten des Jahres ein und war namentlich auch dadurch gekennzeichnet, dass die Befürworterseite erheblich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung hatte als die Gegner.

Die Initianten, welche vor allem Mieter, Bauern und Umweltschutzkreise ansprachen, stellten die allgemeinen Zielsetzungen in den Vordergrund und bewerteten keine der kurz vor der Abstimmung präsentierten Revisionsentwürfe (bäuerliches Bodenrecht, Raumplanungsgesetz) als auch nur einigermassen brauchbare Alternative. Bezüglich gewissen Widersprüchlichkeiten des Initiativtextes verwiesen sie auf die notwendige Anschlussgesetzgebung der eidgenössischen Räte, welche die Möglichkeit zu Korrekturen bieten würde.

Die Gegner der Initiative konstatierten dagegen einen Frontalangriff auf das Privateigentum und das Gesellschaftssystem; sie bemängelten weniger die Zielsetzungen als die widersprüchlichen Folgen, welche sich aus dem klar formulierten Text ergeben würden. Im Zentrum ihrer Kritik standen die starre Bindung an den Eigengebrauch, verbunden mit einem entsprechenden Kontrollaufwand, als Voraussetzung für Landerwerb und Landbesitz, sodann Befürchtungen betreffend Erliegen des privaten Wohnungsbaus sowie der Umstand, dass die gewerbliche Miete im Initiativtext vergessen worden war [8].

Mit 69,2% Nein-Stimmen und Ablehnung durch alle Kantone erzielte die Initiative ein schlechteres Ergebnis als erwartet. Am deutlichsten wurde sie in ländlichen Kantonen mit breiter Streuung des Grundbesitzes abgelehnt (über 80% Nein-Stimmen im Wallis, in Appenzell Innerrhoden, Schwyz und Obwalden), aber auch Stadtkantone wie Baselstadt und Genf mit akuten Wohnungsproblemen verwarfen überraschend deutlich [9].

Eine wissenschaftliche Nachanalyse des Abstimmungsverhaltens zeigte auf, dass Hauseigentümer und Landwirte konsequent gegen die "Stadt-Land-Initiative" stimmten und dass auch Mitglieder von Umweltorganisationen und Gewerkschaften mit einer knappen Mehrheit gegen die Initiative eingestellt waren, während sich die Mieter je nach politischer Orientierung sowohl im Ja- als auch im Nein-Lager befanden. Entgegen bestimmten Erwartungen war die politische Orientierung der Stimmenden, d.h. die Rechts-Links-Ausrichtung im Sinne einer Polarisierung über die Parteibindungen, das einzig wirklich bestimmende Moment. Der Bundesrat zeigte sich vom Abstimmungsausgang befriedigt und sah seine Politik einer schrittweisen und massvollen Weiterentwicklung des Bodenrechts bestätigt [10].

Vor und nach dem Abstimmungstag wurden verschiedene Vorschläge und Anregungen zur Bodenproblematik vorgebracht oder angekündigt: Die FDP veröffentlichte " Vorschläge zum Bodenrecht und zur Raumplanung", der Zürcher kantonale Hauseigentümerverband lancierte die Idee einer eidgenössischen Volksinitiative für die Schaffung einer Sperrfrist für den Wiederverkauf von Grundstücken, und der bernische Bauernverband möchte prüfen lassen, ob nicht eine Initiative für ein bäuerliches Bodenrecht auf der Grundlage des Vernehmlassungsentwurfs Zimmerli vonnöten sei [11]. Die Nationalräte Leuenberger (sp, ZH), Rüttimann (cvp, AG) und Rechsteiner (sp, SG) reichten parlamentarische Initiativen ein, in welchen sie eine Preiskontrolle für allen nicht landwirtschaftlich genutzten Boden, die Inkraftsetzung von Teilen des Entwurfs für ein neues bäuerliches Bodenrecht in Form eines dringlichen Bundesbeschlusses bzw. eine Sperrfrist von zehn Jahren für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke forderten. Ihr Kollege Scheidegger (fdp, SO) reichte ein analoges Begehren wie das letzterwähnte, aber mit einem Zeitlimit von fünf Jahren, in Form einer Motion ein [12]. Im weitern wurde im Anschluss an die Botschaft zum neuen bäuerlichen Bodenrecht eine interdepartementale Arbeitsgruppe mit dem Auftrag eingesetzt, konkrete Vorschläge zur Weiterentwicklung des nichtbäuerlichen Bodenrechts auszuarbeiten [13].

Zwei Wochen vor der Abstimmung über die Stadt-Land-Initiative präsentierte die 1986 unter dem Vorsitz von Ständerat Jagmetti (fdp, ZH) eingesetzte Expertenkommission zuhanden des EJPD einen Vorentwurf für eine Revision des Raumplanungsgesetzes, welcher namentlich eine Erschwerung der Baulandhortung, eine bessere Nutzungstrennung sowie eine Verbesserung des Vollzugs bringen soll. Dabei wurde allerdings auf eine Uberarbeitung des Kapitels über die Richtpläne wie auch auf fiskalische Massnahmen aus Prioritätsgründen verzichtet. Die vorgeschlagenen Massnahmen verlangen insbesondere eine bessere und langfristige Abgrenzung von Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet durch Schaffung von sogenannten Übergangszonen. Diese umfassen Land, welches für 15 Jahre nicht überbaubar ist, im Siedlungsgebiet liegt und für die längerfristige Siedlungsentwicklung benötigt wird; sie können entweder aus zu grossen Bauzonen ausgeschieden werden oder entschädigungslos umgezontes erschlossenes Bauland aufnehmen, welches trotz Baureife innert fünf Jahren nicht überbaut wurde. Damit verspricht sich die Kommission einen Wegfall der diffusen Bauerwartung für landwirtschaftliches Land und eine Verflüssigung des Bodenmarktes, was zu einem Rückgang der Bodenspekulation führen werde. Parallel dazu wird eine Erschliessungspflicht für die Gemeinden stipuliert und die Rechtsstellung des Grundeigentümers verbessert, welcher bei Säumigkeit der Behörden selbst Erschliessungen vornehmen kann. Im Sinne einer bundesrechtlichen Grundsatzgesetzgebung sollen zur Förderung der Siedlungsqualität, welche als solche dem kommunalen Aufgabenbereich zugehört, die allgemein gültigen Planungsgrundsätze erweitert werden. Dabei sind vor allem durch die ausdrückliche Anerkennung von Baulinien-, Uberbauungsund Gestaltungsplänen sowie von Vorschriften betreffend Baudichte (Massnahmen für verdichtetes Bauen, höhere Ausnützungsziffern), Mindestanteilen von Wohn- und Gewerbenutzung und Anteilen an Zweitwohnungen vorgesehen. Bei Bauten ausserhalb der Bauzonen soll unter klar formulierten Bedingungen der Umbau von landwirtschaftlichen Gebäuden für andere Zwecke möglich werden. Schliesslich würde der Bund die Kompetenz erhalten, anstelle der Direktbetroffenen kantonale Verfügungen anfechten und beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kommunale Zonenpläne einreichen zu können.

Die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens ist für 1989 vorgesehen. Kritische Stimmen vermerkten zu der im Zentrum des Revisionsentwurfs stehenden Übergangszone, welche eine Enthortung und Spekulationsdämpfung beim Bauland herbeiführen soll, dass umgezontes Land vorderhand nicht mehr überbaubar wäre, die überdimensionierten Bauzonen aber nicht wirklich verkleinert würden, und dass zusammen mit der Lockerung der Ausnahmebewilligungen der Preisdruck der Bauzonen in die Landschaft hinausgetragen würden [14].

Sechs Wochen vor der Abstimmung über die "Stadt-Land-Initiative" verabschiedete der Bundesrat als indirekten Gegenentwurf die Bundesgesetze über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) sowie über die Teilrevisionen des ZGB (Immobiliarsachenrecht) und des OR (Grundstückkauf). Das BGBB regelt den Rechtsverkehr mit landwirtschaftlichem Boden, hat Gültigkeit für Grundstücke und Gewerbe in der Landwirtschaftszone und fasst Bestimmungen von fünf verschiedenen Gesetzen neu in einem Erlass zusammen. Im Zentrum der Zielsetzungen stehen die Erhaltung der bäuerlichen Familienbetriebe und die Erleichterung des Erwerbs von landwirtschaftlichen Gewerben durch den Selbstbewirtschafter zu tragbaren Bedingungen. Vorgesehen sind dazu ein erweitertes Vorkaufsrecht für Familienangehörige bei jeder Veräusserung, wobei der Selbstbewirtschafter das Gewerbe zu Vorzugsbedingungen – Zuweisung oder Kaufsrecht zum Ertragswert – übernehmen kann. Das Vorkaufsrecht soll auch den Pächtern zustehen, jedoch ohne Vorzugspreis und ohne die Möglichkeit einer Anfechtung eines übersetzten Verkaufspreises. Bei Verkäufen ausserhalb der Familien soll anstelle des ursprünglich vorgesehenen Bewilligungsverfahrens die bisher in 17 Kantonen bestehende Einsprachemöglichkeit, namentlich der Behörden, generell eingeführt werden, allerdings mit einer engen Fassung des Kreises der Einspracheberechtigten, ohne Verbandsbeschwerde und ohne Publikationspflicht der Handänderungen. Der Erwerb landwirtschaftlichen Bodens wäre dann unzulässig, wenn dabei übersetzte Preise verlangt würden, wenn er überwiegend der Kapitalanlage oder der Spekulation diente und wenn daraus eine übermässige Konzentration von landwirtschaftlichem Grundbesitz resultieren würde. Ein Kaufpreis gälte als übersetzt, wenn er über dem Durchschnitt der innerhalb der letzten fünf Jahre in der gleichen Gegend bezahlten Summen läge. Damit soll die Nachfrage nach landwirtschaftlichem Land eingeschränkt, der spekulative Wiederverkauf verhindert und eine Beruhigung des Bodenmarktes erreicht werden, weshalb auf die Einführung von Höchstpreisvorschriften verzichtet wurde. Als flankierende Massnahmen untersagt der Entwurf zudem die freiwillige Versteigerung landwirtschaftlichen Bodens. Im weitern soll die Zerstückelung von Grundstücken unter ein bestimmtes Mass und die Realteilung von landwirtschaftlichen Gewerben bei Veräusserung und Erbteilung untersagt werden. Die Neudefinition eines landwirtschaftlichen Gewerbes umfasst Haupterwerbsbetriebe der landwirtschaftlichen Produktion und des produzierenden Gartenbaus. Die Kantone hätten die Kompetenz, auch Nebenerwerbsbetriebe den Bestimmungen zu unterstellen [15].

Der Entwurf für ein neues BGBB vermochte nur wenige zu überzeugen und wurde als ungenügende Alternative zur "Stadt-Land-Initiative" eingeschätzt. Während die FDP voll dahinter stand, zeigten sich die übrigen Bundesratsparteien unbefriedigt und der Schweizerische Bauernverband erachtete die Erwartungen der Landwirtschaft als nicht erfüllt. Er verabschiedete seinerseits bodenpolitische Grundsätze als Alternative zur "Stadt-Land-Initiative" [16].

Gemäss Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland bestimmt der Bundesrat alle zwei Jahre die Bewilligungskontingente der einzelnen Kantone, wobei er verpflichtet ist, unter Berücksichtigung staatspolitischer und wirtschaftlicher Interessen die gesamtschweizerische Höchstzahl schrittweise zu reduzieren. Gegenüber dem Vorjahr war die Zahl der Bewilligungen (1353) um 14% und der effektiv vollzogenen Handänderungen um 19% zurückgegangen, was in erster Linie auf eine reduzierte Nachfrage nach Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels zurückzuführen war. Angesichts der bei weitem nicht ausgeschöpften Kontingente beschloss die Landesregierung nach einem kurzen Vernehmlassungsverfahren, welches die Zustimmung von 25 Kantonen ergab, für die Zweijahresperiode 1989/90 die zulässige Höchstzahl um 200 auf 1600 Einheiten pro Jahr zu senken. Auf eine weitergehende Reduktion wurde vorderhand verzichtet, weil einzelne Kantone mit ihrer Anschlussgesetzgebung noch in der Einführungsphase stecken und sich deshalb ein gewisser Nachholbedarf bemerkbar machen könnte. Im weitern wurde in Berücksichtigung eines entsprechenden Bundesgerichtsentscheides mit der revidierten Verordnung die Bestimmung aufgehoben, die den ausländischen Ehegatten einer Person mit schweizerischem Bürgerrecht von der Bewilligungspflicht ausgenommen hatte; desgleichen soll auf den ursprünglich vorgesehenen Ausbau der Statistik verzichtet werden [17].

Der zunehmende Wohnungsmangel, in etlichen grösseren Städten und Agglomerationen als eigentliche Wohnungsnot auftretend, stand 1988 vermehrt im Zentrum von zum Teil recht kontroversen Diskussionen. Die seit 1985 rückläufige Entwicklung der Wohnbautätigkeit kam zwar zum Stillstand und erfuhr mit einer Steigerung von 1,8% sogar eine geringfügige Zunahme, welche auf eine vermehrte Bautätigkeit namentlich in Gemeinden mit weniger als 2 000 Einwohnern zurückzuführen war. Der Leerwohnungsbestand hat sich jedoch weiter um 16,6% verringert und erreichte ein neues Rekordtief von 0,49% bezüglich des Gesamtwohnungsbestands. Von den freien Wohnungen fielen 37% auf die teuren und für viele unerschwinglichen Neubauwohnungen. Fachleute sprechen bei einem Leerwohnungsanteil von weniger als 1,5% von Wohnungsmangel und bei einem solchen von weniger als 0,5% von Wohnungsnot. Diese drückt sich vor allem durch einen grossen Mangel an preisgünstigen Wohnungen aus, von dem insbesondere alte Leute, junge Familien mit Kindern, Jugendliche, Behinderte und gesellschaftliche Aussenseiter betroffen sind. Demonstrationen und Besetzungen von leerstehenden Liegenschaften waren Ausdruck einer Verschärfung der Situation.

Besonders gravierend ist die Wohnungsnot in den Städten Basel (Leerwohnungsbestand 0,41%), Lausanne (0,36%), Bern und Genf (je 0,29%) und Zürich (0,09%). Nach Ansicht des Schweizerischen Hauseigentümerverbands kann allerdings gemäss eigenen Schätzungen von einer Wohnungsnot oder einem Wohnungsmangel keine Rede sein. Der Leerwohnungsbestand betrage zurzeit 52 000 Wohnungen (1,7%). Er begründete dies mit Hochrechnungen aufgrund der Ergebnisse der eidgenössischen Volkszählung von 1980 und der zum gleichen Zeitpunkt durchgeführten Leerwohnungszählung. Im Gegensatz zur Volkszählung erfassen die Zahlen des Bundesamts für Statistik jedoch nur die auf dem Markt angebotenen Leerwohnungen und nicht auch solche, welche wegen bevorstehendem Abbruch des Gebäudes oder aus andern Gründen leerstehen oder nur Notwohnungen in Baracken darstellen. Das Bundesamt für Wohnungswesen rechnet für anfangs der 90er Jahre mit einer Entspannung der Lage auf dem Wohnungsmarkt, wenn sich die geburtenschwachen Jahrgänge bemerkbar machen [18].

Das seit 1970 geltende Bundesgesetz über die Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten, welches nicht rückzahlbare Beiträge durch Bund und Kantone vorsieht, läuft Ende 1990 aus. Es soll um weitere zehn Jahre verlängert werden, wozu mitsamt einer Änderung der entsprechenden Verordnung ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt wurde. Letztere beabsichtigt eine Ausdehnung des räumlichen Geltungsbereichs auch auf die Bergzone I, welche von den insgesamt vier Zonen diejenige mit der geringsten Erschwerung der Produktionsverhältnisse darstellt. Eine Aufstockung der finanziellen Mittel ist jedoch nicht vorgesehen. Die Revision dieses Bundesgesetzes stellt das einzige Richtliniengeschäft der Legislaturplanung im Bereich des Wohnungswesens dar [19].

Nachdem ein erster Entwurf für eine steuerliche Begünstigung des Wohnsparens mit Mitteln der gebundenen Selbstvorsorge (Säule 3a) in der Vernehmlassung an der Opposition der kantonalen Finanzdirektoren gescheitert war, gelang es einer Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretern des Bundes und der Kantone unter der Leitung des Bundesamts für Sozialversicherung, ein neues Wohnsparmodell zu erarbeiten, welches 1989 zur Vernehmlassung vorgelegt werden soll. Nach Ansicht der Landesregierung handelt es sich dabei um einen gemässigteren Vorschlag, welcher darauf achtet, dass bei der Verwendung der Mittel aus der steuerbegünstigten Selbstvorsorge der eigentliche Vorsorgegedanke gewahrt sowie die Durchführung praktikabel bleibt und sich die Steuerausfälle der Kantone in annehmbarem Rahmen halten. Wegen der zurzeit günstigen Hypothekarkredite scheint der Landesregierung ein Inkrafttreten der Verordnung nicht dringlich [20].

Das Konzept einer Wohneigentumsförderung mit Mitteln aus dem obligatorischen Teil der beruflichen Vorsorge (2. Säule) scheint gescheitert, weil in keinem einzigen Fall von der Möglichkeit der Verpfändung der künftigen Altersleistungen Gebrauch gemacht worden ist. Dies namentlich deshalb, weil das Pfand erst mit 65 Jahren eingelöst werden kann und den Banken damit zuwenig Sicherheit geboten wird. Immerhin waren sich Vertreter von Bund, Kantonen und Versicherungen einig, dass die Suche nach einem Wohneigentumsmodell mit Mitteln der 2. Säule nicht aufgegeben werden darf, da nur hier sämtliche Versicherten profitieren könnten [21].

Drei Motionen, welche eine Förderung des Wohneigentums mit Massnahmen der Raumplanung und mit Vorsorgegeldern anstrebten, wurden als Postulate überwiesen. Dabei stellte der Volksvertreter Nussbaumer (cvp, SO) fest, dass ein Land, welches den juristischen Kapitalanlegern auf dem Liegenschaftsmarkt mehr Schutz gewähre als dem Bürger, der für den Eigenbedarf eine Heimstätte für seine Familie sucht, einer düsteren Zukunft entgegengehe [22].

Die mehrheitlich auf den 1. August um 0,25% auf 5% reduzierten Hypothekarzinssätze hätten theoretisch zu einer Mietzinsreduktion von 3,38% führen müssen. Der Handlungsspielraum des seit Oktober 1987 geltenden Bundesbeschlusses über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen ist jedoch derart bemessen, dass er über das blosse Hypothekarzinsgefüge hinausgeht, da noch weitere Kostengrössen für die Mietzinsgestaltung massgeblich sind. Trotz entsprechenden Aufrufen der Mieterverbände erhöhte sich der Mietpreisindex gegenüber dem Vorjahr um 2,9%, wobei namentlich durch Renovationen und Modernisierungen bedingte Mietpreiserhöhungen bei älteren Gebäuden vermehrt ins Gewicht fielen. Die Mieten neuerstellter Wohnungen verteuerten sich um 8%.

Während die Zahlen des BIGA, bei denen untere Einkommensklassen untervertreten sind, für die durchschnittliche finanzielle Belastung durch den Mietzins einen Anteil von 13,5% des Einkommens ausweisen, ergaben Zahlen aus einer repräsentativen und detaillierten Befragung von 4 600 Haushalten (sogenannter Mikrozensus), dass diese 1986 im Durchschnitt für die Miete (inklusive Nebenkosten) einen Viertel des Lohns aufwenden mussten. Zunehmend verteuernd wird sich auch der Umstand auswirken, dass der Anteil der überalterten und sanierungsbedürftigen Wohnungen in den nächsten 20 bis 30 Jahren auf rund 600 000 steigen wird; insbesondere die Sanierungskosten für die qualitativ nicht über alle Zweifel erhabenen Hochkonjunkturbauten der 60er und frühen 70er Jahre werden auf die Renditen drücken bzw. die Mieten steigen lassen [23].

Im März erfolgte im Raume Bern, nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Abstimmung über die "Stadt-Land-Initiative", die Gründung des Hausvereins Schweiz, welcher im Sinne eines alternativen Hauseigentümerverbands die Interessen jener Boden- und Wohnungsbesitzer wahrnehmen will, welche Häuser und Land vornehmlich zum Eigengebrauch und nicht zur Kapitalanlage halten. Die neue Organisation beabsichtigt die Schaffung eines Modellmietvertrags auf Grundlage der sogenannten Kostenmiete, die Beratung seiner Mitglieder über den umweltschonenden Unterhalt der Liegenschaften, die Entwicklung neuer Konzepte zur Eigentumsförderung und die Erarbeitung von Vorschlägen zu einer steuerlich differenzierten Behandlung von "spekulativem" und "nichtspekulativem" Bodenbesitz. Der Schweizerische Hauseigentümerverband bekundete keine Angst vor der neuen Konkurrenz und betonte, dass die Mehrheit seiner 124 000 Mitglieder mit der Zielgruppe des Hausvereins identisch sei und er auch deren Anliegen vertrete [24].

Die Revision des achten Titels des Obligationenrechts über das Miet- und Pachtrecht trat 1988 in die parlamentarische Phase. Grundlage dazu bot der vom Volk im Dezember 1986 als Gegenvorschlag zu einer zurückgezogenen Volksinitiative gutgeheissene Verfassungsartikel 34septies und im besonderen die Vorlage des Bundesrats aus dem Jahre 1985. Der eher vage Verfassungsartikel lässt dem Gesetzgeber etlichen Spielraum für dessen Ausführung; die Kommentare auf die Kommissions- und Plenumsberatungen des Ständerats konstatierten allgemein eine vermieterfreundliche Tendenz, welche in erster Linie die Vertragsfreiheit in den Vordergrund rücke. Der Schweizerische Mieterverband hält das zentrale Versprechen eines wirksamen Kündigungsschutzes für nicht erfüllt und betrachtet die vorgeschlagene Lösung sogar als Rückschritt hinter die geltende Regelung. Die Ständeratsversion entspreche deshalb dem Verfassungsauftrag nicht mehr. Die Vorlage des Bundesrates wurde im Plenum nur von den Vertretern der SP und des LdU sowie von vereinzelten Bürgerlichen verteidigt. Darüber hinausgehende Begehren wurden kaum gestellt.

Von den Anträgen des Bundesrates passierten die Kommissions- und Plenumsverhandlungen unverändert: die Einschränkung des Verbots der Untermiete auf diejenigen Fälle, in denen dem Vermieter wesentliche Nachteile erwachsen; die Nennung nur noch eines zumutbaren Ersatzmieters im Falle eines vorzeitigen Auszugs; die Verlängerung der maximalen Erstreckung eines Mietverhältnisses von drei auf vier und bei Geschäftsräumen von fünf auf sechs Jahre; die Anfechtbarkeit der gegen Treu und Glauben verstossenden Kündigung, welche während eines hängigen Verfahrens oder vor Ablauf einer von zwei auf drei Jahre erweiterten Frist nach einem für den Vermieter negativen Entscheid nicht zulässig ist; die Einsetzung von kantonalen, regionalen und kommunalen Schlichtungsstellen, welche dem ordentlichen Richter vorgeschaltet sind, sowie die Grundsatzdefinition des missbräuchlichen Mietzinses, welcher dann gegeben ist, wenn ein übersetzter Ertrag aus dem Mietverhältnis erzielt wird oder wenn er auf einem offensichtlich übersetzten Kaufpreis beruht. Entgegen anderer Auffassung seiner Kommission hielt die kleine Kammer bei der Kündigung mittels eines amtlich genehmigten Formulars mit aufgedruckter Rechtsmittelbelehrung des Mieters an der Version gemäss Botschaft fest.

Hinter die Vorschläge der Landesregierung zurück ging der Ständerat: beim Verzicht von Vermieter und Mieter auf eine Verrechnung von Forderungen und Schulden aus dem Mietverhältnis; beim Recht des Mieters auf Hinterlegung des Mietzinses im Sinne eines Druckmittels zur Beseitigung von Mängeln; bei der Anfechtbarkeit von missbräuchlichen Anfangsmietzinsen, welche nur bei persönlicher und familiärer Notlage, Wohnungsnot und nichtdefinierten erheblichen Mietzinserhöhungen bei Mieterwechsel ohne entsprechende Aufwertung des Mietobjekts, aber generell auf Grundlage einer Auskunftspflicht.des Vermieters über die Höhe des Mietzinses im vorangegangenen Mietverhältnis möglich ist, sowie bei der Wiederaufnahme des Retensionsrechts bei Geschäftsräumen. Neu aufgenommen wurde die Bestimmung, wonach die Nichtigkeit einer Kündigung innerhalb der Sperrfrist bei dringendem Eigenbedarf des Vermieters, seiner nahen Verwandten und Verschwägerten nicht gegeben ist. In der Gesamtabstimmung im Ständerat wurde diese Version mit 29 zu 4 Stimmen bei Enthaltung der SP-Mitglieder angenommen [25].

Auch die Kommission des Nationalrates befasste sich in erster Lesung mit dieser Materie und hielt in der Regel an den bundesrätlichen Vorschlägen fest oder ging sogar darüber hinaus, ohne jedoch die erneute Enttäuschung des Mieterverbandes verhindern zu können. Dieser hatte bereits zu Jahresbeginn gefordert, dass das Kriterium des Orts- oder quartierüblichen Mietzinses als Grund für Mieterhöhungen abgeschafft wird, was vom Schweizerischen Hauseigentümerverband als völlig unhaltbar zurückgewiesen wurde [26].

Zur Revision des Miet- und Pachtrechts gehört auch die Überführung des bis längstens 1992 verlängerten Bundesbeschlusses über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen (BMM), welcher seit 1987 für die ganze Schweiz Gültigkeit hat, ins ordentliche Recht. Entgegen dem Antrag des Bundesrates auf Schaffung eines Spezialgesetzes entschieden sich sowohl der Ständerat als auch die Nationalratskommission für die Integration des BMM ins Obligationenrecht [27].

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