Année politique Suisse 1996

Les négociations entre la Suisse et l'Union européenne concernant la conclusion d'accords bilatéraux sectoriels se sont poursuivies tout au long de l'année sous revue sans pour autant que les deux parties n'arrivent à s'entendre de façon définitive sur les questions particulièrement conflictuelles de la libre circulation des personnes et des transports routiers. Au vu des principes de "globalité et de parallélisme approprié" établis dès le début des négociations par les Quinze, aucun des sept accords sectoriels n'a ainsi pu être conclu d'ici la fin de l'année, et ce bien que les dossiers qualifiés de techniques (recherche, obstacles techniques aux échanges, produits agricoles et accès aux marchés publics) aient fait l'objet d'un large assentiment tant du côté helvétique que de celui des négociateurs européens.

Pressé dès le début d'année par les associations faîtières de l'économie suisse désireuses de voir aboutir les pourparlers dans les semaines qui suivaient, le Conseil fédéral chargea dans un tout premier temps ses négociateurs de rédiger des clauses évolutives "acceptables de part et d'autre" non plus pour le seul domaine de la libre circulation des personnes, mais également pour ceux des transports terrestres et aériens: concernant la libre circulation des personnes, le gouvernement devait initialement réitérer sa volonté de se limiter dans une première phase à une amélioration qualitative du statut des travailleurs européens en Suisse (abolition du statut de saisonnier, regroupement familial, mobilité géographique et professionnelle), suivie par la suite d'un nouveau tour de table sur la libre circulation à proprement parler. Dans le domaine des transports routiers, la stratégie à deux vitesses chère au gouvernement helvétique tablait sur une augmentation du nombre des 40 tonnes autorisés à circuler en Suisse, ou sur un élargissement de la zone frontière dans laquelle ces véhicules auraient été admis. Le second volet des négociations relatif à ce dossier aurait alors porté sur une éventuelle levée de la limite des 28 tonnes à partir de 2005 ainsi que sur l'introduction de taxes d'incitation favorisant le transit alpin par le rail.

Bien que le principe même de l'introduction de clauses évolutives n'ait pas été exclu par les Quinze, le voeu des autorités suisses de voir s'achever le dur exercice des bilatérales d'ici à la moitié de l'année 1996 ne devait toutefois pas se réaliser en raison des divergences de vue entre les parties concernant la question du contenu de ces clauses. Ne prévoyant la fixation d'aucune date ni moyens pour parvenir aux objectifs finaux des négociations - menace de référendum oblige -, la position helvétique ne pouvait en effet convenir aux négociateurs européens désireux de voir la Confédération prendre des engagements précis et contraignants sur les questions relatives à la libéralisation de son marché du travail et à la levée de l'interdiction des 40 tonnes. Conscients des craintes que pareilles revendications ne manqueraient pas de susciter dans l'opinion publique suisse, les Quinze laissèrent néanmoins déjà entrevoir la possibilité d'inclure une clause de sauvegarde à laquelle la Suisse pourrait avoir recours en cas d'afflux massif de travailleurs étrangers sur son territoire.

Afin de sortir de l'impasse dans laquelle se trouvaient à nouveau négociateurs suisses et européens à la fin du mois de janvier, les autorités helvétiques lièrent de nombreux contacts informels durant les mois de février et mars avec les délégués de tous les pays membres de l'Union ainsi qu'avec la Commission européenne. Au terme de ces discussions exploratoires dont la teneur fut largement tenue confidentielle - mais au cours desquelles la Suisse aurait pour la première fois lancé l'idée d'abandonner la préférence accordée sur son marché du travail aux personnes domiciliées en Suisse, puis le système de contingentement de la main-d'oeuvre étrangère -, le Conseil fédéral procéda à une évaluation de la situation. Prenant acte de l'accueil fort mitigé réservé par les Quinze aux nouvelles propositions helvétiques à l'occasion notamment de la réunion en mars des ministres européens des transports, le gouvernement se déclara alors prêt à modifier le mandat de négociation suisse afin d'éviter que le processus bilatéral engagé depuis la fin 1994 se solde sur un constat d'échec.

Dans la perspective de procéder en avril aux adaptations nécessaires de l'offre suisse dans les domaines de la libre circulation des personnes et des transports routiers, une large procédure de consultation auprès des partis politiques, des cantons et des partenaires sociaux fut ouverte. Fort du soutien que devaient à cette occasion lui témoigner les instances dirigeantes de l'ensemble des partis gouvernementaux - UDC y compris - ainsi que les commissions de politique extérieure du parlement, le Conseil fédéral décida en conséquence d'élargir le mandat de ses négociateurs à Bruxelles dans le dossier clé de la libre circulation des travailleurs ainsi que dans celui des transports routiers: déterminé à rester en deçà des dispositions comprises dans le Traité EEE de 1992, le gouvernement proposa à ce titre que l'accord sur la libre circulation entérine dans un premier temps l'abandon de la préférence reconnue aux Suisses et aux étrangers munis d'une autorisation d'établissement vis-à-vis des ressortissants de l'UE déjà établis sur le territoire helvétique, suivi deux ans plus tard et toujours sur une base réciproque de la suppression pure et simple de cette disposition pour l'ensemble de la main-d'oeuvre en provenance de l'Union. Quant aux négociations portant sur la suppression potentielle des contingents, la nouvelle offre suisse prévoyait que celles-ci débutent cinq ans après l'entrée en vigueur de la première étape. Concernant le domaine des transports terrestres, le Conseil fédéral se dit par ailleurs prêt à procéder à une adaptation progressive du poids maximal des camions dès 2001, pour autant que le passage des 28 aux 40 tonnes soit associé à une hausse coordonnée avec l'UE des taxes routières afin que le transfert de la route au rail soit promu et que les coûts externes du trafic routier soient internalisés. En contrepartie de ces concessions, les autorités suisses formulèrent à nouveau leurs revendications en matière de transports aériens, à savoir que l'Union offre la possibilité aux compagnies nationales d'organiser dès l'entrée en vigueur de l'accord sectoriel des vols vers l'Europe, puis que des améliorations progressives leur soient consenties afin que cinq ans plus tard les avions suisses puissent effectuer des vols internes dans les pays européens.

Cette percée spectaculaire qui, l'espace d'un instant, laissa présager l'aboutissement proche des négociations bilatérales fut néanmoins d'emblée hypothéquée par les déclarations des Démocrates suisses et du député UDC et président de l'ASIN, Christoph Blocher, qui annoncèrent leur intention de lancer un référendum contre les accords sectoriels avec l'UE au cas où ceux-ci seraient conclus sur la base des dispositions comprises dans la nouvelle offre des autorités fédérales. Le recours à la procédure référendaire fut d'ailleurs également évoqué par le parti de la liberté et les Verts. Quant aux Quinze - dont la Suisse espérait un signal favorable suite aux concessions accordées -, la majorité d'entre eux accueillit de manière positive les nouvelles propositions de la partie helvétique. Plusieurs Etats-membres, Espagne et Portugal en tête, rappelèrent toutefois qu'à leurs yeux la Suisse se devait de souscrire à l'objectif de la libre circulation avant qu'une modification des directives de négociation données à la Commission européenne ne soit entreprise [15].

Au terme d'un examen détaillé de l'offre helvétique, les ministres des affaires étrangères des Quinze reconnurent à leur tour que celle-ci avait imprimé une nouvelle dynamique au processus bilatéral entre la Confédération et l'UE. En dépit de cette appréciation générale favorable, les partenaires de l'Union firent cependant clairement comprendre aux négociateurs suisses que s'ils approuvaient désormais officiellement l'approche par étapes telle que suggérée par le Conseil fédéral, ils attendaient en revanche davantage de concessions dans les deux domaines clés des négociations: ainsi, les Quinze devaient avant tout rappeler leur attachement à une mise en oeuvre pleine et entière de la libre circulation des personnes, en échange de quoi ils se déclarèrent disposés à octroyer à la Suisse la clause de sauvegarde ad hoc. Ils réitérèrent par ailleurs leur revendication concernant l'accès des poids lourds de 40 tonnes aux centres économiques du Plateau suisse dès l'entrée en vigueur de l'accord sectoriel et insistèrent sur le fait qu'un certain nombre de règles soit d'ores et déjà fixé pour s'assurer que la redevance alpine suisse sera proportionnelle et non-discriminatoire.

Le souhait des autorités fédérales de voir aboutir le périlleux exercice des bilatérales avant la fin de l'année ne fut pas davantage exaucé à l'issue des diverses rencontres que tinrent les négociateurs suisses et européens ainsi que les ministres des transports et des affaires étrangères des Quinze durant les mois de septembre à décembre. Bien que la Commission européenne eût, dans une large mesure, reconnu le bien-fondé des thèses helvétiques concernant la mise en place d'une taxe poids lourds reflétant la vérité des coûts du trafic routier, la majorité des pays membres de l'UE - Autriche, Italie et France en tête - rechigna néanmoins à s'engager sur cette voie avant qu'un débat sur la question ne soit mené à l'échelon interne de l'Union. Dans le domaine de la libre circulation des personnes, les Quinze se bornèrent à répéter les revendications formulées jusqu'alors: que la Suisse s'engage de façon contraignante sur ce principe, sans quoi aucun accord sur les bilatérales ne pourrait être trouvé. L'intransigeance de l'UE en la matière fut néanmoins tempérée par une proposition de la Commission européenne visant à introduire une clause de sauvegarde taillée sur mesure en vue d'apaiser les craintes de la population helvétique: baptisée "mécanisme d'évolution contrôlée", ce dispositif complexe de fermeture du marché de l'emploi helvétique en cas d'afflux massif de ressortissants européens pourrait être actionné unilatéralement par la Confédération durant une période transitoire de quelques années, et ce sans que l'Union ne prenne de mesures de rétorsion. Passé ce délai, ce mécanisme se transformerait en clause de sauvegarde classique dont l'utilisation - limitée dans le temps - nécessiterait alors l'accord préalable des deux parties. Malgré cette contre-proposition qualifiée d'intéressante par les autorités helvétiques, la Berne fédérale réitéra une nouvelle fois son refus quant à la conclusion d'un accord entraînant le passage automatique vers la libre circulation intégrale des personnes. Cette divergence de fond entre la Suisse et l'UE devait toutefois singulièrement s'applanir au début du mois de décembre après que négociateurs suisses et européens eurent communément élaboré une solution de compromis: aux termes de cette dernière, l'accord sectoriel consacrerait la suspension des contingents de main-d'oeuvre européenne dès 2005, et ce pour une année d'essai. A l'issue de cette période probatoire durant laquelle la Suisse pourrait actionner la clause de sauvegarde unilatérale, les autorités fédérales et éventuellement le peuple suisse devraient alors se prononcer formellement sur le renouvellement ou non de cet accord limité à sept ans, sans toutefois que cette décision ne fasse l'objet d'un nouveau round de négociations comme la Suisse l'avait exigé jusqu'alors. En cas d'acceptation du principe même de la libre circulation par la Confédération, cette dernière se verrait alors accorder une période transitoire de sept à neuf ans au terme de laquelle tout mécanisme de freinage devrait être abandonné en vue de garantir la libéralisation pleine et entière de son marché du travail. Suite à cette embellie inespérée dans un domaine qui jusqu'alors avait constitué la principale pierre d'achoppement des négociations, le point de friction entre la Suisse et l'UE semble désormais devoir se cristalliser sur le secteur des transports routiers où les positions des deux parties n'ont pour l'heure pu faire l'objet d'aucun compromis concernant la question de la fiscalité à travers l'Arc alpin [17].