Ende Februar traf sich Bundesrat Koller mit Vertretern von Kantonen und Gemeinden, um sich über die schwierige Lage im Asylbereich auszusprechen. Der Justizminister räumte ein, dass die stark ansteigenden Asylbewerberzahlen, die Kriminalität einer Minderheit und zunehmende Tätlichkeiten gegenüber Betreuern zu einem Problem geworden seien. Seiner Ansicht nach werden aber die Möglichkeiten des geltenden Rechts – insbesondere die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht – nach wie vor ungenügend ausgeschöpft. Den Kantonen und Gemeinden sicherte er zu, die Zahl der Betreuerstellen weiter zu erhöhen, bat sie aber im Gegenzug, die Ausschaffungen abgewiesener Asylbewerber und ihrer Familien konsequent zu vollziehen. Zudem verwies er auf eine gemeinsame Arbeitsgruppe von Bund und Kantonen, die ein eigentliches Massnahmenkonzept erstellen soll. Diese schlug dann vor, die interkantonale Zusammenarbeit beim Vollzug von Wegweisungen zu professionalisieren und zu institutionalisieren. Im Gegenzug versprachen die Kantone, die vorhandenen Instrumente zur Durchsetzung von Wegweisungen einheitlicher zu nutzen. Bundesrat Koller zeigte sich beim abschliessenden Treffen der Arbeitsgruppe vor allem besorgt darüber, dass die Schweiz nicht Mitglied der EU-Abkommen von Schengen und Dublin ist, weshalb sie bei einem länger andauernden Abseitsstehen in Europa über kurz oder lang zu einer eigentlichen Fluchtinsel werde [31].

Nachdem das Asylbudget für 1998 (1 Mia Fr.) bereits anfangs August ausgeschöpft war, beantragte der Bundesrat im September einen Nachtragskredit von 180 Mio Fr., den die Finanzdelegation der Räte angesichts des Umstandes genehmigte, dass im Berichtsjahr viel mehr Personen, als bei der Erstellung des Voranschlages angenommen, in der Schweiz um Asyl nachsuchten. Sie verlangte aber gleichzeitig, die Finanzierungsmodalitäten zu ändern und die Vollzugsverantwortung der Kantone stärker mit der finanziellen Zuständigkeit zu koppeln. Dies hatte der Bundesrat bereits einige Wochen früher in die Diskussion gebracht, indem er erwog, als dringende Sparmassnahme die Fürsorgekosten, die über 90% des Asylbudgets ausmachen, zu senken sowie eine Abstufung der Subventionen an die Kantone gemäss ihrer Kooperationswilligkeit bei der Rückschaffung abgewiesener Asylbewerber vorzunehmen [32].

Diese neuen Entwicklungen wurden an einem Folgetreffen zwischen Bundesrat und Kantonen Ende Oktober diskutiert. Der Bund kündigte an, die Fürsorgepauschale für die Asylbewerber von rund 18.50 Fr. pro Tag um vier Franken zu kürzen und auch die anerkannten Flüchtlinge nicht mehr aufgrund der effektiven Kosten, sondern nur noch pauschal zu unterstützen. Bundesrat Koller rechnete dafür mit jährlichen Einsparungen von 80 bis 100 Mio. Franken. Eine gemeinsame Arbeitsgruppe erhielt zudem den Auftrag, Massnahmen für einen Leistungsabbau im Gesundheitsbereich vorzuschlagen, um die Attraktivität der Schweiz als Fluchtland weiter zu senken. Bund und Kantone einigten sich darauf, das Asylverfahren zu beschleunigen und die Zwangsmassnahmen im Ausländerbereich rascher zu vollziehen. Mit der Zentralisierung der Papierbeschaffung für abgewiesene Asylbewerber übernahm der Bund definitiv eine neue Aufgabe [33].

Dass dem Parlament ernst ist mit dem Sparauftrag im Asylbereich und es inskünftig Nachtragskredite nicht mehr akzeptieren wird, machte eine Kommissionsmotion zum Stabilisierungsprogramm im Nationalrat klar, die vom Bundesrat verlangte, bis Mitte 1999 ein Massnahmenpaket vorzulegen mit dem Ziel, die Ausgaben im Asylbereich bis zum Jahr 2001 auf maximal 1 Mia. Fr. zurückzuführen. Die Landesregierung verwies darauf, dass die Kostenentwicklung im Asylbereich nicht in jedem Fall steuerbar sei, sondern stark von Konfliktsituationen (wie etwa im Kosovo) und vom entsprechenden Zustrom von Flüchtlingen abhänge. Um sich einen der jeweiligen Situation angepassten Handlungsspielraum zu bewahren, beantragte sie, die Motion in ein Postulat umzuwandeln. Goll (sp, ZH) und Bühlmann (gp, LU) verlangten, die Motionen gänzlich abzulehnen, da dieser Punkt bei den Gesprächen am ”Runden Tisch” (siehe oben, Teil I, 5a, Sanierungsmassnahmen) nicht beschlossen worden sei. Mit 101 zu 57 Stimmen wurde die Motion angenommen [34].

Eine von der SVP immer wieder vorgebrachte – und von deren Bundesrat Ogi unterstützte – Forderung betraf die Entsendung von Armeee-Einheiten an die Grenze, um Flüchtlinge vor allem aus dem Balkan am Überschreiten der grünen Grenze zu hindern. Der Gesamtbundesrat lehnte es während des Berichtsjahres weiterhin ab, zu dieser von ihm als ”ultima ratio” bezeichneten Massnahme zu greifen. Der Besorgnis der Tessiner Polizeibehörden kam er aber insofern entgegen, als er die Zahl der an die Südgrenze abkommandierten Festungswächter von 20 auf 100 Personen aufstockte und ihren Einsatz bis Ende 2000 ausdehnte. Im Juli detachierte er zusätzlich 50 Unteroffiziersschüler in Instruktionsausbildung in den Tessin. Ab April wurden Berufssoldaten auch an der Grenze zu Deutschland und Frankreich eingesetzt [35].

Unter Anteilnahme selbst internationaler Medien übernahm dagegen anfangs November die Armee die Betreuung eines Teils der neu eingereisten Asylsuchenden in nicht mehr benötigten Militärunterkünften, um so die Engpässe in den Erstaufnahmezentren an der Grenze aufzufangen, welche durch den Ansturm von Flüchtlingen aus dem Krisengebiet Kosovo völlig überlastet waren. Der Einsatz des Militärs wurde angesichts der angespannten Lage allgemein positiv aufgenommen. Kritisiert wurde aber mehrfach, dass die Militärangehörigen den Assistenzdienst uniformiert – wenn auch unbewaffnet und unter ziviler Führung – leisten, was auf die durch Kriegshandlungen in ihrer Heimat traumatisierten Flüchtlinge bedrohlich wirken könnte. Die erste militärisch betreute Unterkunft befand sich im Berner Gantrisch-Gebiet. Bis zum Ende des Berichtsjahres folgten weitere Lager in den Kantonen Wallis und Glarus [36].

Der Nationalrat sanktionierte diesen militärischen Assistenzdienst und beschloss, dass der Bund bis Ende 1999 gleichzeitig maximal 1000 Armeeangehörige zur Flüchtlingsbetreuung abrufen kann. Ein Rückweisungsantrag der Linken, welche diesen Einsatz als reine Image-Aufpolierung des Militärs erachtete, wurde ebenso abgelehnt wie ihre Anträge, die Soldaten müssten die Asylsuchenden in zivilen Strukturen betreuen bzw. die regulären Empfangsstellen seien personell so aufzudotieren, dass ein militärisches Aufgebot überflüssig werde [37].

Auch der Ständerat sprach sich deutlich für die neue Aufgabe der Armee aus. Allerdings wollte er nur den laufenden, vom Bundesrat auf ein halbes Jahr festgesetzten Einsatz gutheissen; sollte eine Verlängerung nötig werden, so sei dem Parlament ein neuer Genehmigungsbeschluss gemäss Militärgesetz zu unterbreiten. Das Parlament könne nämlich nur ein subsidiäres Truppenaufgebot zur Entlastung überforderter ziviler Behörden im nachhinein billigen oder rügen, Bewilligungen ”auf Vorrat” seien vom Gesetz hingegen nicht vorgesehen. In der Sache hielt der Nationalrat eine längerfristige Kompetenzerteilung nach wie vor für gerechtfertigt, stimmte im Interesse eines raschen Abschlusses aber dem Ständerat zu [38].

Zur weiteren Entlastung der Erstaufnahmezentren hatte der Bundesrat bereits im September eine nicht mehr benötigte Truppenunterkunft in Bronschhofen (SG) vorgesehen, wobei hier die Betreuung durch private Organisationen erfolgen sollte. In Bronschhofen regte sich umgehend der Widerstand eines Teiles der Bevölkerung in unvorhersehbarem Ausmass und führte sogar zu einem Sprengstoffanschlag auf die noch nicht bezogene Unterkunft. Der Besuch des Direktors des BFF, der noch einmal zu einer ziemlich emotional geführten Aussprache unter den Einwohnern führte, beruhigte die Gemüter dann aber so weit, dass die Unterkunft Ende Oktober ohne weitere Misstöne bezogen werden konnte [39].

Der Kanton Zürich setzte die bereits früher von einigen Kantonen verlangte spezielle Behandlung von renitenten oder kriminellen Asylbewerbern in die Praxis um. Vorgesehen ist, dass die Asylsuchenden im Kanton beim Eintritt in eine Unterkunft einen Vertrag mit dem Betreuungspersonal abschliessen, der Massnahmen nach dem Bonus-Malus-System vorsieht: Flüchtlinge, die positiv auffallen, sollen belohnt werden, etwa indem sie Zugang zu Bildungs- und Beschäftigungsprogrammen erhalten; wer Verhaltensregeln missachtet, soll dagegen in eine Struktur mit nur noch minimaler Betreuung versetzt werden. Das neue Modell wurde vorerst in zwei Durchgangsheimen erprobt [40].

Auf den 30. April trat die Bestimmung in Kraft, wonach auch Familien mit Kindern aus Bosnien (rund 10 000 Personen), die in der Schweiz eine vorläufige Aufnahme gefunden hatten, in ihre Heimat zurückkehren müssen, selbst wenn die Lebensumstände dort nicht absehbar sind, beispielsweise weil der ehemalige Wohnort in einem inzwischen einer anderen Volksgruppe zugesprochenen Gebiet liegt. Eine Fristverlängerung wollte der Bundesrat allerdings für gemischt-ethnische Ehepaare, schwangere Frauen, Familien mit Neugeborenen, alleinerziehende Mütter, Personen mit Gesundheitsproblemen, Schüler bis Ende Schuljahr und Lehrlinge, welche im laufenden Jahr ihre Ausbildung abschliessen, gewähren. Auch sollten die über 4000 Deserteure und Dienstverweigerer mit ihren Familien noch bis Ende August in der Schweiz bleiben dürfen [41].

Mit einer im März eingereichten Motion verlangte Nationalrätin Bäumlin (sp, BE), es sei unverzüglich ein Spezialverfahren für bosnische Flüchtlinge einzurichten, die aus ”ethnisch-gesäuberten” Gebieten stammen, in die sie nicht zurückkehren können. Da dieser Vorstoss erst in der Wintersession beraten wurde, als die meisten Wegweisungsentscheide bereits vollzogen waren, war Bäumlin bereit, ihre Motion in ein Postulat umzuwandeln. Bundesrat Koller, der betonte, Zwangsrückschaffungen in Minderheitsgebiete würden keine vorgenommen (wohl aber in Mehrheitsgebiete, die nicht zur engeren Heimat der Flüchtlinge gehören) und auf die Wiederaufbauhilfe der Schweiz in Bosnien verwies, war auch nicht bereit, dieses entgegenzunehmen, doch wurde es mit 56 zu 54 Stimmen knapp überwiesen [42].

Besonders hart wurde die Frage diskutiert, ob bosnische Jugendliche, welche in den vergangenen Jahren eine Ausbildung in der Schweiz begonnen haben, diese über das Jahr 1998 hinaus sollen beenden können, oder ob sie ebenfalls der allgemeinen Rückführung unterliegen sollten. Der Bund überliess diese Frage generell den Kantonen [43]. Zürich zeigte sich – zumindest in ersten Stellungnahmen – unerbittlich, die meisten anderen Kantone erklärten sich hingegen (wenn auch hie und da nach anfänglichem Zögern und unter Druck der Öffentlichkeit) bereit, den jungen Bosniern eine Aufenthaltsbewilligung über das Jahr 1998 hinaus zu erteilen, allerdings ohne gleichzeitig das Bleiberecht für deren Familien zu verlängern. Damit entsprachen sie einem Brief, den die Nationalrätinnen Müller-Hemmi (sp, ZH) und Langenberger (fdp, VD) sowie Ständerätin Simmen (cvp, SO), unterstützt von 140 Ratskolleginnen und -kollegen, an die Regierungen der Kantone gerichtet hatten mit der Bitte, ihren gesetzlichen Handlungsspielraum in dieser Angelegenheit zu nutzen, um diesen vom Schicksal ohnehin benachteiligten Jugendlichen zumindest beruflich eine Chance zu eröffnen [44].

Im März appellierte das UNHCR an die europäischen Regierungen, ihre Politik der Rückschaffung von Asylbewerbern ins Kosovo zu überdenken. Das BFF erklärte aber, die Lage sei keineswegs mit jener während des Bürgerkriegs in Bosnien zu vergleichen. Die generelle Sicherheit sei trotz einzelner Unruhen im Kosovo nicht gefährdet, weshalb weiterhin Rückschaffungen vollzogen sowie Fristen für die Ausreise angesetzt würden. Trotz heftigster Proteste von SP, Grünen und der Hilfswerke hielt der Bundesrat das ganze Frühjahr über an seiner harten Position fest; als einzige Konzession entschied er, dass die Deportationen nicht mehr mit Sonderflügen, sondern mit Linienflügen durchzuführen seien. Erst als Österreich, Frankreich und mehrere deutsche Bundesländer die Rückschaffungen der Kosovaren nach Pristina und Belgrad generell suspendierten, änderte der Bundesrat Mitte Juni seine Haltung. Er verfügte, dass zumindest bis Ende Juli keine Ausschaffungen mehr ins Kosovo vorgenommen werden, es sei denn, einzelne Personen hätten die öffentliche Sicherheit und Ordnung in schwerwiegender Weise gefährdet. Darüber, ob jemand ins Kosovo zurückgeschickt wird, entschieden ab diesem Zeitpunkt auch nicht mehr die Kantone, sondern allein das BFF in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Ausländer; damit sollte eine einheitliche Praxis sichergestellt werden. Dieser Entscheid fand die Zustimmung sämtlicher Parteien bis hin zur SVP. Später verlängerte der Bundesrat die Frist für die abgewiesenen Asylsuchenden bis Ende September und dann noch einmal bis Ende April 1999, wobei Straffällige von dieser Regelung weiterhin ausgenommen blieben [45].

Im Rahmen der von-Wattenwyl-Gespräche forderten die vier Bundesratsparteien Mitte November die Landesregierung auf, die Flüchtlinge aus dem Kosovo nicht mehr ins normale Asylverfahren einzubinden, sondern kollektiv vorläufig aufzunehmen. Als Voraussetzung stipulierten sie allerdings, dass zumindest Deutschland und Österreich gleichziehen, um die Flüchtlingsströme nicht einseitig in die Schweiz zu leiten. Die internationale Kosovo-Konferenz unter Leitung des UNHCR, welche kurz darauf auf Vorschlag mehrerer Länder, darunter die Schweiz, in Genf tagte, lehnte aber eine Globallösung für die Kosovo-Flüchtlinge ab, worauf auch in der Schweiz diese Forderung nicht weiter verfolgt wurde [46].

Gerade beim massiven Zustrom der Kosovaren, der am meisten zum Schreckenszenario von mehr als 2 Milliarden Franken Asylkosten pro Jahr beitrug, zeigte sich, dass die Schweiz eine allenfalls ausgabendämpfende Form des Aufenthalts gar nie geprüft hat, nämlich die Unterbringung bei bereits in der Schweiz wohnhaften Verwandten oder Bekannten, die aufgrund einer Jahresbewilligung oder eines vorläufig verlängerten Saisonnierstatus hier leben. Genf beschritt als erster Kanton den Weg, für neueingereiste Flüchtlinge wo immer möglich eine Bleibe bei Verwandten oder Bekannten zu finden, anstatt sie in Zivilschutzanlagen unterzubringen. Das BFF zeigte sich hingegen in dieser Frage sehr zurückhaltend, da befürchtet wurde, allzu enge familiäre Bindungen könnten zur Integration jener Gewaltflüchtlinge in der Schweiz führen, die man nach Ende der Kampfhandlungen wieder in ihre Heimat zurückschicken will [47].

Trotz andauernder Massaker in Algerien zeigte sich der Bundesrat nicht bereit, seine Haltung gegenüber Asylsuchenden aus diesem Maghrebstaat neu zu überdenken und auch Übergriffe islamistischer Gruppierungen als Fluchtgrund zu anerkennen. Er bekräftigte aber, dass er Rückführungen nur sehr zurückhaltend vornehmen wolle und jeden Fall einzeln prüfen werde. Zudem sicherte er zu, die 1994 aus Sicherheitsgründen geschlossene Schweizer Botschaft in Algier nach Möglichkeiten wieder zu reaktivieren (siehe dazu oben, Teil I, 2, Relations bilatérales). Auf eine generelle Suspendierung der Wegweisungen, wie sie die SP und die Flüchtlingsorganisationen bereits mehrfach gefordert hatten, verzichtete er, um nicht durch einen Alleingang die Schweiz zu einem Magneten für algerische Asylbewerber in ganz Europa zu machen [48].