Die im November 1994 vom Ministerkomitee des Europarates verabschiedete Rahmenkonvention für den Schutz nationaler Minderheiten wurde im Februar in Strassburg von 21 der 33 Mitgliedsländern, darunter die Schweiz, unterschrieben. Sie tritt in Kraft, wenn sie von zwölf Staaten ratifiziert worden ist. Der Beitritt der Schweiz zu dieser Konvention stiess in der Vernehmlassung auf praktisch einhellige Zustimmung. Das Abkommen wurde von den Bundesratsparteien und den meisten Kantonen als Beitrag zur Förderung von Stabilität, Sicherheit und Frieden in Europa gewürdigt [1].

Nachdem Bundesrat Koller am Abstimmungsabend vom 25. Juni angesichts der Ablehnung der Lockerung der "Lex Friedrich" bekannt hatte, die Schweiz habe offensichtlich ein Ausländerproblem, trafen sich im Sommer Vertreter und Vertreterinnen der Bundes- und Kantonalbehörden, der Parteien und Hilfswerke in Bern zu einer Migrationskonferenz, um neue Wege in der Ausländer- und Asylpolitik aufzuzeigen. An dieser Tagung sprach sich Koller dafür aus, dass die Ausländerpolitik fürs Volk verständlicher formuliert werden müsse und auch längerfristigen Entwicklungen Rechnung zu tragen habe. Nur so könne verhindert werden, dass die Einwanderungspolitik zur "Schicksalsfrage" wird, welche die Schweiz über Jahre hinaus in der Innen- und Aussenpolitik blockieren könnte. Koller räumte ein, dass die bisherige Ausländerpolitik zu stark auf die Bedürfnisse der Wirtschaft ausgerichtet gewesen sei und gesellschaftspolitische Nebenwirkungen nicht genügend beachtet habe. Doch auch die künftige Migrationspolitik wird nach den Vorstellungen des Justizministers die Ansprüche von Industrie und Gewerbe zu berücksichtigen haben; zu ihren Grundpfeilern gehöre aber in gleichem Masse die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit, die Einhaltung der humanitären Verpflichtungen und das Gebot der internationalen Solidarität. Besondere Bedeutung mass Koller der Zusammenarbeit über die Landesgrenzen hinweg zu, da die Schweiz immer weniger in der Lage sein werde, die Migrationsprobleme im Alleingang zu lösen [2].

In Erfüllung mehrerer parlamentarischer Vorstösse erarbeitete der frühere Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge, Peter Arbenz, im Auftrag des Bundesrates einen "Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik". Von den möglichen Modellen, welche theoretisch von einer "Festung Schweiz" bis hin zu einer totalen Deregulierung der Einwanderung reichen, erachtete Arbenz das Zwei-Kreise-Modell für Arbeitskräfte und eine mit den anderen europäischen Staaten abgestimmten Asylpolitik als die wohl tragfähigste Variante, wobei er grossen Wert auf die Integration der in der Schweiz lebenden Ausländer und auf die Unterstützung in den Herkunftsländern legte, da damit die Fluchtursachen verringert werden könnten [3].

In ihren Stellungnahmen zu diesem Bericht waren sich die Bundesratsparteien einig, dass die Schweiz mittelfristig eine Migrationspolitik definieren muss, die sowohl eine Ausländer- wie eine Asylpolitik beinhaltet. Während aber die bürgerlichen Parteien keine Einwände gegen ein eigentliches Migrationsgesetz erhoben, hielt die SP an ihrer seit Jahren geäusserten Skepsis gegenüber einem generellen Rahmengesetz fest, da ihrer Ansicht nach Ausländer- und Asylpolitik von ihrem Anspruch und ihrer Aufgabe her grundlegend verschieden sind. Einig waren sich die Parteien im Bestreben, die ausländische Bevölkerung langfristig zu stabilisieren. Fixe Quoten, wie sie eine eingereichte resp. eine lancierte Volksinitiative verlangen - und wie sie die CVP im Vorfeld der eidgenössischen Wahlen in die Diskussion brachte (siehe unten) -, wurden allerdings nicht als taugliches Instrument erachtet [4].

Zu einer Jugendkampagne des Europarates gegen Rassismus siehe unten (Jugendpolitik).

Die Zahl der permanent in der Schweiz lebenden Ausländer - internationale Funktionäre, Saisonniers, Kurzaufenthalter, Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene nicht mitgerechnet - betrug Ende Jahr 1 330 574 Personen. Der Ausländeranteil an der ständigen Wohnbevölkerung stieg damit von 18,6 auf 18,9%. Mit 2,3% (30 485 Personen) fiel der Zuwachs der ausländischen Bevölkerung noch einmal geringer aus als im Vorjahr (3,2%). 1990 war noch eine Zunahme um 5,8% registriert worden. Von den rund 1,3 Mio Ausländerinnen und Ausländern stammten etwas mehr als 62% aus EU- und EFTA-Ländern. Über 22% sind aus dem ehemaligen Jugoslawien eingewandert, 8% aus der Türkei. Rund 957 000 Ausländer hatten Ende Dezember den Status von Niedergelassenen, 1,6% mehr als ein Jahr zuvor. Die Zahl der Jahresaufenthalter stieg um 4,2% auf gegen 374 000. Am Jahresende wurden (inklusive Saisonniers und Grenzgänger) 895 734 erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer gezählt, 15 898 bzw. 1,7% weniger als im Vorjahr. Ende August, im Zeitpunkt des saisonalen Höchststandes der Beschäftigung, befanden sich lediglich noch 53 707 Saisonniers in der Schweiz, 12,1% weniger als ein Jahr zuvor; 1990 hatte ihre Zahl noch gut 122 000 betragen. Mit rund 150 000 Personen blieb die Zahl der Grenzgänger - wie schon in den Vorjahren - relativ konstant [5].

Die von einem rechtsbürgerlichen Komitee eingereichte Volksinitiative "für eine Regelung der Zuwanderung" kam mit 121 313 gültigen Unterschriften zustande. Gemäss Initiativtext soll der Anteil der ständigen ausländischen Bevölkerung 18% nicht mehr übersteigen dürfen. Die Initiative will neu auch bisher nicht in der Statistik erscheinende Kategorien wie Asylbewerber und Kurzaufenthalter mitzählen. Die Initiative fand in der Deutschschweiz bedeutend mehr Zustimmung als in der Romandie [6]. Nur wenige Tage nach der Einreichung dieses Volksbegehrens doppelten die Schweizer Demokraten (SD) mit der Lancierung einer weiteren Volksinitiative ("Masshalten bei der Einwanderung") nach. Diese verlangt, pro Jahr nur so viele Ausländer einzulassen wie Ausländer die Schweiz verlassen [7].

Im Vorfeld der eidgenössischen Wahlen sprang auch die Parteileitung der CVP kurzfristig auf den Quoten-Zug auf. Sie befürwortete zwar den freien Personenverkehr zwischen der Schweiz und den EU-Staaten, meinte aber, die Schweiz müsste die Zulassung ausländischer Arbeitskräfte wieder beschränken können, wenn der Ausländeranteil 20% übersteigen sollte. Dieses Vorprellen des Parteivorstandes wurde vor allem von der welschen CVP-Basis wenig goutiert [8].

Die Landesregierung machte mit einer Erklärung von Bundesrat Delamuraz im Ständerat klar, dass sie nichts von einer Quotenregelung im Ausländerbereich hält. Das vom Bundesrat angestrebte ausgewogene Verhältnis zwischen Schweizern und Ausländern lasse sich nicht quantifizieren, weil es eine qualitative Dimension habe. Ausschlaggebend sei nicht die Zahl der Ausländer in der Schweiz, sondern der Grad ihrer Assimilierung [9].

Um ein Zeichen der Öffnung gegenüber Europa zu setzen, wollte der Bundesrat in der Ausländerregelung 1995/96 den Begriff des Saisonniers durch jenen des Kurzaufenthalters ersetzen. Statt bloss in Bau, Tourismus und Landwirtschaft sollten diese Arbeitnehmer mit prekärer Aufenthaltsbewilligung in allen Branchen arbeiten können. Auch die dreimonatige Ausreise jedes Jahr sollte entfallen und durch einen sechsmonatigen Unterbruch alle zwei Jahre ersetzt werden, es sei denn, der Kurzaufenthalter wechsle alle zwei Jahre den Arbeitgeber. Die Mobilität innerhalb der Schweiz und den Familiennachzug wollte der Bundesrat aber nach wie vor nicht gewähren [10].

Diese Vorschläge stiessen in der Vernehmlassung auf vehemente Kritik. Die Gewerkschaften, aber auch die bürgerlichen Parteien mit Ausnahme der SVP bemängelten, damit werde das inhumane Saisonnierstatut nur dem Namen nach abgeschafft, dessen Nachteile - insbesondere das Verbot des Familiennachzugs - blieben jedoch weiterhin bestehen. Die Arbeitgeberorganisationen und die bürgerlichen Parteien störten sich überdies daran, dass der Umwandlungsanspruch in eine Jahresbewilligung beibehalten werden sollte, wodurch der Zustrom schlecht qualifizierter Arbeitskräfte weiter anhalten würde. Auf massiven Widerstand stiessen die bundesrätlichen Vorschläge auch in den Tourismusregionen, für welche es kaum möglich ist, Arbeitskräfte während 12 Monaten zu beschäftigen. Angesichts dieser negativen Reaktionen beschloss der Bundesrat, erst einmal die Ergebnisse der bilateralen Verhandlungen mit der EU abzuwarten und die Ausländerregelung 1995/96 mit den gewohnten drei Bewilligungskategorien zu verabschieden [11].

Für die Verhandlungen mit der EU über den freien Personenverkehr siehe oben, Teil I, 2 (Europe: EU).

Erwartungsgemäss wurden mit der neuen Ausländerregelung die Zulassungsbestimmungen für "Cabaret-Tänzerinnen" verschärft. Diese Frauen - zunehmend aus Mittel- und Osteuropa stammend - werden ohne hinreichenden Schutz häufig ausgebeutet und in die Prostitution getrieben. Die neuen Vorschriften sollen in der einschlägigen Branche für korrekte Aufenthalts-, Arbeits- und Lohnbedingungen sorgen. Inskünftig müssen ausländische Nachtlokal-Tänzerinnen mindestens zwanzig Jahre alt sein und wenigstens für die ersten drei Monate einen gültigen Arbeitsvertrag haben. Darüber hinaus sollen die kantonalen Arbeitsmarktbehörden für diese Kategorie von Arbeitnehmerinnen einen verbindlichen Mindestlohn festlegen [12].

Mit einer Motion ersuchte Nationalrat Zisyadis (pda. VD) den Bundesrat, Inhabern von C-Ausweisen und insbesondere jüngeren Ausländern, welche hier geboren sind oder ihre Schulzeit in der Schweiz absolviert haben, zu gestatten, auch länger als sechs Monate das Land zu verlassen, ohne deswegen den Anspruch auf die Niederlassung zu verlieren. Der Bundesrat erinnerte daran, dass die Ausländerregelung seit 1986 für begründete Fälle Ausnahmen vorsieht. Auch verwies er auf neuere Weisungen des Bundesamtes für Ausländerfragen, wonach für junge Ausländerinnen und Ausländer, welche die Frage einer möglichen Reintegration in ihrem Heimatland abklären wollen, die Frist bei entsprechendem Gesuch bis auf zwei Jahre zu verlängern sei. Angesichts dieser Ausführungen wurde die Motion in der Postulatsform überwiesen [13].

Eine Motion Bühlmann (gp, LU) verlangte ein eigenständiges Aufenthaltsrecht für alle ausländischen Ehefrauen in der Schweiz und damit eine Gleichbehandlung mit den Ausländerinnen, die mit einem Schweizer verheiratet sind, da die heutige Regelung die Ehefrauen von Ausländern zu Anhängseln ihrer Männer mache und sie ihnen somit ausliefere. Bundesrat Koller erinnerte vergeblich daran, dass bei der letzten Gesetzesrevision Ehen zwischen Ausländern und gemischte Ehen bewusst unterschiedlich behandelt wurden und die kantonalen Fremdenpolizeibehörden zudem Ermessensspielraum hätten, um auf Einzelfälle Rücksicht zu nehmen. Gegen seinen Willen wurde der Vorstoss - wenn auch nur knapp mit 57 zu 53 Stimmen - in der verbindlichen Form überwiesen [14].

Im Anschluss an die Behandlung einer parlamentarischen Initiative Ducret (cvp, GE), welche kürzere Fristen für die Einbürgerung von Ausländern verlangt (siehe oben, Teil I, 1b, Bürgerrecht), forderte eine Minderheit der Staatspolitischen Kommission unter Angéline Fankhauser (sp, BL) eine Gesetzesgrundlage zur Förderung der Integration der Ausländer. Da Bundesrat Koller für die kommenden Monate einen Revisionsentwurf für das Ausländerrecht in Aussicht stellte, der auch einen Integrationsartikel enthalten soll, wurde die Motion mit Einverständnis der Autorin - und gegen den Widerstand der FP - in der Postulatsform angenommen [15].

Kurz vor Jahresende leitete die Landesregierung dem Parlament ihre Botschaft für eine Totalrevision der Asylgesetzgebung zu (siehe unten), welche parallel auch zu Änderungen im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) führt. Bei dieser Gelegenheit machte er sein Versprechen wahr und schlug einen eigentlichen Integrationsartikel vor. Damit soll dem Bund die Möglichkeit einer finanziellen Beteiligung an der Integrationsarbeit eingeräumt werden, die heute allein zu Lasten der Kantone und Gemeinden geht. Gleichzeitig soll die Stellung der Eidg. Ausländerkommission aufgewertet werden [16].

In der Wintersession lehnte der Nationalrat mit 94 gegen 54 Stimmen eine parlamentarische Initiative Bäumlin (sp, BE) ab, welche die Schaffung einer eidgenössischen Ombudsstelle im Asyl- und Ausländerbereich verlangte. Die Ratsmehrheit war der Ansicht, nach der Ablehnung der allgemeinen Ombudsstelle auf eidgenössischer Ebene sei es nicht sinnvoll, jetzt speziell für einen gesellschaftspolitischen Teilbereich eine solche einzusetzen [17].

Für die von FDP, SP und CVP mitgetragene Anregung, ungeachtet des negativen Abstimmungsergebnisses die erleichterte Einbürgerung von jungen Ausländerinnen und Ausländern wieder an die Hand zu nehmen, siehe oben, Teil I, 1b (Bürgerrecht). Zur Einführung des Ausländerstimmrechts auf kommunaler oder kantonaler Ebene siehe oben, Teil I, 1b (Stimmrecht).

Nach einem starken Rückgang im Vorjahr stieg die Zahl der neuen Asylgesuche 1995 wieder um 5,5% auf 17 021. Ausschlaggebend für diese Entwicklung war die Zunahme von Gesuchen aus Restjugoslawien. Im Berichtsjahr wurden 5491 Asylgesuche aus Serbien oder Montenegro gestellt gegenüber 4424 im Vorjahr. Zugelegt hat ebenfalls die Zahl der Asylbewerber aus Bosnien, und zwar um 5,7% auf 3534 Personen. Prozentual am stärksten gestiegen sind die Asylgesuche von Menschen aus der Türkei (+21%), während die Gesuche von Tamilen um fast 30% zurückgingen. Mit 14,9% erreichte die Anerkennungsquote den höchsten Stand seit zehn Jahren  [18].

Der Ständerat behandelte als erster den Antrag des Bundesrates, die Volksinitiative der SD "für eine vernünftige Asylpolitik" für ungültig zu erklären und jene der SVP "gegen die illegale Einwanderung" Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. In einer längeren Grundsatzdebatte machten sich nur gerade Schmid (cvp, AI) und Morniroli (lega, TI) aus verfassungsrechtlichen Überlegungen dafür stark, die SD-Initiative, deren Inhalt gegen zwingende und direkt anwendbare Normen des Völkerrechts verstösst, den Stimmbürgern vorzulegen. Dies wurde mit 32 zu zwei Stimmen deutlich abgelehnt. Die SVP-Initiative verwarf die kleine Kammer ohne eigentliche Diskussion mit 28 zu sechs Stimmen [19].

In der Vernehmlassung zum Arbenz-Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik (s. oben) sprach sich die FDP dafür aus, die Schweiz solle sich für eine "Anpassung" der Genfer Flüchtlingskonvention einsetzen. Ihrer Ansicht nach ist das Prinzip des Non-refoulement nicht mehr zeitgemäss, weil es dem Missbrauch des Asylverfahrens bzw. den gewandelten Motiven vieler Asylbewerber nicht mehr gerecht werde. Eine Aufkündigung der Konvention, wie sie die Volksinitiative der SD verlangt, kommt für die FDP aber nicht in Frage [20].

Für die Äusserungen des Bundesrates zur Flüchtlingspolitik der Schweiz während des 2. Weltkrieges siehe oben, Teil I, 1a (Grundsatzfragen).

Ende Jahr leitete der Bundesrat dem Parlament seine Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes zu. Kernstück der Revision, die auch Änderungen beim Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) bedingt, bildet die neue Regelung über die vorübergehende Schutzgewährung sowie die Rechtsstellung der schutzbedürftigen Ausländer (Status für Gewaltflüchtlinge). Als schutzbedürftig gelten Personen, die nicht individuell verfolgt werden und deshalb die Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllen, die aber aufgrund von kriegerischen Ereignissen in ihrem Heimatstaat einen vorübergehenden Schutz benötigen. Für diesen Personenkreis soll inskünftig der Bundesrat entscheiden können, ob und wie vielen Personen vorübergehend ein Aufenthalt in der Schweiz zu gewähren ist. Schutzgewährungen sollen in der Regel erst erfolgen, wenn die Hilfe vor Ort nicht mehr ausreicht und nur eine Aufnahme ausserhalb der Konfliktregion den nötigen Schutz bieten kann. Die Betroffenen sollen in ihre Heimatstaaten zurückkehren, sobald dies die Situation erlaubt. Aus diesem Grund soll ihre Betreuung auch nicht im Zeichen der Integration, sondern in jenem der Rückkehrfähigkeit stehen.

Neu regeln will die Landesregierung auch die sogenannten Härtefälle im Asylbereich. In Zukunft sollen das Bundesamt für Flüchtlinge oder die Asylrekurskommission abschliessend entscheiden, ob bei der asylsuchenden Person eine schwerwiegende persönliche Notlage vorliegt und eine vorläufige Aufnahme angeordnet werden kann, wenn vier Jahre nach Einreichen des Asylgesuchs noch kein rechtskräftiger Entscheid vorliegt. Damit würde ein relativ kompliziertes Verfahren aufgegeben und das heute letztinstanzlich zuständige Bundesgericht entlastet. Mit einem Systemwechsel strebt der Bundesrat auch im Fürsorgebereich kostengünstigere Lösungen an. Neu sollen die Abgeltungen des Bundes für die Fürsorgeleistungen an anerkannte Flüchtlinge in der Form einer Pauschale ausgerichtet werden. Zudem sollen in diesen Fällen nicht mehr die Hilfswerke für die Fürsorge zuständig sein, sondern die Kantone [21].

Da die Totalrevision des Asylgesetzes nicht, wie ursprünglich vorgesehen, bis Ende 1995 bereinigt werden konnte, stimmten beide Kammern praktisch diskussionslos einer Verlängerung des dringlichen Bundesbeschlusses von 1990 über das Asylverfahren um weitere zwei Jahre zu. Eine Mehrheit der nationalrätlichen Kommission beantragte vergeblich eine Verlängerung bis Ende 1998, um Fragen rund um die Asylpolitik ohne Hektik angehen zu können [22].

Rund 10 000 Personen aus Bosnien-Herzegowina können ein weiteres Jahr in der Schweiz bleiben. Der Bundesrat verlängerte die seit April 1993 geltende Sonderregelung um zwölf Monate bis Ende April 1996. In deren Genuss kommen in erster Linie Saisonniers, denen die Rückreise in ihre Heimat nach Ablauf der Bewilligung nicht zugemutet werden kann. In zweiter Linie geht es um Menschen, die seinerzeit als Kurzaufenthalter in die Schweiz gekommen sind und deren Bewilligung oder Visum inzwischen abgelaufen ist [23]. Ebenfalls verlängert (bis Ende Juli 1996) wurde die Ausreisefrist für abgewiesene Asylbewerber aus dem Kosovo, da sich die Bundesrepublik Jugoslawien weiterhin weigert, diesen die Wiedereinreise zu gestatten [24]. Ende Jahr verlängerte der Bundesrat das Rückführungsabkommen mit Sri Lanka um weitere zwei Jahre, obgleich er anfangs November wegen der kriegerischen Ereignisse im Inselstaat die Ausschaffungen bis auf weiteres sistiert hatte [25].

Das Bundesgericht taxierte die Praxis des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), Asylsuchende ohne gültige Ausweispapiere an den Empfangsstellen abzuweisen, als gesetzeswidrig und bestimmte, dass auf jeden Fall ein Asylverfahren aufgenommen werden muss. Es verwies in diesem Zusammenhang auf Art. 13 des Asylgesetzes, der festhält, dass ein gültiges Asylgesuch vorliegt, sobald ein Ausländer schriftlich, mündlich oder auf andere Weise zu erkennen gibt, dass er die Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht. Das BFF hob daraufhin die umstrittene Weisung auf [26].

Ein im Auftrag der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates erstelltes externes Gutachten erhob schwere Vorwürfe gegen die Asylrekurskommission (ARK). Im Gutachten war nicht nur von einzelnen Verfehlungen, sondern auch von grundsätzlichen Mängeln die Rede. So wurden offensichtlich Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege ohne Begründung abgelehnt, was laut dem Gutachten einer "Rechtsverweigerung" gleichkommt. Erstaunlich erschien dem Gutachter auch die hohe Zahl von einzelrichterlichen Verfahren. Der Rechtsexperte hielt es für schwer vorstellbar, dass nur jeder zehnte Beschwerdeführer etwas vorzubringen haben soll, das einer genaueren Abklärung durch ein Gremium mit mehreren Richtern bedarf. Als problematisch wurde zudem eingeschätzt, dass die ARK-Richter kaum Zeugen einvernehmen und die Urteilsbegründung häufig auf das erstinstanzliche Urteil verweist [27].

Im Bestreben, die Gleichstellung der Geschlechter insbesondere in der Sozialpolitik und im Bildungswesen fortzusetzen, wollte die FDP-Fraktion des Nationalrates den Bundesrat mit einer Motion verpflichten, das Bundesamt für Statistik anzuweisen, inskünftig die durch Frauen und Männer erbrachten gesellschaftlichen Leistungen wie Hausarbeit und soziale Einsätze im Rahmen der Nationalen Buchhaltung zu erfassen sowie durch eine Aufstockung der Forschungsgelder dafür zu sorgen, dass evidente Wissenslücken bei den volkswirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wirkungen der Geschlechterdifferenzen geschlossen werden. Der Bundesrat erinnerte daran, dass er bereits im Vorjahr in Beantwortung einer ähnlichlautenden Motion Goll (frap, ZH) aus finanzpolitischen Gründen nur sehr zurückhaltend auf dieses Ansinnen eingegangen war. Auf seinen Antrag hin wurde die Motion als Postulat überwiesen [28].

1995 schafften drei Frauen den Einbruch in eine traditionelle Männerdomäne: Claudia Kaufmann, ehemals Leiterin des Eidg. Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann und seit 1993 stellvertretende Generalsekretärin von Bundesrätin Dreifuss, wurde als erste Frau zur Generalsekretärin eines Departements (EDI) ernannt. Mit der Luzernerin Ursula Widmer-Schmied wählte die Vereinigte Bundesversammlung erstmals eine Frau zur Präsidentin des Eidgenössischen Versicherungsgerichts. Die Künstlerin Sophie Taeuber-Arp (1889-1943) schliesslich ziert als erste Frau eine Schweizer Banknote, nämlich die neu geschaffene 50-Franken-Note [29].

Wenige Tage vor Eröffnung der 4. UNO-Frauenkonferenz leitete der Bundesrat dem Parlament seine Botschaft betreffend die Ratifizierung des 1987 unterzeichneten UNO-Übereinkommens von 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau zu. Als Folge des Rechtssetzungsprogramms "Gleiche Rechte für Mann und Frau", welches in den vergangenen Jahren den 1984 angenommenen Gleichstellungsartikel der Bundesverfassung (Art. 4 Abs. 2) konkretisiert hat, entspricht das schweizerische Recht in fast allen Punkten den Grundsätzen des Abkommens. Der Bundesrat sieht sich allerdings gezwungen, drei Vorbehalte anzubringen. Ein erster betrifft die Militärgesetzgebung, die vorsieht, dass Frauen im Militär keine Funktionen übernehmen dürfen, welche einen Waffeneinsatz über den Selbstschutz hinaus bedingen. Vorbehalten bleibt auch die in den Übergangsbestimmungen des Ehegüterrechts vorgesehene Möglichkeit, in bestimmten Fällen das alte, gemeinsame Ehegüterrecht beizubehalten. Einen weiteren Vorbehalt gibt es bei der Namensregelung, weil in der Schweiz der Name der Frau nur auf Gesuch hin Familienname werden kann (siehe unten, Familienpolitik) [30].

Als Leiterin der Schweizerdelegation an der UNO-Frauenkonferenz in Peking verurteilte Bundesrätin Dreifuss vor dem Plenum scharf jede Form von Gewalt gegen Frauen als eine der unzulässigsten Menschenrechtsverletzungen und als Haupthindernis auf dem Weg zur Gleichstellung der Geschlechter. Sie erinnerte daran, dass sich nicht nur im Süden, sondern auch im Norden die Kluft zwischen Reich und Arm weiter vertieft. Frauen hätten häufig die Hauptverantwortung für Kinder, ältere Menschen und Kranke und seien deshalb in besonderem Masse von Armut bedroht. Seit der 3. Frauenkonferenz in Nairobi im Jahre 1985 habe es zwar Fortschritte, aber auch Stagnation und vielfach dramatische Rückschritte gegeben. Von der Chancengleichheit im Bildungswesen, auf dem Arbeitsmarkt und bei den verantwortungsvollen Positionen in Politik und Gesellschaft seien die Frauen noch weit entfernt.

Bundesrätin Dreifuss legte auch die neuen Gesetzgebungsmassnahmen der Schweiz dar, die darauf abzielen, die Diskriminierung der Frauen abzubauen und ihre Situation im privaten wie im öffentlichen Sektor entscheidend zu verbessern, etwa durch eine Ausdehnung des Kündigungsschutzes bei Gleichstellungskonflikten sowie durch die Anerkennung unentgeltlich geleisteter Arbeit für Kinder und andere zu betreuende Personen in den Sozialversicherungen. Als wichtigsten nächsten Schritt nannte sie die Einführung der Mutterschaftsversicherung und die Revision des Scheidungsrechts [31].

Von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen, wurden in mehreren Kantonen die Gleichstellungsstellen abgeschafft oder in ihren Funktionen drastisch eingeschränkt. Relativ deutlich mit 48 zu 27 Stimmen schloss die Legislative des Kantons Zug erstmals in der Schweiz ein Gleichstellungsbüro. Obgleich man sich im Kantonsparlament darin einig war, dass der Auftrag der Gleichberechtigung noch nicht erfüllt ist, lehnte es der Rat gegen den Antrag der Regierung ab, das seit vier Jahren bestehende Gleichstellungsbüro bis Ende 1999 weiterzuführen. Zur Begründung für diesen Entscheid wurden vordergründig finanzielle Überlegungen ins Feld geführt. Es wurde aber auch nicht verhehlt, dass die Hartnäckigkeit und Unnachgiebigkeit der Gleichstellungsbeauftragten vor allem den bürgerlichen Politikern teilweise sauer aufgestossen waren [32].

Nur wenige Tage nach dem Zuger Entscheid, hob der Grosse Rat des Kantons Neuenburg das kantonale Büro für Gleichstellung und Familie in seiner bisherigen Form ebenfalls auf. Liberale und Freisinnige setzen mit 54 Stimmen gegen die 45 Voten der Linksparteien und einer einsamen FDP-Frau eine amputierte Variante des Büros durch. Bloss der Posten der Delegierten und eine Kommission sollen künftig beibehalten werden. Die Delegierte wird aber nicht mehr autonom, sondern innerhalb einer Dienststelle arbeiten. Die linken Parteien und die Frauenorganisationen kündigten daraufhin das Referendum gegen das Gesetz und eine Initiative für eine wirkliche Gleichstellungsfachstelle an [33].

Auch anderen Gleichstellungsbüros bläst ein zunehmend rauher Wind ins Gesicht. Der Auftrag der Gleichstellungsstelle des Kantons Bern wurde nur unter der Auflage um vier Jahre verlängert, dass sie sich vermehrt auch familienpolitischen Fragen anzunehmen habe. Die Regierung des Kantons Wallis kündigte an, dass sie ihr Büro 1997 möglicherweise auflösen werde. Im Kanton Jura wurden die Kompetenzen der Gleichstellungsstelle derart beschnitten, dass Marie-Josèphe Lachat, die erste "Madame Egalité" der Schweiz, nach über 15 Jahren ihr Amt zur Disposition stellte. Im Kanton Zürich schliesslich ging die Fachstelle für Gleichberechtigungsfragen nur knapp an einem fünfzigprozentigen Personalabbau vorbei [34].

Bei den Erneuerungswahlen ins eidgenössische Parlament nahm der Frauenanteil noch einmal leicht zu. In den Nationalrat wurden 43 Frauen (1991: 35) gewählt, was 21,5% (17,5%) aller Mandate entspricht. Am meisten Frauen in absoluten Zahlen stellte die SP (19), gefolgt von der FDP (8). Im Ständerat konnten die Frauen ihren Anteil von vier auf acht verdoppeln und erreichten 17,4% der Mandate. Erstmals schickten zwei Kantone (Genf und Zürich) eine reine Frauenvertretung in die kleine Kammer [35]. Für eine detaillierte Darstellung der Wahlen ins eidgenössische Parlament siehe oben, Teil I, 1e.

Wie eine Analyse des Bundesamtes für Statistik zeigte, sind die Wahlchancen der Männer nach wie vor deutlich besser als jene der Frauen. Bei den Nationalratswahlen verzeichneten die Frauen eine um 1,9mal geringere Wahlquote. Die Studie kam weiter zum Schluss, dass 1995 die Aussichten der Deutschschweizerinnen, gewählt zu werden, doppelt so hoch waren wie jene der Romandes. Im Berichtsjahr hatten die Frauen einzig bei den Grünen bessere Wahlchancen als die Männer. Bei der SP waren die Wahlchancen der Männer rund anderthalb Mal grösser als jene der Frauen, bei der FDP 1,8mal, bei der SVP mehr als zweimal und bei der CVP sogar über dreimal [36].

Eine Studie über die Rolle der Frauen in der Lokalpolitik kam zu ernüchternden Resultaten. Von den rund 18 000 Gemeinderatssitzen (Exekutive), die es in den 3000 Schweizer Gemeinden gibt, wurden Ende 1994 nur gerade 13,6% von Frauen belegt. In 40% der Gemeinden waren zu diesem Zeitpunkt in den kommunalen Exekutiven überhaupt keine Frauen vertreten, in 45% sass nur gerade eine Frau, in lediglich 15% amteten zwei Gemeinderätinnen oder mehr. Seit 1988 hat sich der Frauenanteil nur gerade um sechs Prozentpunkte erhöht [37].

Die Volksinitiative "für eine angemessene Vertretung der Frauen in allen eidgenössischen Behörden (Initiative 3. März") kam mit 109 713 beglaubigten Unterschriften knapp zustande. Das Volksbegehren verlangt eine proportionale Vertretung der Frauen in allen Bundesbehörden und in der allgemeinen Bundesverwaltung, im Parlament, im Bundesgericht, in den Regiebetrieben des Bundes sowie an den eidgenössischen Hochschulen. Sie geht auf den 3. März 1993 zurück, als das Parlament anstelle der offiziellen SP-Kandidatin, der Genfer Nationalrätin Christiane Brunner, den Neuenburger SP-Nationalrat Francis Matthey in den Bundesrat wählen wollte [38].

Im Kanton Solothurn wurde unter dem Titel "Initiative 2001" ebenfalls ein Volksbegehren eingereicht, welches verlangt, dass Frauen und Männer entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil in den kantonalen Behörden vertreten sein sollen. Obgleich der Anteil der Frauen im Solothurner Kantonsrat nach den Wahlen von 1993 34% und damit die zweithöchste Frauenquote in einem Schweizer Kantonsparlament erreicht hat, befand das Initiativkomitee, welchem vor allem Frauen aus dem links-grünen Spektrum angehören, die Frauen seien weiterhin krass untervertreten; nur der Weg über gesetzliche Quoten führe zu einer raschen Veränderung der Verhältnisse [39].

Dass dieses Ansinnen in der Bevölkerung nur wenig Rückhalt geniesst, wurde spätestens im September klar, als in der Stadt Bern eine zuvor noch vom Stadtparlament knapp gutgeheissene Quotenregelung von knapp 68% der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger überraschend deutlich abgelehnt wurde. Die Vorlage war von den regierenden Rot-Grün-Mitte-Parteien unterstützt, von den bürgerlichen und den Rechtsparteien aber vehement bekämpft worden. Diese bezeichneten die Einführung von Geschlechterquoten als verfassungswidrige und undemokratische Zwängerei [40].

Nachdem der Ständerat im Vorjahr signalisiert hatte, dass er nicht bereit war, alle vom Nationalrat eingefügten Änderungsvorschläge zur Abschwächung des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann ("Gleichstellungsgesetz") hinzunehmen, schwenkte auch die grosse Kammer auf eine moderat frauenfreundlichere Linie ein. Mit 111:58 Stimmen dehnte sie das Diskriminierungsverbot wieder auf alle Tatbestände zwischen Anstellung und Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus. Das Zünglein an der Waage spielten hier die CVP-Vertreter, welche sich - gleich wie alle weiblichen Abgeordneten mit Ausnahme der Berner Freisinnigen Aubry und der Waadtländer Liberalen Sandoz - in dieser Frage dem rot-grünen Lager anschlossen.

Erneut keine Chancen hatte hingegen eine über Klagen bezüglich Lohndiskriminierung hinausgehende Beweislastumkehr, bei welcher eine auf Diskriminierung klagende Person vor Gericht nur glaubhaft machen muss, dass eine geschlechtsbedingte Diskriminierung vorliegt, worauf es dann am Arbeitgeber ist zu beweisen, dass dies nicht zutrifft. Mit 89 zu 87 Stimmen bei zwei Enthaltungen lehnte es der Nationalrat äusserst knapp ab, die erleichterte Beweisführung für das ganze Arbeitsverhältnis gelten zu lassen. Hier sprachen sich nur gerade noch drei bürgerliche Frauen - Nabholz (fdp, ZH), Gadient (svp, GR) und Lepori Bonetti (cvp, TI) - für die frauenfreundlichere Variante aus.

Entgegen seinem ersten Entscheid schloss sich der Nationalrat der kleinen Kammer hingegen beim Verbandsklagerecht an. Dieses berechtigt Gewerkschaften und Frauenorganisationen, in eigenem Namen feststellen zu lassen, dass eine Diskriminierung für einen Einzelfall oder eine ganze Berufsgruppe vorliegt. Eine vom Arbeitgeber-Vertreter Allenspach (fdp, ZH) angeführte Minderheit wollte das Verbandsklagerecht einschränken, indem bei Einzelklagen im Gegensatz zu Kollektivklagen das Einverständnis der betroffenen Arbeitnehmerin eingeholt werden müsste. Diese Einschränkung unterlag ebenfalls knapp mit 86 zu 84 Stimmen [41].

Bei der verbleibenden wesentlichen Differenz (Regelung der Beweislast) erteilte der Ständerat der restriktiven Haltung der grossen Kammer erneut eine Absage. Als Kompromissvariante schlug er aber vor, die Anstellung von der erleichterten Beweisführung auszunehmen und diese nur auf die Aufgabenzuteilung, die Aus- und Weiterbildung, die Entlöhnung, die Beförderung und die Entlassung zu beschränken. Mit 93:66 Stimmen schloss sich der Nationalrat hier an, so dass das Gesetz in der Frühjahrssession definitiv verabschiedet werden konnte [42].

Jeder sechste Gesamtarbeitsvertrag (GAV) weist Lohnkategorien auf, die Frauen diskriminieren. Gemäss einer Studie, die im Rahmen des NFP 35 ("Frauen in Recht und Gesellschaft") ausgearbeitet wurde, sind direkte Lohndiskriminierungen zwar - zumindest in den grossen GAV - seltener geworden. Von den 69 grössten GAV, denen 1993 1,24 Mio Beschäftigte (88% aller GAV-Arbeitnehmenden) unterstellt waren, sahen nur noch zwei tiefere Löhne für Frauen vor. Erheblich mehr direkte Lohndiskriminierungen sind in kleineren GAV auszumachen. Zudem sind in allen GAV häufig indirekte Benachteiligungen an die Stelle der direkten getreten, beispielsweise wenn die Kategorien "Frau" und "Mann" durch "leichte Arbeiten" und "schwere Arbeiten" ersetzt wurden.

Die Studie zeigte, dass die GAV in Gleichstellungsfragen zwiespältig sind. Einerseits widerspiegeln sie die Benachteiligung der Frauen im Erwerbsleben, andererseits steckt in den Verträgen durchaus ein Potential zur Gleichstellung der Geschlechter. Im Gegensatz zu den Männern, die grösstenteils Vollzeitstellen besetzen, arbeiten Frauen zu über 50% als Teilzeitangestellte, vor allem wenn sie Kinder haben. Teilzeitarbeitsverhältnisse werden aber von jedem dritten GAV zumindest teilweise ausgeschlossen. Klare Benachteiligungen gibt es auch bei den Bestimmungen bezüglich der Regelung des Überstundenzuschlags. Nur gerade drei GAV sehen vor, dass dieser Zeitzuschlag bereits ab Überschreitung des Teilzeitpensums zu entrichten ist. Andererseits gibt es für 96% aller GAV-unterstellten Frauen eine Mutterschaftsregelung. Auch bei der bezahlten Freistellung zur Pflege kranker Kinder füllen die GAV teilweise eine gesetzliche Lücke. Knapp ein Viertel der Verträge mit einer Drittel aller GAV-Angegliederten enthalten einen Anspruch, der zwei bis fünf Tage pro Jahr beträgt. Aber nur gerade sechs GAV, die 16% aller GAV-unterstellten Frauen umfassen, bekennen sich explizit zur Chancengleichheit und enthalten besondere Bestimmungen zur Frauenförderung [43].

Die Sozialpartner des Buchbindergewerbes beendeten den seit 1991 andauernden Konflikt um Frauenlöhne und einigten sich vor dem Berner Appellationsgericht darauf, dass die angefochtene GAV-Bestimmung verfassungswidrig sei. Die Parteien verpflichteten sich, ihre Mitglieder anzuhalten, keine Gesamt- und Einzelarbeitsverträge abzuschliessen, die für Frauen tiefere Mindestlöhne vorsehen als für Männer [44].

Der Fall der Basler Kindergärtnerinnen, die sich im Vorjahr erfolgreich gegen Lohndiskriminierung gewehrt hatten, scheint Schule zu machen. In mehreren Kantonen wurden Klagen von Frauen aus sozialen und pädagogischen Berufen gegen die zu tiefe Bewertung ihrer Arbeit eingereicht oder angekündigt [45].

Für die Aufhebung des Nachtarbeitsverbots für Frauen in der Industrie siehe oben, Teil I, 7a (Arbeitszeit).

In Ausführung eines Postulates Stamm (cvp, LU) aus dem Jahr 1993 erarbeitete das BIGA eine Weiterbildung im Baukastensystem, die bereits 1996 angeboten werden soll. Dieses modulare System kommt durch seine Flexibilität vor allem den spezifischen Berufs- und Lebenssituationen der Frauen entgegen. Das BIGA hob hervor, der etappenweise Wiedereinstieg werde damit zeitlich besser verkraftbar und die psychologische Hemmschwelle für die Aufnahme einer beruflichen Weiterbildung kleiner. Auch die Finanzierung verursache weniger Probleme als jene von integralen Lehrgängen. Als besonders frauenfreundlich strich das BIGA die Anrechnung von Familien- und Betreuungspraxis hervor, da vorgesehen ist, dass Lernleistungen und Erfahrungen aus familiären oder gemeinnützigen Tätigkeiten ganz oder teilweise anerkannt werden [46].

Der Nationalrat erteilte der Schaffung eines Bundesamtes für Familienfragen eine recht deutliche Absage. Mit 74 zu 50 Stimmen beschloss er, einer entsprechenden parlamentarischen Initiative Dünki (evp, ZH) keine Folge zu geben. Der Rat folgte dabei den Ausführungen seiner Kommission, wonach diese Funktion durch die im Bundesamt für Sozialversicherung angesiedelte Zentralstelle für Familienfragen wahrgenommen werde. Eine Verstärkung dieser personell sehr gering dotierten Stelle wäre zwar wünschenswert, angesichts der finanzpolitischen Situation aber unrealistisch [47]. In Umsetzung eines alten Postulates familienpolitischer Organisationen setzte der Bundesrat Ende Jahr aber eine 17-köpfige ausserparlamentarische Kommission für Familienfragen als beratendes Organ des EDI ein [48].

Wenig wissen wollte die grosse Kammer auch von einem Gesetz für die finanzielle Unterstützung der im Familienbereich tätigen Organisationen. Auf Antrag des Bundesrates, welcher in erster Linie die Finanzlage des Bundes ins Feld führte, wurde eine entsprechende Motion Grossenbacher (cvp, SO) lediglich als Postulat angenommen [49].

Mit einer Motion wollte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates den Bundesrat beauftragen, Verfassungsgrundlagen zu schaffen, welche sicherstellen, dass dem Bund eine generelle Rechtsetzungskompetenz für den Schutz der Familien sowie zur Wahrung der Rechte von Kindern und Jugendlichen zusteht. In ihren Erwägungen bezeichnete die Kommission die Leistungen der Schweiz für die Familien - insbesondere im Vergleich mit anderen europäischen Ländern - als eigentliches Armutszeugnis. Mit neuen Verfassungsgrundlagen sei deshalb eine Gesamtschau für die Familie und ihre Bedürfnisse zu entwickeln. Auf Antrag des Bundesrates wurde auch diese Motion nur in der Postulatsform verabschiedet [50].

Gestützt auf eine parlamentarische Initiative Fankhauser (sp, BL) aus dem Jahr 1992 arbeitete die Nationalratskommission für soziale Sicherheit und Gesundheit ein Rahmengesetz über die Familienzulagen aus. Damit soll der Grundsatz einführt werden, dass für jedes Kind in der ganzen Schweiz eine Zulage in gleicher Höhe ausbezahlt wird. Für die Kinderzulage wurden Ansätze zwischen 200 Fr. und 250 Fr. zur Diskussion gestellt, für die Jugendlichen in Ausbildung Beträge zwischen 250 Fr. und 300 Fr.; die einmalige Geburtszulage soll mindestens 1500 Fr. betragen, wobei die Kantone frei wären, höhere Zulagen festzusetzen [51].

Diese Pläne fanden allerdings in der Vernehmlassung nur gerade bei der SP volle Unterstützung, die auch bei den vorgelegten Varianten jeweils den höchsten Satz verlangte. Die CVP war diesen Vorschlägen gegenüber ebenfalls grundsätzlich positiv eingestellt, befürchtete aber, dass die gleichzeitige Verwirklichung von zwei familienpolitischen Anliegen - Mutterschaftsversicherung und Vereinheitlichung der Familienzulagen - kaum Chancen hätte und wollte deshalb der Mutterschaftsversicherung Priorität einräumen. Die FDP nutzte die Vernehmlassung dazu, ihren Bedenken über das ihrer Ansicht nach unübersichtliche Vorgehen in der Sozialpolitik Ausdruck zu geben. Der Faktor Arbeit dürfe nicht weiter belastet werden, weshalb zusätzliche Lohnprozente nicht in Frage kämen. Vom Staat sei hingegen eine Vereinheitlichung der Familienzulagen angesichts des Zustandes des Bundeshaushalts nicht finanzierbar. Dieser Meinung schloss sich auch die SVP an [52].

Eine Motion der CVP-Fraktion zu einem Rahmengesetz für Bedarfsleistungen bei Mutterschaft wurde - gegen den Antrag der Waadtländer Liberalen Sandoz - vom Nationalrat mit Zustimmung der Urheber als Postulat verabschiedet. Die CVP möchte damit erreichen, dass derartige Unterstützungen nicht nur in einzelnen Kantonen, sondern in der ganzen Schweiz gewährt werden, da sie etliche Familien und vor allem viele alleinerziehende Mütter vor der Inanspruchnahme von Sozialhilfe bewahren könnten. Der Bundesrat, der diese Leistungen auf rund 40 Mio Fr. bezifferte, war bereit, das Postulat entgegenzunehmen, da es in die Richtung seiner im Zusammenhang mit der geplanten Mutterschaftsversicherung gemachten Vorschläge gehe [53].

Für die Einführung einer Mutterschaftsversicherung siehe oben, Teil I, 7c (Mutterschaftsversicherung).

Mit einer Motion verlangte Nationalrätin Spoerry (fdp, ZH), dass Väter oder Mütter, die ihren Beruf nur ausüben können, wenn sie ihre Kinder betreuen lassen, die Kosten dafür von den Steuern sollen absetzen dürfen. Bundesrat Stich beantragte Umwandlung in ein Postulat, da der Vorstoss das eben erst in Kraft getretene Steuerharmonisierungsgesetz strapazieren würde und die Anrechnung der Betreuungskosten als Gewinnungskosten zu Abzügen in unkontrollierbarer Höhe führen würde. Der Nationalrat folgte aber den Argumenten von Frau Spoerry, wonach die geltende gesetzliche Regelung nicht mehr den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten und insbesondere der grossen Anzahl von alleinerziehenden Müttern entspreche und überwies den Vorstoss in der verbindlichen Form [54]. Da Spoerry für ihr Anliegen nicht eigentlich eine Gesetzesänderung vorschlug, sondern eher den Weg über eine Anpassung der entsprechenden Verordnung ins Auge fasste, erachtete der Ständerat die Motion als ein rechtlich nicht haltbares Instrument, weil damit das Parlament in den Hoheitsbereich der Exekutive eingreifen würde. Er befand zudem, die Diskussion über diese Fragen sei ohnehin lanciert, weshalb es nicht richtig wäre, jetzt bereits ein Präjudiz für die eine oder andere Lösung zu schaffen. Um aber zu unterstreichen, dass er ebenfalls der Ansicht sei, dass hier Handlungsbedarf bestehe, überwies er die Motion als Postulat [55].

Entgegen dem Antrag der Kommission, welche im Vorjahr den Vorstoss noch knapp unterstützt hatte, lehnte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD), welche die Betreuung von Kleinkindern als öffentliche Aufgabe der Kantone in der Verfassung verankern wollte, mit 91 zu 62 Stimmen recht deutlich ab. Die vom Jurassier Schweingruber (fdp) angeführte Kommissionsminderheit argumentierte, ein Diktat aus Bern sei in diesem Fall nicht sinnvoll, da die Kantone besser in der Lage seien, den regionalen Unterschieden und der Einstellung der Bevölkerung nuanciert Rechnung zu tragen [56].

Im Herbst leitete der Bundesrat dem Parlament seinen Entwurf zur Revision des Ehescheidungsrechts zu. Für das federführende EJPD galt es, den entsprechenden, noch aus dem Jahr 1907 stammenden Teil des Zivilgesetzbuches den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten anzupassen. Zentraler Punkt ist der konsequente Verzicht auf die Verschuldensfrage. Die Konventionalscheidung soll in Zukunft die Regel werden. Aber nicht nur für die Scheidung selbst, auch bei der Festlegung des Unterhalts sollen inskünftig nur noch objektive Kriterien massgebend sein. Unabhängig vom Güterstand werden bei einer Scheidung in Zukunft die Ersparnisse der zweiten Säule (Pensionskasse) hälftig geteilt. Diese Regelung soll zu materiell ausgewogeneren Folgen für die Scheidungsbeteiligten führen und die wirtschaftliche Selbständigkeit der Ehegatten nach der Scheidung fördern.

Als weiteren Pfeiler der Revision bezeichnete Bundesrat Koller die Verbesserung der Stellung der Kinder während und nach dem Scheidungsverfahren. So erhalten die Kinder neu ein Mitwirkungsrecht im Scheidungsprozess. Vorgesehen ist, dass Kinder mit Rücksicht auf ihr Alter und ihre Entwicklung in "geeigneter Weise" angehört werden, beispielsweise in der Frage, bei welchem Elternteil sie inskünftig mehrheitlich leben werden. Neu können die Eltern auch nach der Scheidung das elterliche Sorgerecht gemeinsam wahrnehmen, wenn sie sich in diesem Punkt einigen können und weitere Voraussetzungen erfüllt sind. Das Besuchsrecht wird als gegenseitiges Recht von Eltern und Kindern ausgestaltet. Damit werden die Eltern grundsätzlich zur Ausübung des Besuchsrechts verpflichtet. Das EJPD räumte ein, dass die zwangsweise Durchsetzung dieses Rechtes gegen den Willen der Eltern in der Praxis kaum realisierbar sei, erhofft sich davon aber eine psychologische Wirkung [57].

1989 bei der Nomination von Franz Steinegger (fdp, UR) für die Bundesratswahl und 1993 bei der "Schlammschlacht" gegen die Bundesratsanwärterin Christiane Brunner (sp, GE) war das mehr oder minder "unorthodoxe" Familienleben der beiden Kandidaten - zumindest hinter vorgehaltener Hand - im Zentrum der Polemik gestanden. Dass dies bei der Wahl von Bundesrat Moritz Leuenberger (sp, ZH), der mit seiner Lebenspartnerin im Konkubinat lebt und aus dieser Verbindung einen Sohn hat, in keiner Hinsicht ein Thema war, zeigte, dass zumindest die eidgenössischen Parlamentarierinnen und Parlamentarier die heutige Familienrealität, in der jede dritte neugeschlossene Ehe wieder geschieden wird, anerkennen und die Brüche in den Lebensläufen als nicht diskriminierende Tatsache akzeptieren. Zu den Details der Bundesratswahl siehe oben, Teil I, 1c (Regierung).

1994 hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte einen Bundesgerichtsentscheid gerügt, mit welchem einem Mann, der den Familiennamen seiner Frau führt, das Recht verwehrt wurde, den Namen, den er vor der Trauung trug, dem Familiennamen voranzustellen. Bei seinem Entscheid hatte sich das Bundesgericht auf den Willen des Gesetzgebers berufen, der bei der Revision des Eherechts der Achtung der Einheit des Familiennamens Priorität und nur für die Ehefrau eine Ausnahme gestattet hatte. Der damals von der Schweiz formulierte Vorbehalt zur Europäischen Menschenrechtskonvention ist aber nach Meinung des Europäischen Gerichtshofes mit der in Gleichstellungsfragen offenen Auslegung der Konvention nicht vereinbar.

Der Bundesrat hatte auf die Rüge aus Strassburg mit einer Änderung der Zivilstandsverordnung reagiert und bestimmt, dass dem Mann die gleiche Möglichkeit wie der Frau zugestanden wird, allerdings nur, wenn beide Brautleute vor der Eheschliessung ein entsprechendes Gesuch stellen, während für die Frau nach wie vor die Erklärung genügt, sie wünsche nach ihrer Verheiratung ihren bisherigen Namen dem Familiennamen voranzustellen. Nicht die durch diese Regelung letztlich nach wie vor bestehende Ungleichbehandlung, sondern der Umstand, dass der Bundesrat in Umgehung der geltenden Normenhierarchie direkt eine Verordnung angepasst hatte, ohne dem Parlament eine diesbezügliche Gesetzesänderung vorzulegen, bewog Nationalrätin Sandoz (lp, VD) zu einer parlamentarischen Initiative, welche verlangt, dass die Bestimmungen des ZGB über den Familiennamen der Ehegatten so geändert werden, dass die Gleichstellung von Mann und Frau gewährleistet wird. Allerdings führt der Text der Initiative nicht aus, in welcher Form die Gleichstellung sicherzustellen sei. Der Nationalrat folgte den Erwägungen seiner Rechtskommission, wonach eine politisch so heikle Frage nicht allein auf dem Verordnungsweg hätte geregelt werden dürfen, und nahm die Initiative stillschweigend an [58].

Eine Petition mit über 85 000 Unterschriften forderte "gleiche Rechte für gleichgeschlechtliche Paare". Die Schwulen- und Lesbenorganisationen verlangten insbesondere das Aufenthaltsrecht für die ausländischen Partner und Partnerinnen sowie die Gleichstellung mit heterosexuellen Ehepaaren im Krankheits- oder Todesfall [59].

Die EDU lancierte daraufhin ihrerseits eine Petition, welche im September mit rund 88 000 Unterschriften eingereicht wurde. Sie verlangt, dass die traditionelle Familie vom Staat rechtlich und finanziell klar bevorzugt wird. Eine Gleichstellung der homosexuellen mit den heterosexuellen Paaren lehnt sie in aller Form ab, da ihrer Ansicht nach eine Gesellschaft, die Homosexualität fördere, sich selber zerstöre [60].

Nach vier erfolglosen Versuchen zu einer Neuformulierung der Strafbestimmungen über den Schwangerschaftsabbruch in den 70er und 80er Jahren gab der Nationalrat in der Januarsession mit 91 zu 85 Stimmen bei vier Enthaltungen knapp einer parlamentarischen Initiative Haering Binder (sp, ZH) Folge, welche ein Umdenken in dieser Frage verlangt. Die Initiantin und die vorberatende Kommission machten geltend, die Kluft zwischen restriktivem Gesetz und je nach Kanton liberaler Praxis werde immer grösser. Die unterschiedliche Nutzung des Rechtsspielraumes in den Kantonen habe eine Rechtsungleichheit zur Folge und fördere den innerstaatlichen "Abtreibungstourismus". Diese Situation sei unehrlich und verursache unnötige Kosten. Zudem lehre die Erfahrung, dass die Zahl der Schwangerschaftsabbrüche weitgehend unabhängig sei von Gesetzen und weit stärker von der Qualität der Information, vom Zugang zu Verhütungsmitteln und vom Grad der sozialen Sicherheit bestimmt werde [61].

Die kantonale Sanitätsdirektorenkonferenz sprach sich im zweiten Anlauf für die Zulassung der Abtreibungspille RU 486 auch in der Schweiz aus. Sie nahm damit den Wunsch von zwölf Frauenorganisationen auf, die im Herbst 1994 an sie gelangt waren. Allerdings blieb unklar, ob die französische Herstellerfirma, welche die Pille bis jetzt nur in ihrem Ursprungsland, in Grossbritannien und in Schweden vertreibt, an einer Registrierung durch die Interkantonale Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) überhaupt noch interessiert ist [62].

Die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zog die für die Herbstsession bereits traktandierte Beratung über die Ratifizierung der UNO-Kinderkonvention kurzfristig zurück, da der Bundesrat erklärte, dass er sich weigern werde, eine von dieser Kommission eingereichte Motion entgegenzunehmen, welche ihn verpflichtet hätte, den Kindern aller ausländischer Arbeitnehmer möglichst rasch das Recht auf eine uneingeschränkte Familienzusammenführung zuzugestehen. Die Landesregierung begründete ihre ablehnende Haltung, welche einen Vorbehalt zur UNO-Konvention bedingt, mit der Absicht, vorgängig das gesamte Ausländerrecht neu zu regeln. Die Ständeratskommission wollte dagegen die Konvention ohne peinlichen Vorbehalt ratifizieren können. Um keine Stellvertreterdebatte über die anstehende Änderung der Ausländergesetzgebung zu führen und dem im Herbst neu gewählten Parlament die Möglichkeit zu geben, über diese grundsätzliche gesellschaftspolitische Frage zu bestimmen, beschloss die Kommission deshalb einstimmig, auf die Behandlung des von ihr bereits gutgeheissenen Geschäfts zurückzukommen und die Beratung im Plenum auszusetzen [63].

Gegen den Willen des Bundesrates, welcher Umwandlung in ein Postulat beantragt hatte, nahm der Nationalrat eine Motion Brunner (sp, GE) an, die verlangte, dass ausländische Kinder, die zur Adoption in die Schweiz gebracht werden, sofort in jeder Hinsicht wie Schweizer behandelt werden und nicht während zwei Jahren in einem rechtsfreien Raum bleiben. Bundesrat Koller verwies vergeblich darauf, dass das Anliegen mit der beabsichtigten Ratifizierung des Haager-Adoptionsabkommens erfüllt werde. Diese im Vorjahr unterzeichnete Konvention möglichst rasch dem Parlament vorzulegen, verlangte eine ebenfalls überwiesene Motion Eymann (lp, BS). Aus vorwiegend rechtlichen Überlegungen schwächte der Ständerat beide Vorstösse in Postulate ab [64].

In Weiterführung eines Vorstosses ihres Tessiner Parteikollegen Carobbio, dessen Motion im Vorjahr in ein Postulat abgeschwächt worden war, versuchte die Basler SP-Vertreterin von Felten, den Bundesrat mit einer Motion zu beauftragen, das Strafgesetzbuch so zu ändern, dass im Ausland begangene sexuelle Handlungen mit Kindern auch dann der Strafbarkeit vor schweizerischen Gerichten unterstellt werden, wenn das Delikt im Tatortstaat selbst nicht verfolgt wird. Als Begründung für ihr Beharren führte sie aus, dass Deutschland 1993 die sexuelle Ausbeutung von Kindern durch deutsche Touristen unter Anwendung des Universalitätsprinzips unter Strafe gestellt hat. Der Bundesrat verwies erneut darauf, dass ein derartiges Vorgehen nicht allein an der fehlenden gegenseitigen Strafbarkeit scheitere, sondern an den sich stellenden Beweisproblemen, da vor allem Länder der Dritten Welt in derartigen Fällen kaum Rechtshilfe gewähren würden. Die Landesregierung anerkannte aber, dass die sexuelle Ausbeutung von Kindern unter Ausnützung ihrer Notlage in einigen Ländern beängstigende Ausmasse angenommen hat, weshalb sie entschlossen sei, adäquate Massnahmen zu ergreifen, um den Schutz dieser Kinder zu verbessern. Die damit verbundenen Fragen bedürften aber noch vertiefter Abklärung. Auf ihren Antrag wurde die Motion in ein Postulat umgewandelt [65].

In seiner letzten Sitzung vor den Sommerferien verabschiedete der Bundesrat seine Stellungnahme zum Expertenbericht "Kindsmisshandlungen in der Schweiz". Zum besseren Schutz der Kinder will er weniger auf neue Gesetze, denn auf Prävention und auf Massnahmen im Bereich der Familien- und Gesellschaftspolitik setzen [66].

Im November trafen sich 200 Jugendliche aus allen Landesteilen in Bern zur vierten Jugendsession, welche unter dem Titel "Die Schweiz von morgen" stand. Wie bereits in den Vorjahren schlug sich die zweitägige Arbeit in einer Reihe von Petitionen nieder. Auf Anregung von Bundesrat Koller, der die Session eröffnete, befassten sich die Jugendlichen auch intensiv mit der anstehenden Revision der Bundesverfassung. Dabei erhielt der Antrag einer Arbeitsgruppe, bei der Neuformulierung der Volksrechte das Ständemehr abzuschaffen, eine erstaunlich deutliche Absage. Auch die Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum wurde abgelehnt. Klar sprachen sich die Teilnehmer hingegen für eine bessere Integration der ausländischen Arbeitskräfte aus und verlangten, dass diesen nach einer fünfjährigen Aufenthaltsdauer in der Schweiz auf Wunsch das aktive und passive Wahlrecht erteilt werde. Weitere Forderungen betrafen die Unterstützung von finanziell schlechter gestellten Familien und Alleinerziehenden, den Ausbau der Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann sowie die Verpflichtung für die Gemeinden, die Schaffung von lokalen Jugendparlamenten zu unterstützen. Die Jungparlamentarier votierten auch deutlich für eine Öffnung der Schweiz gegenüber Europa, wobei sie allerdings zur Bedingung machten, dass bei allfälligen EU-Beitrittsverhandlungen in den Bereichen Bildung, Sozialwesen, Umwelt und Tierschutz keine Konzessionen gemacht werden dürften [67].

An der zweiten Jugendsession von 1993 war eine mit rund 6500 Unterschriften versehene Petition eingereicht worden, welche die Schaffung eines ständigen eidgenössischen Jugendparlamentes verlangte. Die Jugendlichen forderten darin, in Zusammenkünften, die jeweils kurz vor den Sessionen der eidgenössischen Räte abgehalten werden, Stellung zu aktuellen Themen nehmen, Vorschläge einbringen oder eigene Themen lancieren zu können, um so das Interesse der Jugendlichen am politischen Geschehen zu fördern. Beide Kammern anerkannten durchaus das Engagement und die Verhandlungsdisziplin, welche die Jugendlichen in den bereits durchgeführten Jugendsessionen an den Tag gelegt hatten, übernahmen aber die vom Bundesrat im Vorjahr bei der Behandlung einer analogen Motion Frick (cvp, SZ) geäusserte Stellungnahme, wonach eine jährliche Jugendsession als Mittel gegen die Politikabstinenz der Jugend durchaus zu begrüssen, ein ständiges Jugendparlament auf nationaler Ebene aber nur schon aus finanzpolitischen Gründen abzulehnen sei [68].

Sämtliche zehn Petitionen der Jugendsession 1994, welche sich in erster Linie mit ökologischen Anliegen befassten, wurden vom Parlament zur Kenntnis genommen, doch wurde ihnen mehrheitlich keine Folge gegeben. Einzig die Petitionen zum Thema "Klimaflüchtlinge" und zur Revision des Bundesgesetzes über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wurden dem Bundesrat zur Kenntnisnahme überwiesen.

Der Bundesrat ernannte den Urner Seminarlehrer Leo Brücker-Moro zum neuen Präsidenten der Eidgenössischen Kommission für Jugendfragen. Der CVP-Mann übernimmt diese Funktion von SP-Nationalrätin Ursula Hafner (SH), welche die Kommission vier Jahre präsidiert hatte. Um ihre Rolle als Vermittlerin jugendlicher Anliegen und Probleme zu verstärken, erhält die EKJ ein eigenes Sekretariat mit einer 70%-Stelle im Bundesamt für Kultur [70].

Auf Einladung der Kommission tagten im Frühjahr rund 100 Jugenddelegierte, Sozialarbeiter, Behördenmitglieder sowie Vertreterinnen und Vertreter von Jugendgremien in Biel, um unter dem Titel "Jugendarbeit auf Sparflamme - ein Spiel mit dem Feuer?" den heutigen Stand der Jugendarbeit kritisch zu durchleuchten. Sie bedauerten, dass in wirtschaftlich schwierigen Zeiten der finanzielle Druck zu drastischen Sparübungen in der Jugendarbeit führe, obgleich allen Fachleuten klar sei, dass dies - bei zunehmender Jugendarbeitslosigkeit und fehlenden Zukunftsperspektiven für die jungen Menschen - unwiederbringliche Schäden für die gesamte Gesellschaft nach sich ziehen werde. Sie forderten deshalb in einem "Jugendmanifest" eine Verfassungsgrundlage für jugendpolitische Ziele und Massnahmen sowie ein Rahmengesetz auf Bundesebene, das die Kantone zur Umsetzung einer griffigeren Jugendpolitik verpflichten soll [71].

Die Schweiz beteiligte sich aktiv an der Jugendkampagne des Europarates gegen Rassismus. Herzstück der knapp einjährigen Veranstaltungsreihe mit dem Titel "alle anders - alle gleich" waren die von jungen Leuten realisierten Projekte, die vom Kinowerbespot über ein Spielhappening bis zur Theaterproduktion reichten. Für die Finanzierung stellte der Bund einen Fonds von 1,2 Mio Fr. zur Verfügung. Das vom Bundesrat mandatierte nationale Organisationskomitee unter dem Co-Präsidium von Nationalrat François Loeb (fdp, BE) registrierte rund 1000 Gesuche und unterstützte 56 Projekte mit Beiträgen, wobei es Ziel der Kampagne war, die Botschaft der Toleranz mittels Sport, Musik und Literatur möglichst spielerisch zu verbreiten, damit sich auch bisher kaum politisierte Jugendliche angesprochen fühlen konnten [72].

Der Nationalrat verabschiedete diskussionslos ein Postulat Ruf (sd, BE), welches den Bundesrat ersucht, die Gesetze und Verordnungen des Bundes zu überprüfen und - wo erforderlich - Vorschläge für Ergänzungen oder Änderungen ausarbeiten zu lassen mit dem Ziel, eine umfassende Eingliederung behinderter Menschen zu fördern [73].

Immer mehr arbeitsfähige Behinderte landen als Opfer der betrieblichen Kostenoptimierung bei der Invalidenversicherung. Um ihre Berufschancen zu verbessern, verlangten mehrere Behindertenorganisationen ein finanzielles Anreizsystem für die Wirtschaft, Behinderte weiterhin zu beschäftigen. Sie regten die Einführung eines Finanzausgleichs unter den Betrieben an. Ein Bonus-Malus-System nach ausländischem Vorbild sollte so jeder Firma mit acht oder mehr Beschäftigten vorschreiben, 6% der Arbeitsplätze zum Leistungslohn für Behinderte anzubieten. Für jeden nicht besetzten Pflichtplatz sollten die Arbeitgeber eine Abgabe von monatlich mindestens 500 Fr. entrichten. Dieses Geld würde an jene Betriebe verteilt, die ihre Quote überschreiten. Die Behindertenvereinigungen zeigten sich überzeugt davon, dass sich damit auch die Finanzierungsprobleme der Invalidenversicherung entschärfen liessen, weil Behinderte wieder vermehrt selber für ihren Lebensunterhalt aufkommen könnten [74].

Immer mehr Menschen erreichen ein hohes Alter, und immer mehr fühlen sich von der Gesellschaft ausgeschlossen und vernachlässigt. Dies zeigte der Bericht "Altern in der Schweiz", der im Auftrag des EDI von einer Expertenkommission erstellt wurde. Der Bericht versteht sich nicht nur als Bestandesaufnahme der Situation der älteren Bevölkerung, sondern auch als Leitfaden für eine neue Alterspolitik. Ausgehend von der Einsicht, dass mit der wachsenden Zahl von Rentnerinnen und Rentnern ein gewaltiges Potential an Wissen und Arbeitskraft brachliegt, schlug die Kommission vor, ältere Menschen künftig vermehrt in gesellschaftliche und soziale Aufgaben einzubinden. Diese Erkenntnis möchte die Kommission mit einem neuen "Generationenvertrag" verwirklichen. Dieser sieht neben einem flexiblen Rentenalter zwischen dem 58. und dem 70. Lebensjahr vor, dass die jüngeren Generationen im eigenen Interesse Rahmenbedingungen schaffen sollen, die es der älteren Bevölkerung erlauben, aus ihrer "Nutzlosigkeit" und Isolation auszubrechen. Zur Auswahl könnten handwerkliche Arbeiten, Gutachtertätigkeiten, soziale Einsätze und künstlerische und erzieherische Dienstleistungen stehen [75].

Mit einer Motion wollte Nationalrat Allenspach (fdp, ZH) den Bundesrat verpflichten, eine konsultative Kommission für Altersfragen zu schaffen, die sich departementsübergreifend mit allen Fragen des dritten Lebensabschnittes befasst. Der Bundesrat wollte in diesem Bereich kein konkretes Engagement eingehen, sondern vorerst die Reaktionen auf den Altersbericht sowie die Ergebnisse der Forschungsberichte aus dem NFP 32 (Alter) abwarten. Auf seinen Antrag wurde der Vorstoss als Postulat angenommen [76].

Gemäss einer Erhebung des Bundesamtes für Statistik leben in der Schweiz rund 71 500 Personen in einem Alters- oder Pflegeheim, mehrheitlich alleinstehende (ledige oder verwitwete) Frauen mit einem Durchschnittsalter von 82 Jahren. Unter den betagten Heimbewohnerinnen und -bewohnern ist eine schlechte seelische Verfassung sehr verbreitet. Mehr als drei Viertel leiden unter Niedergeschlagenheit, Pessimismus und Energielosigkeit. Nur bei neun Prozent überwiegen positive Gefühle wie Gelassenheit und Optimismus. In der übrigen Bevölkerung gaben hingegen vier von zehn Personen an, sich psychisch gut zu fühlen [77].

H. Baumann, "Für sozialen Schutz im freien Personenverkehr", in Widerspruch, 15/1995, Nr. 29, S. 132 ff.
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