Das Krankenversicherungsgesetz (KVG) aus dem Jahr 1996 wird erstmals einer Teilrevision unterzogen. Nach einer kontrovers verlaufenenen Vernehmlassung verabschiedete der Bundesrat im September die entsprechende Botschaft. Als wichtigste Änderung soll den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt werden, bei ausserordentlicher Kostenentwicklung für alle Leistungserbringer Globalbudgets einzuführen, also auch für die Ärzte und nicht wie bisher nur für Spitäler und Heime. Im Gegensatz zur Ärzteschaft und den meisten Kantonen (mit Ausnahme von Bern, Genf und Solothurn) verspricht sich Bundesrätin Dreifuss von dieser Massnahme eine kostendämpfende Wirkung. Globalbudgets in der ambulanten Medizin hatten bereits im Entwurf zum neuen KVG figuriert, waren dann aber vom Parlament wieder gestrichen worden.

Punktuelle Änderungen zugunsten der Versicherten betreffen die Erleichterung eines Kassenwechsels (u.a. Verbot der Verknüpfung einer Zusatz- mit der Grundversicherung), die Möglichkeit für die Kantone, Jugendlichen bis zum 25. Altersjahr eine Prämienverbilligung zu gewähren, die Ausnahme einzelner der Prävention dienender Leistungen von der Franchise sowie die Sistierung der Versicherung bei längerdauerndem Militärdienst. Für Revisionsvorschläge im Bereich der Heilmittel siehe oben, Teil I, 7b (Gesundheitspolitik).

Weiteres zentrales Anliegen des Projekts ist eine substantielle Verbesserung bei den Modalitäten, nach welchen die im KVG vorgesehenen und mit der Mehrwertsteuerabstimmung von 1993 versprochenen Prämienverbilligungen an Versicherte in bescheidenen finanziellen Verhältnissen ausbezahlt werden. Obgleich die Kantone in den letzten beiden Jahren vermehrt durch eigene Beiträge die dafür vorgesehenen Bundesgelder auslösten, wurden nach wie vor stossende Ungleichbehandlungen je nach Wohnort der Anspruchsberechtigten festgestellt. Dem soll konkret durch eine umfassendere Information der Betroffenen begegnet werden. Zudem sollen die Kantone verpflichtet sein, zur Überprüfung der Anspruchsberechtigung einheitliche Kriterien anzuwenden sowie die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse zu berücksichtigen. Die Prämienverbilligung soll auch Personen ohne dauerndem Wohnsitz in der Schweiz (v.a. Saisonniers) zukommen, sofern sie sich längere Zeit hier aufhalten. Als Zeichen der Solidarität mit den minderbemittelten Versicherten erklärte sich der Bund bereit, mit einem separaten Bundesbeschluss seine eigenen Beiträge für die Jahre 2000 bis 2003 um jährlich 1,5 Prozent anzuheben. Damit würden diese anfänglich auf 2,213 Mia Fr. und schliesslich auf 2,314 Mia Fr. pro Jahr ansteigen. Die Kantone müssten diese Beiträge weiterhin um 50 Prozent aufstocken, wenn sie die volle Subvention bekommen wollen [38].

Entgegen der Forderung mehrerer Krankenversicherungen soll der Risikoausgleich unter den Kassen, der gemäss KVG nur Alter und Geschlecht berücksichtigt, in dieser Revision noch nicht verändert werden. Die Krankenkasse CSS hatte vorgeschlagen, neben Alter und Geschlecht auch eine Hospitalisierung im Vorjahr als weiteren Risikofaktor einzubeziehen. In diesem Sinn reichte Nationalrat Gross (sp, TG) eine Motion ein, die als Postulat überwiesen wurde. Ebenfalls nur als Postulat angenommen wurde eine Motion Engler (cvp, AI) für einen Verzugszins auf dem Risikoausgleich [39].

Ab 2002 wird das kantonale Prämienniveau bei den Bundesbeiträgen zur Verbilligung der Krankenkassenprämien nicht mehr berücksichtigt. Der Bundesrat hatte dies 1994 in Eigenregie beschlossen, um den prämienintensiven Kantonen der Romandie entgegenzukommen. Dieser Entscheid hatte die Kantonsregierungen der Ost- und der Zentralschweiz auf den Plan gerufen, weil damit jene Kantone ”bestraft” würden, die sich bisher besonders für Einsparungen im Gesundheitswesen eingesetzt hätten. Stellvertretend für eine ganze Reihe von Standesinitiativen hatte der Ständerat 1997 eine parlamentarische Initiative Schiesser (fdp, GL) angenommen, welche die Massnahme nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren wieder abschafft. Der Nationalrat stimmte diesem Vorstoss diskussionslos zu [40].

Oppositionslos hiessen beide Kammern eine parlamentarische Initiative der SGK des Ständerates gut, welche die Kantone verstärkt in das Prämiengenehmigungsverfahren einbeziehen will. Auslöser dafür waren zwei diesbezügliche Standesinitiativen der Kantone Genf und Tessin. Der vorgesehene neue KVG-Artikel räumt den Kantonen zwar keine eigentliche Mitsprache, jedoch ein umfassendes Einsichtsrecht ein. Faktisch wurde den Kantonen bereits im Herbst 1997 die Einsichtnahme in die Daten der Versicherer zur Festlegung der Prämien 1998 ermöglicht; 21 Kantone machten davon Gebrauch [41].

Art. 102 KVG besagt klar, dass die unter dem früheren Recht zurückgelegten Versicherungszeiten bei der Festsetzung der Prämie anzurechnen sind. Diesen Artikel erklärte nun aber das Bundesgericht im Fall der Zusatzversicherung eines älteren Ehepaares als nicht anwendbar, weil er dem Geist des neuen Gesetzes widerspreche, wonach die Prämien risikogerecht festzusetzen sind. Mit diesem Urteil, das recht viel Staub aufwirbelte, wichen die Lausanner Richter erstmals vom Grundsatz ab, dass die Auslegung einer Rechtsnorm erst dort anfangen darf, wo die Klarheit des Textes aufhört. Das EDI nahm keine Stellung zu dieser brisanten Frage und verschanzte sich hinter der Feststellung, bei der Beratung des KVG habe der Gesetzgeber ganz bewusst darauf verzichtet, die Zusatzversicherungen im Krankenversicherungsrecht zu regeln und hätten diese dem Privatassekuranzbereich überlassen. Dieser Entscheid des Bundesgerichtes führte für 1999 zu teilweise massivsten Prämienschüben für die privat- oder halbprivatversicherten älteren Versicherungsnehmer [42].

Anfang Mai einigten sich die Gewerkschaften SGB und CNG darauf, gemeinsam eine Volksinitiative für eine obligatorische Taggeldversicherung zu lancieren. In den Genuss dieser Versicherungsform, für die eine Finanzierung über Lohnprozente vorgesehen ist, sollen vor allem Arbeitnehmer und Arbeitslose kommen. Auf der Leistungsseite verlangten die Gewerkschaften eine Mindestregelung, welche etwa den heutigen üblichen Standards in Gesamtarbeitsverträgen gleichkommt. Der obligatorisch versicherte Lohn entspräche dem Plafonds der Unfallversicherung (heute 97 200 Fr.). Die Taggelder hätten 80% des versicherten Verdienstes und bei den Arbeitslosen die volle Entschädigung durch die ALV abzudecken und würden ab dem 31. Krankheitstag ausbezahlt. Für die ersten 30 Krankheitstage verpflichtet die Initiative die Arbeitgeber zur Lohnfortzahlung [43]. Im Nationalrat versuchten zwei Abgeordnete, den Bundesrat mit Motionen zu beauftragen, die Taggeldversicherung wieder in die obligatorische Grundversicherung aufzunehmen und so auszugestalten, dass sie zu einer echten Erwerbsausfallversicherung wird. Die Motion Schmid (cvp, VS) wurde als Postulat überwiesen, die Motion Maury Pasquier (sp, GE) hingegen auf Antrag von Hess (cvp, ZG) abgelehnt [44].

Die im Vorjahr lancierte Volksinitiative der PdA ”für einkommens- und vermögensabhängige Krankenkassenprämien” kam nicht zustande; sie erreicht knapp 50 000 Unterschriften. Nach Ansicht der Partei scheiterte die Initiative, weil sich die Linke auf kein gemeinsames Vorgehen einigen konnte und weitere Initiativen das Begehren konkurrenzierten. Die gesammelten Unterschriften wurden als Petition eingereicht [45]. Im Parlament versuchte Nationalrätin Jeanprêtre (sp, VD) das gleiche Ziel über eine parlamentarischen Initiative zu erreichen. Die vorberatende Kommission ging zwar mit der Initiantin einig, dass die Krankenkassenprämien vor allem für Familien des Mittelstandes eine schwere finanzielle Belastung bedeuten, meinte aber, das Problem lasse sich durch eine andere Finanzierung (Lohnprozente, Mehrwertsteuer, Energiesteuer) höchstens etwas entschärfen, nicht aber lösen. Der Verzicht auf Kopfprämien könnte zudem den unerwünschten Effekt haben, dass das Kostenbewusstsein des Einzelnen verloren ginge. Mit 83 zu 50 Stimmen wurde der Initiative keine Folge gegeben. Ein Postulat Cavalli (sp, TI) für eine einkommensabhängige Franchise wurde hingegen überwiesen [46].

Eine vom BSV in Auftrag gegebene Studie wies anhand von konkreten Zahlen nach, dass alternative Versicherungsformen (HMOs, wählbare Jahresfranchisen von mindestens 1200 Fr. und Bonus-Versicherungen) bei gleichbleibender Qualität die Gesundheitskosten bis zu 40% senken können. Die Einsparung resultiert vor allem aus dem veränderten Verhalten der Versicherten (Bonus und Franchise) bzw. der Ärzte (HMO). Signifikant gesenkt wurden die Spitaleinweisungen (-50%) und der Medikamentenkonsum (-60%). Bisher sprachen die neuen Versicherungsformen vor allem die ”guten Risiken” (v.a. also jüngere Männer) an, doch steige die Bereitschaft der Bevölkerung, sich mit den neuen Modellen auseinanderzusetzen. Die Autoren der Untersuchung meinten aber auch, die Einsparungen würden zu wenig an die Versicherten weitergegeben, da das BSV die maximale Prämienreduktion auf 20% festgesetzt hat [47].

Die Aktion der Krankenkasse Visana im Vorjahr, ältere und kranke Versicherte als ”schlechte Risiken” zum Austritt zu bewegen, hatte Folgen. Das Konkordat der Krankenkassen beschloss einen neuen Ehrenkodex, wonach die Versicherer ausdrücklich auf alle Handlungen verzichten, die dazu dienen, beitrittswillige kranke Personen oder Anwärter mit einem hohen Krankheitsrisiko resp. anderweitig unerwünschte Personen von sich fernzuhalten oder sie abzuschieben, wenn sie bereits versichert sind [48].

Die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) bietet vorerst keine Krankenversicherung an. Für die Anwendung der kostenwirksamen Instrumente der Unfallversicherung fehlten im Krankenversicherungsgesetz die Voraussetzungen, begründete sie ihren Entscheid. Die Idee, die case-management-Erfahrung der Suva auch in der Krankenversicherung einzusetzen, war durch eine parlamentarische Initiative Gysin (fdp, BL) lanciert worden, welcher der Nationalrat im Vorjahr Folge gegeben hatte[49].

Nachdem sie lange Zeit ihre finanzielle Stabilität betont hatte, gab die Visana-Krankenkasse im August bekannt, dass sie sich auf Ende Jahr aus der Grundversicherung in acht Kantonen (Genf, Jura, Neuenburg, Glarus, Graubünden, Thurgau und beide Appenzell) zurückziehen werde. 103 000 Versicherte wurden so zum Wechsel in eine andere Kasse gezwungen. Der damit verbundene Prestigeverlust und zum Teil massive Prämienerhöhungen in den restlichen Kantonen sowie in den Zusatzversicherungen (siehe oben) führten zu einem massiven Exodus der Versicherten. Bis Ende Jahr verlor die Visana gesamthaft einen Drittel ihres Bestandes in der Grundversicherung; bei den Zusatzversicherten betrug der Mitgliederschwund 15%. Mit immer noch 900 000 Kunden in der Grund- und Zusatzversicherung bleibt die Visana die drittgrösste Krankenkasse der Schweiz nach der Helsana und der CSS [50].

Das EDI war nicht bereit, das Vorgehen der Visana stillschweigend zu akzeptieren. Es genehmigte zwar den Rückzug, koppelte ihn aber an klare Auflagen. Unter anderem darf die Visana in den betroffenen acht Kantonen in den nächsten zehn Jahren nicht mehr als Grundversicherer auftreten und soll 25 Mio Fr. aus ihren Reserven an jene Kassen abtreten, welche die abgeschobenen Versicherten übernehmen. Für Bundesrätin Dreifuss zeigte der Fall Visana aber auch die Stärke des neuen KVG. Dank dem Obligatorium in der Grundversicherung konnten alle von der Visana abgehalfterten Mitglieder ohne grössere Probleme in eine andere Kasse wechseln; unter dem alten Regime wären die Versicherten (mit Ausnahme der ”guten Risiken”) bei Bankrott, Teilauflösung oder Fusion einer Kasse unweigerlich auf der Strecke geblieben [51]. Die Visana akzeptierte – wenn auch zähneknirschend – den zehnjährigen Ausschluss aus der Grundversicherung in den Rückzugskantonen, wehrte sich aber mit Zähnen und Klauen gegen die Herausgabe der Reserven und legte Rekurs beim Eidg. Versicherungsgericht ein [52].

In der Herbstsession reichte die Genfer Freisinnige Saudan eine Motion ein mit der Forderung, die Reservenbewirtschaftung der Krankenkassen effizienter zu kontrollieren. Angesichts der Aktualität der Problematik behandelte der Ständerat diesen Vorstoss bereits in der Wintersession. Der Bundesrat bekräftigte noch einmal, dass das Visana-Debakel ein einmaliger Ausrutscher in einem System sei, das ansonsten gut funktioniere; zudem verwies er auf die mit der 1. Teilrevision des KVG beabsichtigte Stärkung der Aufsichtskompetenz des BSV. Auf seinen Antrag wurde die Motion als Postulat überwiesen. Der Nationalrat nahm eine analoge Motion Tschopp (fdp, GE) ebenfalls nur als Postulat an [53].

Weitergehende Massnahmen, wie etwa der generelle Ausschluss der Visana aus der Grundversicherung, erwiesen sich als nicht durchführbar, weil das KVG keine Kasse verpflichtet, ihre Angebote flächendeckend anzubieten. Dem möchte Nationalrat Cavalli (sp, TI) in gewisser Weise abhelfen. In der Herbstsession reichte er eine parlamentarischen Initiative mit dem Ziel ein, dass Krankenkassen nur dort im (lukrativen) Zusatzversicherungsgeschäft tätig sein dürfen, wo sie auch die Grundversicherung anbieten. Bereits einen Monat später beschloss die zuständige Kommission des Nationalrates mit 10 zu 5 Stimmen, dem Plenum zu beantragen, der Initiative Folge zu geben [54].

Die Turbulenzen um die Visana veranlassten CNG-Präsident Fasel (gp, FR), einen bereits mehrfach in die Diskussion gebrachten Vorschlag wieder aufleben zu lassen und mit einer parlamentarischen Initiative die Einführung einer Einheitskasse für die Grundversicherung zu verlangen. Die Gewerkschaft hatte bereits vor zwei Jahren eine Volksinitiative für eine einzige ”Gesundheitskasse” erwogen, sie aber dann zugunsten der mit dem SGB vereinbarten Initiative für eine obligatorische Taggeldversicherung zurückgestellt. Falls Fasel mit seinem Vorstoss im Parlament keinen Erfolg hat, will der CNG das Projekt mit einem Volksbegehren lancieren [55].