Aus Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse in der Schweiz handelte der Bundesrat beim bilateralen Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr eine Regelung aus, die einen schrittweisen Übergang zur Personenfreizügigkeit vorsieht. Nach dem Inkrafttreten der sieben Abkommen, das heisst nach der Referendumsabstimmung in der Schweiz und der Ratifikation durch die Parlamente der EU-Staaten, schafft die Schweiz während einer ersten Vertragsphase von zwei Jahren die wichtigsten arbeitsmarktlichen Hürden für EU-Angehörige ab (Inländervorrang, Kontrolle der Arbeitsverträge der Zuwanderer). Während der folgenden fünf Jahren gilt weiterhin eine zahlenmässige Beschränkung; die Grenzzonen bleiben ebenfalls noch fünf Jahre bestehen. In der zweiten Phase wird der freie Personenverkehr von der Schweiz versuchsweise eingeführt. Eine einseitig anrufbare Schutzklausel erlaubt ihr aber, bei einer massiven Einwanderung jeweils für zwei Jahre wieder Kontingente festzulegen. Nach zwölf Jahren tritt der freie Personenverkehr endgültig in Kraft – sofern die Schweiz nach der ersten Vertragsperiode von sieben Jahren die Weiterführung bestätigt. Das Bundesgesetz über den Vertrag mit der EU über die Personenfreizügigkeit wurde im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 117 zu 7 Stimmen bei 19 Enthaltungen angenommen [9]. Das Abkommen bedingt die Übernahme des EU-Koordinationsrechts im Sozialversicherungsbereich (siehe oben, Teil 1, 7c, Einleitung). Aus Sorge, die Aufhebung der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen der Zuwanderer könnte zu einem Lohndumping durch ausländische Arbeitskräfte führen, wurden flankierende Massnahmen beschlossen, die dies verhindern sollen (siehe oben, Teil I, 7a, Kollektive Arbeitsbeziehungen).

Wie der Nationalrat lehnte auch der Ständerat die Volksinitiative „für eine Regelung der Zuwanderung“ einstimmig ab. Die Initiative wurde generell als impraktikabel bezeichnet. Die kleine Kammer war der Ansicht, die verlangte Begrenzung des Ausländeranteils (inklusive Asylbewerber, die seit mehr als einem Jahr in der Schweiz leben) auf 18% der Wohnbevölkerung löse die Probleme in der Flüchtlings- und Ausländerpolitik nicht. Die Asylgesuche und der Familiennachzug liessen sich nur beschränkt beeinflussen. Eine unvorhersehbare Zunahme in diesen Kategorien würde zu einschneidenden Massnahmen im steuerbaren Bereich des Arbeitsmarktes zwingen; dies würde aber den Interessen des Wirtschaftsstandortes Schweiz widersprechen. Zudem sei der Ausländeranteil allein nicht aussagekräftig; auch der Integrationsgrad der ausländischen Bevölkerung müsse berücksichtigt werden. Eine Annahme der Initiative würde im weiteren das Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr in Frage stellen [10].

Bundesrat Koller unterstützte diese Argumente voll und ganz. Er war deshalb bereit, eine Motion der staatspolitischen Kommission entgegen zu nehmen, welche die wichtigsten Grundsätze der künftigen Ausländerpolitik auflistet. Die Begrenzung der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung soll nach wie vor ein Ziel sein, allerdings unter Beachtung der völkerrechtlichen Verpflichtungen, der wirtschaftlichen Bedürfnisse und der humanitären Tradition. Das Saisonnierstatut ist gemäss Ständerat durch eine Kurzaufenthaltsbewilligung zu ersetzen, und die Rekrutierung von Arbeitskräften soll nicht mehr nach dem rassismusverdächtigen Drei-Kreise-Modell, sondern nach einem dualen System (EU/Efta-Staaten gegen den „Rest der Welt“) erfolgen. Zudem soll die Integration der ansässigen Bevölkerung verstärkt und gegen Missbräuche konsequenter vorgegangen werden. Die Motion wurde mit 31 zu 5 Stimmen überwiesen. Lediglich als Postulat angenommen – und zwar mit 20 zu 9 Stimmen – wurde eine Motion Reimann (svp, AG), welche in vielen Teilen mit der Kommissionsmotion identisch war, generell aber eine weitere Verschärfung verlangte; so sollte etwa der Familiennachzug auf ein völkerrechtlich zulässiges Minimum beschränkt werden. Ständerat Aeby (sp, FR) hatte eine weitere Motion eingereicht, welche die Missbräuche auch auf Arbeitgeberseite (Schwarzarbeit) bekämpfen wollte und die erleichterte Einbürgerungen von jungen Ausländerinnen und Ausländern der zweiten und dritten Generation forderte. Angesichts des Widerstandes im Rat zog er seine Motion zurück [11]. Der Nationalrat befand, so kurz vor dem Abschluss der Vorarbeiten zur Totalrevision des Anag sei es nicht mehr angezeigt, dem Bundesrat einen verbindlichen Auftrag zu erteilen, weshalb er die ständerätliche Motion nur in Postulatsform überwies [12].

Dem Wunsch des Ständerates nach einem dualen Zulassungsmodell hatte der Bundesrat bereits im Vorjahr mit der Ausländerregelung 1998/1999 entsprochen. Für das Jahr 1999/2000 übernahm er diese praktisch identisch. Die Höchstzahl der Saisonbewilligungen wurde erneut auf 88 000 festgesetzt, jene für erstmalige Jahresbewilligungen auf 17 000 und jene für Kurzaufenthalterbewilligungen auf 18 000 [13].

1998 hatte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative Goll (sp, ZH) angenommen, welche eine zivilstandsunabhängige Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung für Migrantinnen verlangte, die sich von ihrem gewalttätigen Ehemann trennen, sei dieser nun Schweizer oder Ausländer mit längerdauerndem Aufenthaltsrecht. Die staatspolitische Kommission des Rates arbeitete daraufhin eine Änderung des Anag aus, welche etwas weniger weit geht als der ursprüngliche Vorschlag. Demnach muss die Fremdenpolizei nur in Härtefällen (gemeinsame, in der Schweiz lebende Kinder, Misshandlungen in der Ehe) die Aufenthaltserlaubnis verlängern. Der Bundesrat wehrte sich – mit Hinweis auf die anstehende Totalrevision des Anag – gegen diese Praxisänderung und meinte, es sei weder nötig noch sinnvoll, die Stellung der Migrantinnen sofort zu verbessern. Schützenhilfe erhielt er von den rechtsbürgerlichen Parteien, die vor Missbräuchen durch Scheinehen warnten. Aber auch die CVP, die sich in der Kommission noch für die Gesetzesrevision ausgesprochen hatte, wurde vom schroffen Nein des dafür zuständigen, CVP-besetzten EJPD offenbar umgestimmt, weshalb sie nun mehrheitlich den Nichteintretensantrag des Bundesrates unterstützte. SP-Sprecherin Fankhauser (BL) meinte dagegen, das Problem dulde keinen Aufschub mehr, insbesondere da der Inhalt der Anag-Revision vorderhand noch „in den Sternen des demokratischen Himmels“ stehe. Diese Einsicht setzte sich im Rat denn auch durch. Mit 90 zu 57 Stimmen wurde der Kommissionsvorschlag angenommen [14].

Nationalrätin Bühlmann (gp, LU) machte mit einer Motion und einer Interpellation auf das Problem des Menschenhandels aufmerksam, welches sich vor allem im Milieu der sogenannten „Cabarettänzerinnen“ stellt. Da die Opfer aus Angst vor Wegweisung und Repressalien in ihrem Heimatland oftmals von einer Strafanzeige absehen, verlangte Bühlmann, beim geringsten Verdacht auf Menschenhandel sei die Aufenthaltsbewilligung automatisch um drei Monate zu verlängern. Der Bundesrat erklärte, es gebe bereits in der geltenden Gesetzgebung genügend Instrumente, um die Betroffenen angemessen zu schützen. Auf seinen Antrag wurde der Vorstoss nur in Postulatsform überwiesen [15].

Am 1. Januar 2000 werden zusammen mit dem revidierten Scheidungsrecht auch neue Vorschriften über die Ehe- und Partnerschaftsvermittlung in Kraft treten. Der Bundesrat nutzte die Gelegenheit, um strengere Vorschriften für die Vermittlung von Frauen aus Osteuropa und der Dritten Welt einzuführen. Er unterstellt die berufsmässige Ehe- und Partnerschaftsvermittlung zwischen Personen in der Schweiz und im Ausland einer Bewilligungspflicht. Damit will er den in den letzten Jahren immer öfters beobachteten unlauteren Machenschaften in diesem Bereich dezidierter entgegen treten [16].