Das Defizit der drei staatlichen Sozialwerke AHV, IV und EO fiel um gut eine Milliarde Franken höher aus als im Vorjahr, allerdings etwas niedriger als im voraus befürchtet. Die AHV allein lag Ende 1998 mit 1,4 Mia Fr. im Minus. Bei der IV gab es einen Fehlbetrag von 696 Mio Fr. Nur die EO erzielte 251 Mio Fr. Überschuss. Mit dem erneut eingefahrenen Defizit sank das AHV-Vermögen auf 24,2 Mia Fr., was 82% einer Jahresausgabe entspricht [10].

Die Volksinitiative der SP und der Gewerkschaften ”für die 10. AHV-Revision ohne Erhöhung des Rentenalters” wurde in der Volksabstimmung vom 27. September mit 58% Neinstimmen verworfen. Angenommen wurde sie nur von den welschen Kantonen Waadt, Neuenburg, Genf, Jura und Freiburg (sehr knapp) sowie dem Tessin. Die Initianten wollten mit dem Begehren einen Teil der 10. AHV-Revision, nämlich die schrittweise Erhöhung des Rentenalters der Frauen auf 64 Jahre, vom Volk an der Urne korrigieren lassen. Sie argumentierten, dass sich im Juni 1995 bei der Abstimmung zur 10. AHV-Revision ein grosser Teil der Stimmenden in einer Zwickmühle befunden habe: ein Ja zum fortschrittlichen Paket (Splitting und Erziehungsgutschrift) habe zwingend auch eine Zustimmung zum heftig umstrittenen höheren Rentenalter für die Frauen bedeutet. Die Gegner taten dies als ”Rosinenpickerei” ab und führten vor allem die Finanzen ins Feld: Die Beibehaltung des Rentenalters 62 für die Frauen würde die AHV jedes Jahr mindestens 700 Mio Fr. kosten. Bundesrätin Dreifuss, vor ihrer Wahl in den Bundesrat als Gewerkschafterin entschiedene Kämpferin gegen die Erhöhung des Frauenrentenalters, zeigte sich nach der Abstimmung erfreut über das klare Ergebnis, äusserte aber gleichzeitig auch ihre Besorgnis über die starken regionalen Unterschiede mit Ja-Stimmenanteilen zwischen 23 und 68% [11].

Die Vox-Analyse dieses Urnengangs zeigte, dass das Resultat vor allem auf die relativ homogene Haltung der Sympathisanten der bürgerlichen Bundesratsparteien zurückzuführen war, welche die Initiative zu 75% ablehnten (CVP 77%, FDP 73%, SVP 75%). Die Anhänger der SP stimmten zu 59% dem Begehren zu, die Mitglieder der Gewerkschaften hingegen nur mit 51%. Mit 46% Ja lehnten die Frauen die Vorlage weniger deutlich ab als die Männer (36%). Zu dem höheren Ja-Stimmenanteil der Frauen trugen vor allem die Frauen der Romandie bei; sie sprachen sich zu 65% für das Begehren aus. Die Deutschschweizer Frauen (39% Ja) unterstützten dagegen die Vorlage nicht signifikant besser als die Männer [12].

Der Bundesrat hatte dem Parlament zu Ende des Vorjahres beantragt, sowohl die Volksinitiative des Schweiz. Kaufmännischen Verbandes und der Angestelltenverbände ”für eine Flexibilisierung der AHV – gegen die Erhöhung des Rentenalters für Frauen” als auch jene der Grünen Partei ”für ein flexibles Rentenalter ab 62 für Frau und Mann” Volk und Ständen ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen. Die vorberatende Kommission des Nationalrates sprach sich ganz knapp – mit Stichentscheid ihres Präsidenten (Rechsteiner, sp, SG) – für Annahme der beiden Initiativen aus. Sie argumentierte, das Rentenalter 65 entspreche nicht mehr der gelebten Wirtschaftsrealität; heute stehe jeder Fünfte – freiwillig oder zwangsweise – schon vor dem gesetzlichen Rentenalter nicht mehr im Erwerbsleben. Das Plenum sah das anders. Zwar wurde die Notwendigkeit einer flexiblen Pensionierung breit unterstützt, aus finanziellen Gründen wurde eine faktische Herabsetzung des Rentenalters auf 62 Jahre aber als nicht machbar erachtet. Mit 104 zu 72 bzw. 106 zu 71 Stimmen empfahl der Nationalrat die Initiativen zur Ablehnung. Nach kurzer Diskussion folgte ihm der Ständerat und verwarf die Volksbegehren mit 32 resp. 31 zu 3 Stimmen [13].

Auch zur Volksinitiative der Grünen ”für eine gesicherte AHV – Energie statt Arbeit besteuern” will der Bundesrat keinen Gegenvorschlag vorlegen. Das Begehren verlangt in erster Linie die Einführung einer Energieabgabe, um damit die Herabsetzung des Rentenalters zu finanzieren und die Sozialversicherungsbeiträge zu senken. Die Landesregierung machte keine Einwände gegen eine Energiesteuer geltend, kritisierte aber die zu weit gehende Zweckbindung der Abgabe, die sie als massive Beschränkung des zukünftigen finanzpolitischen Spielraumes erachtete [14].

Ende August bereinigte der Bundesrat seinen Entwurf für die 11. AHV-Revision und gab ihn in eine breite Vernehmlassung. Die Vorlage hat im wesentlichen zwei Schwerpunkte, nämlich die finanzielle Konsolidierung der AHV und das flexible Rentenalter. Eine ausgeglichene Finanzierung der 1. Säule soll einerseits durch Mehreinkünfte, andererseits durch Einsparungen erzielt werden. Dabei bestehen die Mehreinnahmen aus einer Zusatzfinanzierung (Erhöhung der Mehrwertsteuer um gesamthaft 2,5 Prozentpunkte bis ins Jahr 2007) und aus Massnahmen zu mehr Beitragsgerechtigkeit (Vereinheitlichung der Beitragssätze der Selbständigerwerbenden und der Arbeitnehmenden, Aufhebung der sinkenden Beitragsskala und des Freibetrags für erwerbstätige Altersrentner). Auf der Ausgabenseite sollen durch eine Anhebung des Rentenalters der Frauen auf 65 Jahre und eine Angleichung der Witwen- an die Witwerrente (Aufhebung der Rente für Frauen unter 50 Jahren, wenn keine minderjährigen Kinder mehr zu betreuen sind) Einsparungen erzielt werden.

Der Bundesrat möchte die Anhebung des Rentenalters der Frauen durch einen Ausbau des flexiblen Rentenalters abfedern. Unter bestimmten Voraussetzungen sollen Frauen nach wie vor die Möglichkeit haben, ihre Altersrente mit 62 Jahren zu beziehen und zwar ohne Rentenkürzung. Männer sollen neu in den Genuss einer gegenüber heute erheblich günstigeren Flexibilität kommen. Anders aber als die beiden hängigen Volksinitiativen macht der Bundesrat diesen Anspruch von bestimmten Bedingungen abhängig. Für die Voraussetzung zum Bezug einer vorgezogenen Rente legte er drei Modelle vor, welche im Rahmen der Vernehmlassung breit diskutiert werden sollen (lange Erwerbsdauer, einkommensabhängiger Kürzungssatz, lineare Kürzung mit versicherungstechnischem Kürzungssatz) [15].

In ersten Reaktionen stiessen die Vorschläge des Bundesrates von Rechts bis Links auf Kritik. Der Arbeitgeberverband erklärte, die Regierung setze falsche Prioritäten; nicht die Flexibilisierung des Rentenalters sei vordringlich, sondern die Sanierung der AHV, wozu Mehreinnahmen über die Mehrwertsteuer nichts taugten. Der Gewerbeverband unterstützte das einheitliche Rentenalter für Mann und Frau, lehnte jede Erhöhung des Beitragssatzes für Selbständigerwerbende hingegen kategorisch ab. Die FDP äusserte sich ebenfalls positiv zur vorgesehenen Gleichstellung von Mann und Frau, meldete aber bereits Opposition gegen das Modell der langen Erwerbsdauer an, da es ausbildungsfeindlich sei. Die SP sah in den bundesrätlichen Vorschlägen einen Schritt in die richtige Richtung, bedauerte aber, dass die Einsparungen einmal mehr einseitig zu Lasten der Frauen gehen sollen. Für den SGB gingen die vorgeschlagenen Flexibilisierungsmodelle eindeutig zu wenig weit. Einzig die CVP zeigte sich auf der ganzen Linie zufrieden und meinte, die Gleichstellung der Geschlechter sei ebenso zu begrüssen wie die Beschaffung zusätzlicher Finanzmittel über die Mehrwertsteuer. Im Lauf der Vernehmlassung änderte sich kaum etwas an diesen ersten Stellungnahmen; allerdings wurde klar, dass die bürgerlichen Bundesratsparteien und die Wirtschaftsverbände nur auf die 11. AHV-Revision einzutreten gewillt sind, wenn der Bundesrat vorgängig eine Gesamtstrategie für die Sicherung aller Sozialwerke vorlegt [16].

Parallel zu seinen Vorschlägen für die 11. AHV-Revision legte der Bundesrat auch die Grundzüge zur weiteren Ausgestaltung der freiwilligen AHV fest, die den Auslandschweizerinnen und -schweizern vorbehalten ist. Dieses Sozialversicherungswerk war 1948 geschaffen worden, als die meisten Residenzländer eine obligatorische staatliche Alters- und Hinterbliebenenversicherung noch kaum oder nicht kannten. Da in der Zwischenzeit die meisten ausländischen Staaten ebenfalls existenzsichernde Altersvorsorgesysteme eingeführt haben, denen die Auslandschweizer aufgrund der bilateralen Sozialversicherungsabkommen beitreten können, hatte der Bundesrat dem Parlament bereits 1992 im Rahmen der ”Eurolex” und dann noch einmal 1994 beantragt, die freiwillige AHV, die seit ihrer Einführung stets defizitär war, aufzuheben. Die Räte hatten dies damals abgelehnt, die Landesregierung aber im Gegenzug beauftragt, einen Entwurf auszuarbeiten, welcher der Situationen jenes Viertels der Auslandschweizer Rechnung trägt, die nicht in einem Staat mit einem bilateralen Abkommen wohnen.

Der Bundesrat möchte nun den Kreis der Versicherten einschränken und das Beitragsvolumen durch gezielte Massnahmen erhöhen. Die freiwillige Versicherung soll nur noch jenen Auslandschweizern angeboten werden, die unmittelbar vor ihrer Abreise ins Ausland während mindestens fünf Jahren obligatorisch versichert waren. Die Versicherung wird ausserdem auf Personen beschränkt, die in einem sogenannten Nichtvertragsstaat leben; damit soll die Zahl der Versicherten innerhalb von 15 Jahren von heute 50 000 auf 4700 zurückgehen. Zudem wird der Beitragssatz von 9,2 auf 9,8% erhöht. In einer Übergangsregelung können freiwillig Versicherte in einem Vertragsstaat, die das 50. Altersjahr erreicht haben, die Versicherung bis zum Eintritt ins Rentenalter weiterführen. Der Auslandschweizerrat, eine Art ”Parlament der Fünften Schweiz”, sprach sich einstimmig gegen die Vorlage aus, da sie die sonst so viel gepriesene Mobilität der jungen Schweizerinnen und Schweizer bestrafe [17].

Nach der kleinen Kammer stimmte auch der Nationalrat der einprozentigen Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes zugunsten der AHV/IV zu. Streitpunkt in der ausführlichen Debatte war nicht die grundsätzliche Notwendigkeit dieser neuen Einnahmequelle, die im Rahmen der Einführung der MWSt ohnehin für den Zeitpunkt vorgesehen war, in dem die demographische Entwicklung der Alterspyramide zu finanziellen Engpässen in der AHV führen würde. Diskussionen lösten vor allem die Fragen aus, ob es korrekt sei, das zusätzliche Prozent nur beim ordentlichen Satz von 6,5% voll zu erheben, bei den reduzierten Sätzen dagegen nur proportional, und ob es der Absicht des Verfassungsgebers entspreche, dass ein Teil des ”AHV-Prozentes” der Bundeskasse zugute kommt, die damit bei ihren Beiträgen an die AHV entlastet wird (siehe dazu auch oben, Teil I, 5, Indirekte Steuern). Trotz Meinungsverschiedenheiten in beiden Punkten überwog der Wille, die Zusatzfinanzierung rasch zu realisieren, weshalb gleich wie im Ständerat die Inkraftsetzung auf 1999 beschlossen wurde. Der Antrag von Borer (fp, SO) und Bortoluzzi (svp, ZH) auf eine lineare Erhöhung aller MWSt-Sätze um ein Prozent wurde schliesslich ebenso deutlich abgelehnt wie die Forderung (Bortoluzzi/Borer), den ganzen Ertrag dem AHV-Ausgleichsfonds zukommen zu lassen. Verworfen wurde auch der zu diesem Zeitpunkt am ”Runden Tisch” erst andiskutierte und hier von Egerszegi (fdp, AG) eingebrachte Vorschlag, den erwarteten Mehreinnahmen eine Sparmassnahme in dem Sinn gegenüberzustellen, dass die Renten nur noch alle drei, anstatt alle zwei Jahre der Teuerung angepasst werden. In der Schlussabstimmung sprach sich der Ständerat einstimmig für die Vorlage aus, der Nationalrat mit 130 zu 39 Stimmen bei 10 Enthaltungen [18].

Entgegen den am ”Runden Tisch gefassten Beschlüssen reichte die mit der Vorberatung des Stabilisierungsprogramms betraute Kommission im Nationalrat eine Motion ein, welche den Bundesrat verpflichtet, anlässlich der 11. AHV-Revision die Frage des Rhythmus der Teuerungsanpassung der AHV/IV-Renten neu zu regeln. Gegen den Widerstand der Linken wurde die Motion mit 111 zu 56 angenommen [19].

Mit einer Motion wollte Nationalrätin Baumann (sp, BE) erreichen, dass alleinstehenden Rentnerinnen und Rentnern ein Zuschlag von 20% zu ihrer Rente gewährt wird, wobei Rente und Zuschlag den Höchstbetrag der Altersrente nicht übersteigen dürften. Baumann betrachtete ihren Vorstoss als Beitrag zur Armutsbekämpfung, welche vor allem einkommensschwächere Frauen und Männer ohne Partnereinkommen bedroht. Der Bundesrat verwies auf Verbesserungen bei der Rentenformel im Rahmen der 10. AHV-Revision und beantragte Umwandlung in ein Postulat. Der Vorstoss wurde aber von Egerszegi (fdp, AG) generell bekämpft und damit der Diskussion vorderhand entzogen [20].

Die grosse Kammer überwies ein vor allem von der SP und der CVP getragenes Postulat Widmer (sp, LU), welches den Bundesrat einlädt, die Einführung eines Bonus bei der AHV für Freiwilligenarbeit im Sozialbereich zu prüfen. Diese Gutschrift soll Personen gewährt werden, die nicht erwerbstätig sind oder deren Einkommen nicht zum Bezug der AHV-Maximalrente berechtigt [21].

Seit Anfang 1997 wird dem AHV-Ausgleichsfonds erlaubt, einen Teil seines Vermögens von rund 23 Mia Fr. in Schweizer Aktien und Fremdwährungsobligationen zu investieren. In den ersten anderthalb Jahren wurde mit den Aktien ein Gewinn von 13% erzielt, dem ein Verlust bei den Obligationen von 1,5% gegenüberstand. Die Börsenschwankungen im zweiten Halbjahr 1998 liessen die Aktien-Euphorie allerdings rasch wieder abflauen. Dennoch gedenkt die Verwaltung des Fonds, in den nächsten sechs Jahren die Darlehen an Bund, Kantone und Gemeinden um 6 Mia Fr. abzubauen und die Hälfte davon an der Börse zu investieren. Die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) der Räte schlugen eine weitere Lockerung der Anlagevorschriften vor; so sollten auch ausländische Aktien erworben werden können. Zudem sei zu prüfen, ob es nicht zweckmässig wäre, die gesamte Verwaltung des Fondsvermögens externen Portfolio-Managern zu übertragen [22].

Zu Vorstössen, die auf 18 Mia geschätzten überschüssigen Goldreserven der Nationalbank für die AHV zu verwenden, siehe oben, Teil I, 1a (Grundsatzfragen). Für eine zusätzliche Einnahme zugunsten der AHV, wie sie Nationalrätin Hafner (sp, SH) in einer Motion für eine gesamtschweizerische Erbschaftssteuer verlangte, sowie den Vorschlag einer nationalrätlichen Kommission, die AHV durch eine Ökosteuer zu finanzieren, siehe oben, Teil I, 5 (Direkte und indirekte Steuern). Zu den für die AHV reservierten Gewinnen der Spielbanken vgl. oben, Teil I,4a (Strukturpolitik).