Gemäss den Vorgaben der Bundeskanzlei muss ein Gesetz revidiert werden, wenn die Hälfte der Artikel nicht mehr gültig ist. Das war beim Asylgesetz spätestens mit den dringlichen Bundesbeschlüssen aus dem Jahr 1990 der Fall, weshalb eine Expertenkommission einen Entwurf ausgearbeitet hatte, mit dem die seit 1981 eingefügten Bestimmungen in ordentliches Recht überführt werden sollten. Da überdies weitere Massnahmen vorgesehen waren (Schaffung eines Status für Gewaltflüchtlinge, Kantonalisierung der Fürsorgeleistungen im Asylbereich, Asylverfahrensverweigerung für Personen aus sogenannt sicheren Staaten, vorsorgliche Wegweisung von Asylbewerbern in den Flughäfen) nahm die Übung immer mehr die Form einer Totalrevision an. Dass diese nicht unumstritten sein würde, zeigte sich bereits in der vorberatenden Kommission des Nationalrates, wo während eines Jahres hart gerungen worden war. Den einen waren die Neuerungen zu restriktiv, die anderen sprachen von einem zu grossen Freiraum, der Gefahren des Missbrauchs in sich berge. Die gespaltene Stimmung in der Kommission zeichnete sich auch an den meist sehr knapp gefällten Entscheiden ab und am Umstand, dass die Revision mit mehr als 60 Minderheitsanträgen ins Plenum kam [19].

Zu Beginn der Beratungen im Nationalrat wurden Nichteintretensanträge von rechts und von links eingereicht. Steffen (sd, ZH) beantragte Rückweisung an den Bundesrat mit der Auflage, das Asylverfahren mittels jener Forderungen der SD-Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" zu verschärfen, welche nicht übergeordnetem Recht widersprechen. Die beiden SP-Abgeordneten de Dardel (GE) und Vollmer (BE) wollten die Revision auf die Übernahme der auslaufenden Bundesbeschlüsse, die Anpassungen der Datenschutzvorschriften und die Integrationspolitik beschränken bzw. die einzelnen Teilbereiche separat behandeln. Hintergrund dieser beiden Anträge war die Unzufriedenheit der SP und der Grünen über die Ausgestaltung des Status der Gewaltflüchtlinge (siehe unten). Alle drei Nichteintretensanträge wurden klar abgelehnt, am deutlichsten jener der SD-Fraktion, der nur gerade drei Stimmen auf sich vereinigen konnte [20].

Zum Auftakt der Detailberatung lehnte es der Nationalrat mit 83 gegen 52 Stimmen ab, frauenspezifische Fluchtgründe - zum Beispiel Vergewaltigungen, Zwangsabtreibungen oder drohende Beschneidungen - explizit ins Gesetz aufzunehmen. Gefordert hatten dies - gestützt auf ein Postulat der Weltfrauenkonferenz von Peking - unter anderem die fünf grössten Frauenverbände. Koller konterte mit der Erklärung, dass der international geltende Flüchtlingsbegriff auch geschlechtsspezifische Fluchtgründe abdecke. Würde er ausgedehnt, so wäre dies ein falsches Signal, das eine Zunahme der Asylgesuche nicht ausschliessen würde [21].

Einer der zentralen Punkte der Revision betraf den Status der Gewaltflüchlinge (im Gesetz "Schutzbedürftige" genannt). Gemäss dem bisherigen Asylgesetz gelten Personen, die vor dem Krieg in ihrer Heimat flüchten, nicht als Flüchtlinge, genauso wenig wie jene Menschen, die nicht von seiten der Regierung, sondern von einer mit Gewalt ihre Ziele verfolgenden Oppositionsbewegung individuell verfolgt werden, beispielsweise den fundamentalistischen Terrorgruppen in Algerien. Seit Jahren hatten die Hilfswerke und die Kirchen die Landesregierung dazu aufgerufen, diese Lücke im Gesetz zu schliessen und die gruppenweise Aufnahme von Kriegs- oder Gewaltflüchtlingen klar zu regeln. Die staatspolitische Kommission des Ständerates hatte 1992 ihrerseits den Bundesrat mit einer Motion beauftragt, einen entsprechenden Gesetzesvorschlag auszuarbeiten.

Der Vorschlag, den der Bundesrat in diesem Punkt vorlegte, wurde aber von den linken und grünen Parteien sowie von der Asylbewegung nicht als Fort-, sondern als Rückschritt gewertet, da es inskünftig nicht mehr möglich sein soll, während der vorläufigen Aufnahme ein individuelles Asylgesuch zu stellen. Die Gegner dieses Vorschlags meinten, die Chancen, nach Ablauf der Schutzgewährung noch als Flüchtling anerkannt zu werden, seien minim, was de facto einer Verweigerung des Asylrechtes gleichkomme. Sie erinnerten daran, dass rund ein Achtel der Kriegsvertriebenen aus Bosnien als Flüchtlinge mit bleibendem Aufenthaltsrecht anerkannt worden seien, weil sie nachweisen konnten, dass sie Opfer schlimmster Verfolgungen waren [22].

Selbst wenn sie diese Sicht der Dinge nicht teilte, hatte eine Mehrheit der vorberatenden Kommission doch eine Ausweitung des Begriffs der Schutzbedürftigkeit vorgenommen. Insbesondere sollte der vorläufige Aufnahme auch in Situationen allgemeiner Gewalt oder systematischer und schwerer Verletzung der Menschenrechte gewährt werden. Eine Minderheit aus Vertretern von SVP, FDP, CVP und FP lehnte diese Erweiterung ab, da sie einen Rechtsanspruch auf Schutz suggeriere und gegenüber gewissen Ländern zu einem zeitlich nicht absehbaren Zustand führen könnte. Zudem vermische die Linke Schutz- und Asylwürdigkeit, was die Rückkehr der vorläufig Aufgenommenen nach Aufhebung des Status erschwere.

Bundespräsident Koller wehrte sich erfolglos gegen diese Ausweitung der Definition. Der Rat hiess mit 71 zu 60 Stimmen den Kommissionsvorschlag gut. Kommissionspräsidentin Fankhauser (sp, BL) erinnerte an die Judenverfolgung in Deutschland; dabei habe es sich nicht um einen Krieg- oder Bürgerkrieg, sondern um systematische Verfolgung gehandelt. Heutige Gewaltsituationen beträfen zunehmend schwere Verletzungen der Menschenrechte, weshalb es unverständlich sei, dass des Bundesrat diesen Begriff nicht von sich aus in das Gesetz aufgenommen habe, meinte auch David (cvp, SG). Mit 74 zu 56 Stimmen lehnte der Rat hingegen einen Antrag von Felten (sp, BS) ab, der die spezifischen Formen der Gewalt gegen Frauen zumindest hier einführen wollte [23].

Nach einem fast zweiwöchigen Unterbruch der Beratungen befasste sich der Nationalrat noch einmal mit dem Status der Gewaltflüchtlinge. Gegen den Antrag des Bundesrates beschloss er mit 82 zu 53 Stimmen, dass die Asylgesuche von Personen, die ihr Gesuch noch vor der Schutzgewährung gestellt haben, lediglich sistiert werden und nach Aufhebung des vorläufigen Schutzes behandelt werden müssen. Auf Asylgesuche, die nach der Schutzgewährung eingereicht werden, soll später hingegen nur dann eingetreten werden, wenn eine Anhörung Hinweise auf eine individuelle Verfolgung ergibt. Ein Antrag Dormann (cvp, LU), wonach Schutzbedürftige mit sistiertem Gesuch nach fünf Jahren das Recht auf ein Asylverfahren erhalten sollen, wurde abgelehnt. Hingegen wurde die Bestimmung aufgenommen, dass der Bundesrat nicht allein über die gruppenweise Aufnahme entscheiden kann; mit Stichentscheid der Ratspräsidentin setzte sich eine Kommissionsmehrheit durch, welche verlangte, dass der Bundesrat vor dem Entscheid über die Gewährung des vorübergehenden Schutzes auch die Hilfswerke konsultieren muss.

Bei den Bestimmungen über das eigentliche Asylverfahren versuchten Vertreter der SVP Forderungen ihrer Volksinitiative "gegen die illegale Einwanderung" einzubauen, die das Volk im Dezember des Vorjahres abgelehnt hatte. Hasler (AG) verlangte, dass das Vorweisen eines Ausweispapieres Voraussetzung für die Zulassung zum Verfahren sei.Hans Fehr (ZH) forderte, dass auf Gesuche illegal eingereister Flüchtlinge nicht mehr eingetreten werde. Fischer (AG) wollte das Arbeitsverbot von neu eingereisten Asylbewerbern von drei auf sechs Monate ausdehnen. Der Rat lehnte alle diese Anträge deutlich ab. Ebenso erging es den Anträgen, die frauenspezifische Regelungen verlangten. Bühlmann (gp, LU) und von Felten (sp, BS) wollten die Rücksichtnahme auf Frauen, Minderjährige und Folteropfer im Verfahren und während des Aufenthalts in den Detailbestimmungen verankern. Sie verlangten unter anderem, dass Ehefrauen ein eigenes Asylverfahren erhalten. Nur in einem Punkt wurden die rotgrünen Anträge angenommen: Flüchtet ein Minderjähriger allein in die Schweiz, dürfen ihn die Asylbehörden erst dann befragen, wenn ein Vormund oder Beistand ernannt ist, der die Interessen des Kindes wahrnehmen kann.

Von allen Asylbewerbern waren bisher diejenigen am schlechtesten gestellt, welche mit dem Flugzeug einreisen und bereits im Flughafen ein Asylgesuch stellen. Sie mussten auf unbestimmte Zeit im "Niemandsland" des Transitbereichs ausharren, bis das BFF abgeklärt hatte, ob ein Asylgesuch überhaupt gerechtfertigt sei. Fiel die Untersuchung negativ aus, so wurden die Asylbewerber abgeschoben, ohne die Möglichkeit erhalten zu haben, einen Anwalt zu kontaktieren oder gegen den Entscheid des BFF Rekurs bei der Asylrekurskommission (ARK) einzulegen. Um dieser ungleichen Behandlung der Asylsuchenden ein Ende zu bereiten, schlug der Bundesrat vor, die maximale Frist für die Abklärungen des BFF auf zehn Tage festzusetzen. Die vorberatende Nationalratskommission wollte den Behörden dafür sogar 15 Tage Zeit lassen.

Der Nationalrat musste jedoch die Flughafenregelung in einem zentralen Punkt ergänzen, um zu vermeiden, dass die Schweiz die Europäische Menschenrechtskonvention verletzt. Der Europäische Gerichtshof hatte nämlich inzwischen klargemacht, dass es Freiheitsentzug ist, wenn Asylsuchende die Transiträume eines Flughafens nicht verlassen dürfen. Wer so in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird, hat demnach Anrecht auf eine richterliche Überprüfung. Im gleichen Sinn hatte kurz vor Aufnahme der parlamentarischen Beratungen auch das Bundesgericht entschieden. Der Nationalrat beschloss deshalb, dass das BFF den Asylsuchenden, die in Zürich-Kloten oder Genf-Cointrin gelandet sind, die vorläufige Verweigerung der Einreise innert 48 Stunden eröffnen muss. Die Bewerber können diese Verfügung anfechten, und die Behörden müssen ihnen die Möglichkeit geben, einen Beistand beizuziehen. Beibehalten wurde die fünfzehntägige Frist für die Abklärungen. Die Ratsmehrheit begründete dies mit dem Umfang der Untersuchungen, die für ein seriöses notwendig seien. Abgelehnt wurde ein rot-grüner Antrag, der diese Asylsuchenden nach 72 Stunden einem Durchgangsheim zuweisen wollte.

Zum Abschluss behandelte die grosse Kammer noch die Arbeitsbedingungen der Asylbewerber und vorläufig Aufgenommenen. Neu müssen sowohl Flüchtlinge wie Schutzbedürftige, die eine Arbeit finden, neben Fürsorge- und Verwaltungskosten auch die Aufwendungen für Ausreise und Verfahren zurückerstatten. Dafür werden 10% ihres Lohnes auf ein Sicherheitskonto überwiesen. In diesem Punkt versuchte die SVP ebenfalls, Forderungen aus ihrer abgelehnten Asylinitiative einzubringen, nämlich jene nach einer staatlichen Lohnverwaltung; und auch hier blitzte sie ab. Anders als Asylbewerber sollten gemäss Bundesrat Schutzbedürftige erst nach sechs Monaten arbeiten dürfen. Die Mehrheit des Nationalrates wollte in diesem Punkt aber Asylbewerber und Schutzbedürftige gleichstellen und sprach sich generell für eine Sperrfrist von drei Monaten aus. Schliesslich wurde noch die Kantonalisierung der Fürsorge für Asylbewerber und Schutzbedürftige beschlossen; für diese erhalten die Kantone inskünftig pauschale Bundesbeiträge, statt dass die Kosten individuell abgerechnet werden. Diese Massnahme wurde vom links-grünen Lager und den Hilfswerken vehement abgelehnt, da sie darin eine Massregelung der oft als unbotmässig kritisierten Asylhilfe zu erkennen glaubten. Das revidierte Asylgesetz wurde vom Nationalrat nach 17 Stunden Beratung mit 73 zu 60 Stimmen bei 17 Enthaltungen verabschiedet [24].

Angesichts der Vorarbeiten des Nationalrats konnte das Asylgesetz im Ständerat relativ zügig beraten werden. Gut hiess die kleine Kammer insbesondere den neuen Status der Schutzbedürftigen. Den Zusatz des Nationalrates, dass auch Personen Schutz gewährt werden soll, welche allgemeiner Gewalt sowie systematischer und schwerer Verletzung der Menschenrechte ausgesetzt sind, strich sie mit 32 zu 3 Stimmen allerdings wieder aus der Vorlage. Den Beschluss der grossen Kammer, wonach sich Schutzgewährung und Asylantrag ausschliessen, weichte sie hingegen insofern auf, als dass auch bei der gruppenweisen Aufnahme von Schutzbedürftigen die Einreisenden individuell befragt werden. Zudem sollen Schutzbedürftige mit sistiertem Asylverfahren nach fünf Jahren (und nicht erst nach Auslaufen der Schutzgewährung) Anspruch auf ein Asylverfahren haben.

Gegenüber dem Anliegen der Frauenorganisationen, der Asylhilfe und dem rot-grünen Lager, frauenspezifische Fluchtgründe in das Gesetz aufzunehmen, zeigte sich der Ständerat ebenfalls aufgeschlossener. Bei der Definition der ernsthaften Nachteile, welche den Flüchtlingsstatus begründen können, fügte er den Nachsatz ein, dass den frauenspezifischen Fluchtgründen Rechnung zu tragen sei. Kommissionssprecher Frick (cvp, SZ) betonte, damit mache der Ständerat keinen Kniefall vor dem Zeitgeist. Schreckliche Erfahrungen im jugoslawischen Bürgerkrieg, wo Frauen gezielt vergewaltigt und geschwängert worden seien, machten diesen Akzent nötig. Die kleine Kammer lehnte hingegen einen bereits im Nationalrat unterlegenen Antrag ab, wonach die Befragungen von Asylbewerberinnen allein von Frauen durchzuführen seien. Sowohl die Antragstellerin Brunner (sp, GE) wie auch ihre CVP-Kollegin Simmen (SO) argumentierten vergeblich, in Gegenwart von Männern würden gerade durch sexuelle Übergriffe traumatisierte Frauen oft stumm, weshalb dies praktisch einer Verweigerung der Anhörung gleichkomme. Bundespräsident Koller entgegnete, schon heute würden Frauen ausschliesslich von Frauen befragt, wenn es unter anderem um sexuelle Übergriffe gehe. Liege die Flucht aber in der Religion oder in der politischen Anschauung begründet, gebe es mit einer obligatorischen Frau-zu-Frau-Befragung nur einen zusätzlichen administrativen Aufwand.

In einem wesentlichen Punkt des Verfahrens nahm der Ständerat allerdings eine einschneidende Verschärfung vor. Um Missbräuche zu bekämpfen, schuf er, ähnlich der alten Forderung der SVP, einen neuen Nichteintretensgrund: Verweigerung des Asylverfahrens soll dann möglich sein, wenn sich die Betreffenden bereits mehrere Tage illegal in der Schweiz aufgehalten haben, und es für sie zumutbar gewesen wäre, das Gesuch früher zu stellen. Die Wegweisung soll allerdings ausgeschlossen sein, wenn sie gegen das völkerrechtliche Verbot des Non-refoulement verstossen würde. Abgelehnt wurde demgegenüber ein noch restriktiverer Antrag Brändli (svp, GR), der allen Asylsuchenden, die keine Papiere über ihre Identität vorweisen können, die Einreise verweigern wollte. Das Verschwindenlassen von Papieren sei zwar in der Tat ein Ärgernis, entgegnete Koller. Er erinnerte aber an den Bundesgerichtsentscheid von 1995, wonach jeder Asylsuchende Anspruch auf Durchführung eines Asylverfahrens hat, auch dann, wenn er sich ohne Papiere bei den Behörden meldet. Bereits heute werde nicht auf das Gesuch eingegangen, wenn man dem Asylbewerber nachweisen könne, dass er seine Papiere absichtlich habe verschwinden lassen. Die von Brändli geforderte Beweislastumkehr sei aber unzulässig.

In der Frage der pauschalen Übertragung der Fürsorge an die Kantone folgte der Ständerat dem Nationalrat. Bei den Arbeitsbedingungen übernahm er die 10%ige Abgabe an einen Sicherheitsfonds und die Möglichkeit für Schutzbedürftige, bereits nach drei Monaten eine Arbeit aufnehmen zu können, allerdings fügte er den Zusatz der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsverträglichkeit ein. Das revidierte Asylgesetz passierte schliesslich mit 38 zu 1 Stimmen viel deutlicher als im Nationalrat [25].

Im Rahmen dieser Beratungen wurden erneut die Bundesbeschlüsse über das Asylverfahren sowie über Sparmassnahmen im Asyl- und Ausländerbereich verlängert. Auf Antrag einer Kommissionsminderheit im Nationalrat allerdings nur bis zum 31. Dezember 2000 und nicht, wie es die Kommissionsmehrheit vorgeschlagen hatte, bis zum Vorliegen des revidierten Asylgesetzes. Die Minderheit, der sich Bundespräsident Koller anschloss, begründete ihren Antrag damit, dass ein Bundesbeschluss zeitlich immer klar befristet sein muss und eine Verlängerung auf unbestimmte Zeit Zweifel an der politischen Bereitschaft des Parlaments aufkommen lassen könnte, die Vorlage nun ohne weiteren Verzug zu bereinigen [26].