Als bekannt wurde, dass im Auftrag das BFF seit mehreren Monaten Spezialisten der Sprachen und ethnischen Eigenheiten der jeweiligen Regionen versuchen, Asylbewerber ohne Papiere in Telephonanrufen und durch gezielte Fragen als Angehörige einer bestimmten ethnischen Minderheit zu identifizieren, war die Empörung bei den Hilfswerken gross. Das Programm "Lingua" war ursprünglich in Schweden konzipiert und über Finnland und Deutschland in die Schweiz gelangt. Die Hilfswerke stiessen sich vor allem daran, dass damit papierlose Flüchtlinge grundsätzlich als Lügner eingestuft würden und es keine Möglichkeit gebe, gegen die Schlussfolgerungen der Sprachspezialisten zu opponieren oder eine zweite Anhörung zu verlangen [27].

Hauptthema waren im Berichtsjahr erneut die mehr oder minder freiwilligen Rückkehren oder Rückschaffungen von abgewiesenen Asylbewerbern oder von vorläufig aufgenommenen Personen. Immer häufiger wurden die Ausschaffungen "manu militari" vorgenommen. Von den 12 587 abgewiesenen Asylbewerbern, die laut BFF bis August ausreisen sollten, verliessen 3286 das Land freiwillig. In 1232 Fällen wurde die Rückführung mit Gewalt vorgenommen, wobei 215 scheiterten, beispielsweise weil die Behörden des Ursprungslandes die Rückübernahme verweigerten. Spektakulärster Fall war Anfang September die Ausschaffung von fünf Gambiern, welche in den Bundesratsjet verfrachtet und in Polizeibegleitung in ihre Heimat geflogen wurden. Dort verweigerten ihnen die Zollbeamten die Einreise, worauf sie notgedrungenermassen in die Schweiz zurückkehrten. Diese Operation kostete knapp 400 000 Fr [28].

Anfang Jahr gab der Bundesrat den weiteren Fahrplan der Rückführungen nach Bosnien bekannt. Seiner Ansicht nach hatte sich die Menschenrechtslage gegenüber dem Vorjahr weiter entspannt, weshalb sich ein Aufschub der Reise nicht mehr aufdränge. Für Alleinstehende und Ehepaare ohne Kinder - rund 8000 Personen - blieb es beim bereits festgesetzten Datum von Ende April. Aus Rücksicht auf die Aufnahmekapazitäten und die Belastung der Vollzugsbehörden wurde die Ausreisefrist für Familien mit Kindern und für nicht begleitete Minderjährige bis Ende April 1998 verlängert. Für die Förderung der freiwilligen Rückkehr bewilligte der Bundesrat zusätzliche 26 Mio Fr., da durch die grosse Nachfrage die Mittel früher als geplant ausgeschöpft worden waren [29].

Die Weisungen des Bundes zur Rückführung der insgesamt rund 26 000 bosnischen Kriegsvertriebenen lösten bei den Flüchlingsorganisationen scharfe Proteste aus, da sie ausdrücklich festhielten, dass auch bosnische Flüchtlinge, deren früherer Wohnsitz in einem von Serben beherrschten Gebiet liegt, ausreisen müssen. Dies erachtete die Schweizerische Flüchtlingshilfe für verfehlt. Die Schweizer Behörden missachteten damit nicht nur das Abkommen von Dayton, sondern anerkennten indirekt die Resultate der "ethnischen Säuberungen" in Bosnien-Herzegowina. Dieses Vorgehen sabotiere auch die Rückkehrhilfsprogramme, da die Menschen nicht motiviert seien, an einen Ort zurückzukehren, der ihnen völlig unbekannt sei [30].

Die in den Medien immer wieder thematisierten schwierigen Rückkehrbedingungen der Bosnier in ihre Heimat führten auch während der Asyldebatte zu einem heftigen Schlagabtausch zwischen Nationalrätin Bäumlin (sp, BE) und Bundespräsident Koller. Bäumlin kritisierte, der Bundesrat wolle den Eindruck erwecken, bei seiner Rückführungspraxis in Einklang mit der Meinung des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge zu handeln, was aber aufgrund der Äusserungen des UNHCR so nicht zutreffe. Im Gegenteil, das UNHCR habe festgestellt, dass die zwangsweise Rückführung von Flüchtlingen in andere Gebiete als ihre Heimatregion unweigerlich die Zahl der Binnenvertriebenen in Bosnien-Herzegowina weiter ansteigen lassen würde. Es gebe bereits Beispiele von aus der Schweiz ausgereisten Personen, die nach ihrer Rückkehr keine Möglichkeit der Unterkunft gefunden hätten. Koller hielt demgegenüber daran fest, dass eine Rückkehr für Menschen aus Bosnien-Herzegowina zumutbar sei, selbst wenn sie nicht an ihren ursprünglichen Wohnort zurückkehren könnten. Aber auch eine bosnische Regierungsdelegation, welche in der Schweiz vornehmlich Aspekte des Föderalismus studierte, befand, der Zeitpunkt für eine massive Rückkehr für die im Ausland lebenden Bosnier sei noch nicht gekommen, da die Infrastruktur des kriegsgeschädigten Landes nach wie vor darniederliege. Schliesslich appellierte sogar der bosnische Flüchtlingsminister an den Bundesrat, wenigstens jene Bosnier, die nicht mehr in serbisch besetztes Gebiet zurückkehren können, länger in der Schweiz verweilen zu lassen, doch fand auch er kein Gehör. Beim Auslaufen der bis Ende August verlängerten Frist für die kinderlosen bosnischen Flüchtlinge waren von den vorgesehenen 8000 Personen erst 4330 in ihr Land zurückgekehrt. 1300 weitere hatten sich für eine "freiwillige Rückkehr" angemeldet und 700 aus verschiedenen Gründen eine Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung erhalten. Für die restlichen rund 1000 Kriegsflüchtlinge, die sich weigerten, die Schweiz zu verlassen, sah das BFF eine mögliche Zwangsausschaffung vor [32].

Die Kantone, für die Ausführung der Asylgesetzgebung zuständig, reagierten unterschiedlich auf die Direktiven aus Bern zur Ausschaffung der Bosnien-Flüchtlinge. Angeführt vom Waadtländer Justiz- und Polizeidirektor Zisyadis (pda), der im April Bosnien bereist hatte und seither die Rückführungen als unmenschlich bezeichnete, begannen mehrere, vor allem welsche Kantone damit, die Aufenthaltsbewilligungen für Bosnier fast systematisch zu verlängern. In der Deutschschweiz war es der linksalternative Zuger Polizeidirektor, der sich quer legte. Auf die Kritik der Kantone, welche die Ausreisefrist von Ende April als zu kurz erachteten, lenkte Bundesrat Koller insofern ein, als er versprach, der Bund werde die Fürsorgekosten für diese Personen bis Ende August übernehmen und zumindest bis zu diesem Zeitpunkt auf zwangsweise Rückschaffungen in Minderheitsgebiete verzichten [33].

Nach über zweijährigem Seilziehen erklärte sich die Bundesrepublik Jugoslawien bereit, die in der Schweiz abgewiesenen Staatsbürger vornehmlich aus dem Kosovo wieder einreisen zu lassen. Das Abkommen mit Belgrad trat im September in Kraft. Anders als jenes von 1994 mit Sri Lanka, enthielt es keine formellen Garantien über die Sicherheit der Rückkehrer, sondern nur generelle Versprechen und die Festlegung der Kostenfolgen. Danach übernimmt die Schweiz die gesamten Reisespesen für die Auszuschaffenden und die serbischen Amtspersonen, die bei den Flügen (die allein von der jugoslawischen Fluggesellschaft zu deren offiziellen Tarifen durchgeführt werden) zugegen sind. Schweizer Beamte dürfen die Flüge nicht begleiten. Anfang Dezember wurden erstmals 36 Kosovari mit einem Sonderflug der jugoslawischen Fluggesellschaft von Zürich nach Pristina geflogen [34].

Unmittelbar nach der Unterzeichnung des Vertrages Anfang Juli veröffentlichten elf Nationalrätinnen und -räte der SP sowie eine Nationalrätin der Grünen eine gemeinsame Pressemittelung, in der sie erklärten, es sei schwer erträglich, mit diesem Unrechtstaat durch ein Abkommen in einer solch heiklen Angelegenheit verbunden zu werden. Man werde das Hauptversprechen des Vertrages, dass nämlich die Rückführungen unter voller Wahrung der Würde und der Menschenrechte durchgeführt werden, in seiner Umsetzung sehr genau beobachten. Als im Dezember die beiden SP-Nationalrätinnen Bäumlin (BE) und Fankhauser (BL) sich vor Ort einen Eindruck der Lage verschaffen wollten, wurde ihnen die Einreise allerdings verweigert [35].

Gegenüber den Staatsangehörigen Albaniens änderte das BFF seine Praxis. Der Bundesrat hatte das Land 1993 zum "safe country" erklärt, weshalb auf die Gesuche von Albanern grösstenteils nicht eingetreten wurde. Wegen der gewaltsamen Unruhen, die Albanien in den ersten Monaten des Jahres erschütterten, wurden albanische Asylbewerber wieder ins normale Asylverfahren aufgenommen. Obgleich der Druck der albanischen Flüchtlinge auf die Südgrenze der Schweiz ständig zunahm und Italien nur wenig Bereitschaft erkennen liess, die bei der illegalen Einreise ertappten Albaner wieder aufzunehmen, erachtete der Bundesrat die von der SVP immer wieder geforderte Entsendung von Armee-Einheiten vorerst als nicht gerechtfertigt. Als dann aber in den Monaten April und Mai 423 meist illegal eingereiste albanische Flüchtlinge um Asyl ersuchten - rund ein Drittel mehr als im gesamten Vorjahr - beschloss der Bundesrat doch, 20 Berufssoldaten aus dem Festungswachtkorps bis Ende September in den Südtessin zu detachieren, um das dort stationierte Grenzwachtkorps während der Sommermonate bei seinen Sicherungs- und Beobachtungsaufgaben zu unterstützen. Die SP kritisierte umgehend diesen ersten Grenzeinsatz von Schweizer Militär seit dem 2. Weltkrieg. Im September wurde der Militäreinsatz um drei Monate verlängert, im Dezember dann auf unbeschränkte Zeit [36].

Ein besonderes Problem bildeten die Flüchtlinge vor dem Terror in Algerien. Da die Gewalt nicht primär von der Regierung ausgeht und auch keine bürgerkriegsähnlichen Zustände herrschen, wird auf die Asylgesuche von algerischen Staatsangehörigen nur vereinzelt eingetreten und bleiben die Rückschaffungen möglich. Das führte verschiedentlich zu dramatischen Ereignissen im Ausschaffungsgefängnis Kloten; um sich der Rückschaffung zu entziehen, verletzten sich mehrere Algerier schwer. Diese Vorkommnisse wiesen auch auf eine unklare Kompetenzordnung bei den Ausschaffungen hin. Im Sommer appellierte die Schweizerische Flüchtlingshilfe an den Bundesrat, keine Rückschaffungen nach Algerien mehr vorzunehmen, da dort bestimmte Kategorien der Bevölkerung gezielt einer besonderen Gefährdung ausgesetzt seien, und Menschenrechtsverletzungen verschiedenster Art von allen in den Konflikt involvierten Kreisen - also auch vom Staat - begangen würden. Im Herbst schlossen sich die Landeskirchen diesem Appell an. Der Bundesrat zeigte sich daraufhin bereit, seine Politik gegenüber den Terrorflüchtlingen aus Algerien neu zu überdenken. Insbesondere erklärte er sich bereit, die potentiellen Opfer der islamistischen Bewegung, welche aus der besonders gefährdeten Gegend von Alger stammen, besser zu schützen. Als erster Kanton beschloss Zug, keine Wegweisungen von Algeriern mehr zu vollziehen [37].

Die Kantone fühlten sich beim Vollzug der Ausschaffungen vom Bund oft allein gelassen. Insbesondere stiess ihnen auf, dass sie selber die Reisepapiere für die Abzuschiebenden besorgen sollten. Nachdem sie im August übereingekommen waren, ein Vollzugskonkordat zu bilden, um die Aufgaben zentral anzugehen, kam ihnen das BFF mit der Gründung einer eigenständigen Sektion entgegen, welche ausschliesslich die Kantone bei der Ausschaffung unterstützt. Diese koordiniert die Beschaffung der Reisepapiere für jugoslawische und srilankische Staatsangehörige [38].

Die kantonalen Fürsorgedirektoren forderten den Bundesrat auf, den Asylbereich unverzüglich von der in der Bundesverwaltung generell eingeführten zweiprozentigen Kreditsperre auszunehmen. Die Sperre betreffe nämlich Zahlungen, auf welche die Kantone von Gesetzes wegen Anspruch hätten; diese sei deshalb nichts anderes als eine inakzeptable lineare Kürzung [39].

Ungeachtet aller Rechtsgrundlagen (paritätische Verteilung der Asylbewerber auf alle Kantone, Non-refoulement usw. ) gelangte der Kanton Thurgau im März an den Bundesrat mit der Bitte, ihm keine weiteren Asylsuchenden aus dem Kosovo mehr zuzuweisen und die straffällig gewordenen oder einer Straftat verdächtigten Personen unverzüglich zurückzuschaffen oder zu internieren. Bundesrat Koller bezeichnete die Haltung der Thurgauer Behörden als überrissen, zumal der Abschluss eines Rückführungsabkommens beschlossene Sache sei. Anfang Juni gelangte der Baselbieter Regierungsrat mit der Bitte an den Bundesrat, straffällige und dissoziale Asylbewerber aus dem Kosovo in Kollektivunterkünften des Bundes unterzubringen. Das BFF bezeichnete das Ansinnen als unrealisierbar. Der Bund könne gar kein Bundeszentrum für renitente Asylbewerber bauen, da ihm dazu erstens eigenes Territorium und zweitens die dazu notwendige Polizeigewalt fehle. Der Kanton Zürich beschloss im Spätsommer auf eigene Kosten ein spezielles Zentrum für "dissoziale" Asylbewerber einzurichten. Das BFF sagte eine Vorfinanzierung zu [40].