Die Vox-Analyse dieser Abstimmung zeigte, dass die beiden Vorlagen von allen sozialen Gruppen gutgeheissen wurden. Allerdings kam auch hier einmal mehr ein deutlicher Unterschied nach Sprachregionen zum Tragen. Die Annahmerate lag in der Romandie um rund 20% tiefer als in der Deutschschweiz. Der Tessin positionierte sich in der Mitte. Die Unterschiede zwischen Stadt und (stärker zustimmendem) Land bestanden, waren letztlich aber irrelevant. Beim Einfluss der politischen Faktoren konnten hingegen bedeutende Abweichungen vom Durchschnitt festgestellt werden. So bejahten nur 40 bis 45% der Personen, die der SP nahe stehen, eine Verschärfung der Asylpolitik. Bei den Sympathisanten der Grünen fiel dieser Anteil sogar auf einen Drittel. Die Parteien in der Mitte und am rechten Flügel verzeichneten eine noch grössere Gefolgschaft bei ihren Anhängern: 71% (CVP) bis 94% (SVP) folgten hier den Parteiparolen; die FDP lag mit mehr als 86% näher bei der SVP als bei der CVP [43].

Seit 1992 entscheidet die Asylrekurskommission (ARK) über Beschwerden abgewiesener Asylsuchender. Nachdem sie in den ersten Jahren der Kritik aus dem linken Lager ausgesetzt war, geriet sie – nach einigen Jahren der relativen Ruhe – nun plötzlich ins Kreuzfeuer der bürgerlichen Kreise. Bereits im Oktober des Vorjahres hatte FDP-Präsident Steinegger moniert, gewisse Entscheidungen der ARK seien „schlicht und einfach unverständlich“, weshalb er den Bundesrat auffordere, mit Weisungen auf das Gremium Einfluss zu nehmen. Unterstützt von 82 Mitunterzeichnern doppelte Nationalrat Fehr (svp, ZH) mit einer Interpellation nach, in der er die „unverantwortlichen Entscheide“ der ARK anprangerte. Seiner Ansicht nach leistet die „large und realitätsfremde“ Praxis der ARK dem Asylmissbrauch Vorschub, da damit signalisiert werde, dass man in der Schweiz mit einer Kaskade von Einsprachen ein Asylverfahren beliebig in die Länge ziehen könne. Der Bundesrat wies in seiner Antwort darauf hin, dass die ARK nur die Aufgaben wahrnimmt, welche ihr im Bundesbeschluss von 1990 über das Asylverfahren zugeteilt wurden. Er sah deshalb keine Veranlassung für Massnahmen, soweit ihm solche aufgrund der Gewaltenteilung und seiner ausschliesslich administrativen Aufsichtskompetenz überhaupt zur Verfügung stünden, insbesondere auch, weil in den letzten Jahren die ARK rund 90% der Wegweisungsentscheide des BFF stützte [44].

Bei der Beratung des Stabilisierungsprogramms nahm der Ständerat mit 23 zu 4 Stimmen eine Motion des Nationalrates an, die den Bundesrat auffordert, die Ausgaben im Asylbereich bis zum Jahr 2000 auf maximal 1 Mia Fr. zurückzuführen. Erneut plädierte die Landesregierung vergebens für Umwandlung in ein Postulat, da angesichts unvorhersehbarer Ereignisse eine derart strikte Planung nicht möglich sei [45].

Der Bundesrat unternahm verschiedene Schritte, um im Asylbereich Einsparungen zu erzielen. Insbesondere beharrte er auf der Absicht, die Bundespauschale, die den Kantonen zur täglichen Betreuung fürsorgeabhängiger Asylsuchender zusteht, um rund einen Fünftel auf 14.50 Fr. zu senken, die Pauschale für anerkannte Flüchtlinge ungefähr im gleichen Umfang auf 20 Fr. zurückzunehmen und die einmalige Verwaltungspauschale von 1200 Fr. um 200 Fr. zu verringern. Die diesbezügliche Verordnung zum revidierten Asylgesetz ging Ende Januar in die Vernehmlassung [46]. Die Kantone meldeten gegen dieses Vorhaben geballten Widerstand an, da damit ein beachtlicher Teil der Kosten im Asylbereich auf sie überwälzt werde. Als Affront empfanden es viele Kantone, dass der Bund damit den Resultaten der gemeinsamen Arbeitsgruppe „Finanzierung Asylwesen“ vorgriff [47]. Dennoch wurde die Massnahme gleichzeitig mit dem neuen Asylrecht per 1. Oktober in Kraft gesetzt [48].

Die Tagespolitik im Berichtsjahr wurde – vor allem bis in den Sommer hinein – von den dramatischen Ereignissen im Kosovo beherrscht. Nachdem die Schweiz vorerst über verschiedene Kanäle Nothilfe in den Auffanglagern in Albanien und Mazedonien geleistet hatte, wurde Anfang April klar, dass darüber hinaus eine Flüchtlingswelle auf die Schweiz zurollen würde. Gleichentags wie Bundespräsidentin Dreifuss als erste westeuropäische „Ministerpräsidentin“ Mazedonien besuchte – und bei ihrer Heimreise ganz spontan 20 Flüchtlinge, deren Angehörige in der Schweiz leben, mitnahm, was ihr die Kritik der bürgerlichen Parteien, vor allem der SVP eintrug – beschloss die Landesregierung die kollektive Aufnahme von Kosovo-Flüchtlingen [49]. Die vom Bundesrat getroffene Sonderregelung eröffnete den Kosovaren in Albanien, Mazedonien oder in einem anderen Drittland (v.a. Montenegro) die Möglichkeit, relativ unbürokratisch ein Visum für die Einreise in die Schweiz zu beantragen; allerdings nur, wenn sie nahe Verwandte mit einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz hatten (also nicht bloss asylrechtlich Aufgenommene) oder die Verweigerung des Visums eine grosse Härte für die Betroffenen bedeutet hätte. Damit sollten vor allem engste Familienangehörige (Ehegatten, Kinder und Eltern), Kranke, Verletzte und altersbedingt Pflegebedürftige einreisen dürfen. Am 11. Juli, nachdem Serbien dem international erzwungenen Rückzug aus Kosovo zugestimmt hatte, entschied der Bundesrat, die kollektive vorläufige Aufnahme Mitte August abzuschliessen [50].

Anfangs Juni, als täglich über 300 Neuankömmlinge einreisten, erwog der Sicherheitsausschuss des Bundesrates (Metzler, Ogi und Deiss) Notmassnahmen zu ergreifen. Diese sollten darauf abzielen, die Schweiz als Fluchtland weniger attraktiv zu gestalten, etwa durch die Errichtung von Barackenlagern und eine Senkung der Leistungen im Sozialbereich, insbesondere in der medizinischen Betreuung, sowie durch die Einbindung der hier anwesenden Verwandten in die (finanzielle) Verantwortung für ihre Familienangehörigen [51]. Als vor allem die Medien diese Haltung des Bundesrates fast ausnahmslos als ein – angesichts des drängenden Elends dieser Flüchtlinge – unwürdiges innenpolitisches Schauspiel kritisierten, krebste Metzler eine Woche später in der Fragestunde des Nationalrates zurück und erklärte, Notrecht würde nur als Ultima ratio eingesetzt, wenn die Strukturen, die beim Krieg in Bosnien aufgebaut worden seien, insbesondere die Betreuung einzelner Unterkünfte durch Militär, nicht ausreichen sollten [52].

Bereits einen Tag nach der Abstimmung zu den beiden Asylvorlagen gab es im Nationalrat anhand von vier Interpellationen aus den Fraktionen der CVP, der FDP, der GP und der SVP eine grosse Debatte zur Asylpolitik, insbesondere zur Krise im Kosovo und deren Folgen für die Schweiz. Die Grünen wollten vom Bundesrat wissen, ob die Kosovo-Flüchtlinge nicht nach Genfer Konvention Anrecht auf eine kollektive Asylgewährung hätten. Ihre Sprecherin Bühlmann (LU) warf dem Bundesrat vor, er habe die Signale aus der Bevölkerung (bedeutende Spenden an die Flüchtlingshilfswerke, Bereitschaft der im Land ansässigen Kosovaren zur Beherbergung ihrer Landsleute) nicht begriffen. Die CVP erkundigte sich nach Massnahmen der späteren Rückkehr der Kriegsvertriebenen und meinte, die Schweiz helfe mit ihrer grosszügigen Aufnahmepolitik vielleicht weniger den Flüchtlingen als vielmehr den Nachbarstaaten, die sich so elegant aus der Verantwortung stehlen könnten. Diesen Aspekt sprach auch die FDP an. Neben organisatorischen Fragen (Unterbringung, Vermeidung von Auseinandersetzungen zwischen ethnisch verfeindeten Gruppen) bat sie den Bundesrat, darüber Auskunft zu geben, ob er allenfalls eine Beteiligung an einer bewaffneten Kosovo-Friedenstruppe ins Auge fasse. Die SVP fragte, ob der Bundesrat bereit sei, den Grenzschutz zu verstärken. Ein wichtiges Anliegen war für diese Partei auch, dass auf jegliche Integration der vorläufig Aufgenommenen verzichtet wird; insbesondere sollten die Kinder unter ihnen nicht eingeschult werden und die Erwachsenen keinen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten. Die SP, die selber keine Interpellation eingereicht hatte, bezeichnete die Vorstösse der bürgerlichen Parteien als ein die Fremdenfeindlichkeit schürendes Wahlgerangel auf dem Buckel der Schwächsten.

In seiner Antwort hielt der Bundesrat fest, dass die Schweiz im europäischen Vergleich prozentual die höchste Zahl von Kosovo-Flüchtlingen aufgenommen habe. In Beantwortung der diesbezüglichen Fragen erklärte er, viele Kosovaren hätten nicht deshalb die Schweiz als Fluchtdestination gewählt, weil sie sich hohe Fürsorgeleistungen versprachen, sondern weil durch die Arbeitsmarktpolitik der letzten Jahre bereits sehr viele ihrer Landsleute hier leben. Ängste, die Aufnahmekapazität der Schweiz sei bald erschöpft, relativierte er hingegen. Dank dem Einsatz des Militärs könnten pro Monat rund 8000 Neuankömmlinge betreut werden, was deutlich über die momentanen Einreisen hinausgehe. Der SVP wurde geantwortet, eine Verstärkung des Grenzschutzes stehe durchaus zur Diskussion, ebenso Beschränkungen des Zugangs zum Arbeitsmarkt. Die Aus- und Weiterbildung der Flüchtlinge stehe nicht im Zeichen der Integration, sondern habe bessere Startchancen bei einer Rückkehr in die Heimat zum Ziel. Den sicherheitspolitischen Befürchtungen der FDP setzte der Bundesrat seinen Willen entgegen, weder ethnisch bedingte Abrechnungen unter Flüchtlingen noch durch sie verübte Terrorakte zu dulden; eine allfällige Teilnahme an einer Friedenstruppe machte er von einem Mandat der UNO abhängig. Den Grünen gegenüber verwies er auf die im April beschlossene kollektive Aufnahme der Kosovaren [53].

Anfangs Juli fand unter dem Vorsitz von Bundespräsidentin Dreifuss die nationale Asylkonferenz statt, ein alljährlich stattfindendes Treffen zwischen den involvierten Departementschefs sowie den Vertretern der Kantonsregierungen. Die Politik des Bundesrates wurde von den Gesprächspartnern generell als richtig erachtet, insbesondere die Hilfe vor Ort. Grundsätzlich wurde auch das Rückkehrkonzept der Landesregierung begrüsst, wobei den einen die verordnete Ausreise etwas zu schnell, den anderen eher zu langsam erfolgte. Keinen Erfolg konnte die bundesrätliche Delegation jedoch mit ihrem Vorschlag einer Ausdehnung des geltenden dreimonatigen Arbeitsverbots für Neuankömmlinge auf ein Jahr verbuchen, welches die SVP bereits seit längerem und die FDP sowie die CVP neuerdings verlangten. Im Verhältnis 5:3 lehnten die anwesenden Kantonsvertreter diese Idee ab, weil sie als Folge eines solchen Verbots eine Zunahme der Schwarzarbeit oder der Kriminalität befürchteten; zudem treibe dies nur die Fürsorgegelder in die Höhe, was die Bevölkerung angesichts untätiger Asylbewerber kaum verstehen würde. Eine Minderheit der Kantone äusserte sich hingegen positiv zu den bundesrätlichen Vorschlägen, weil alles vermieden werden müsse, was die Integration fördere [54].

Der Bundesrat hielt aber an seiner Absicht fest, die Dauer des Arbeitsverbots zu verlängern, weshalb er die Kantone bat, sich noch einmal dazu zu äussern. Hintergrund dieser neuerlichen Konsultation war, dass an der Asylkonferenz in erster Linie die für das Ressort „Soziales“ zuständigen Regierungsräte zu Wort gekommen waren, die häufig aus der SP stammen. Neu waren vor allem die Chefs der Polizeidepartemente sowie die kantonalen Gesamtregierungen gefragt. Diesmal stimmten 19 Kantone der Ausdehnung des Arbeitsverbots zu; einzig Basel-Stadt, Obwalden und die welschen Kantone (mit Ausnahme von Jura) lehnten es als kontraproduktiv ab [55]. Der Bundesrat verlor daraufhin keine Zeit und setzte wenige Tage nach Ablauf der Vernehmlassung das einjährige Arbeitsverbot in Kraft; dieses gilt nur für jene Asylbewerber, die nach dem 1. September des Berichtsjahres eingereist sind. Die bürgerlichen Parteien begrüssten die Ausdehnung des Arbeitsverbots, währenddem SP, Gewerkschaften und Flüchtlingshilfe heftige Kritik übten. Aber auch CVP und FDP waren der Ansicht, dass man unter diesen Umständen Vorkehren gegen die Schwarzarbeit ergreifen müsse. Sie verlangten deshalb Beschäftigungsmassnahmen sowie Weiterbildungsprogramme für die betroffenen Flüchtlinge. Diese hatte der Bundesrat bereits im Juni beschlossen und dafür einen Kreditrahmen von 5 Mio Fr. vorgesehen. Diese Programme sollten den Schutzsuchenden Kenntnisse vermitteln, die ihnen beim Wiederaufbau ihres Heimatlandes helfen können. Für die Monate November 1999 bis Februar 2000 wurde das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie beauftragt, eine erste Tranche für maximal 1000 kollektiv aufgenommene Kosovaren in Gang zu setzen [56].

Die SP-Fraktion wollte noch weiter gehen und den Bundesrat mit einer Motion auffordern, dem Parlament 36 Mio Fr. für Beschäftigungsprogramme zur Stärkung der Rückkehrfähigkeit der Kriegsflüchtlinge zu beantragen. Die Landesregierung machte geltend, aufgrund der nun rasch erwarteten Heimkehr der meisten Flüchtlinge aus dem Kosovo sei es gar nicht möglich, derart umfassende Vorhaben zu realisieren. Auf ihren Antrag wurde der Vorstoss abgelehnt [57]. Angenommen wurde hingegen ein Postulat Föhn (svp, SZ), welches konkrete Angaben über die vorzusehenden Lehrgänge (Maurer, Zimmermann usw.) machte [58].

Gleich wie die FDP, die mit ihrer Forderung nach einem Arbeitsverbot, nach einer weniger differenzierten Behandlung von kriminellen Asylbewerbern und nach einer Verstärkung der Grenzbewachung Positionen der SVP übernahm, wollte auch die CVP im Abstimmungsjahr das politisch brisante Thema des Vollzugs im Asylbereich nicht einfach kampflos der SVP überlassen. Ihre Fraktion reichte eine Motion ein, die den Bundesrat beauftragen wollte, Massnahmen zur Verringerung der schweizerischen Aufnahmestandards zu ergreifen. Konkret hiess das: kein Zugang zum Arbeitsmarkt und kollektive Unterbringung in Grenznähe für illegal Eingereiste, verstärkte Grenzüberwachung sowie Familienzusammenführung nur im engsten Kreis (Ehegatten, Kinder, Eltern). Anvisiert waren klar die Flüchtlinge aus dem Balkan. Als Korrelat zu diesen Drehungen an der Repressionsschraube verlangte die CVP, dass die Hilfe im Krisengebiet mit einem Sonderkredit von 100 Mio Fr. massiv verstärkt wird. In der Wintersession wurde auf Antrag des Bundesrates, der vorrechnete, dass der Bund unter verschiedenen Titeln bereits an die 100 Mio Fr. zur Hilfe vor Ort eingesetzt oder gesprochen habe, dieser Punkt der Motion abgelehnt, ebenso die grenznahe Internierung, da Personen, welche illegal in die Schweiz einreisen, entweder an den Nachbarstaat, aus dem sie eingereist sind, überstellt oder aber in das reguläre Asylverfahren aufgenommen werden, weshalb sich diese Massnahme erübrige. Die restlichen Punkte der Motion wurden als erfüllt abgeschrieben [59].

Eine andere Motion der CVP-Fraktion, die eine Überprüfung der Betreuungs- und Fürsorgestandards in der Asylpolitik verlangte, wurde auf Antrag des Bundesrates, der laufende Abklärungen im Rahmen der Arbeitsgruppe „Finanzierung Asylwesen“ geltend machte, nur als Postulat angenommen [60]. Eine Motion des Zürcher SVP-Abgeordneten Fehr, die eine Beschränkung der staatlichen Fürsorgeleistungen auf legal anwesende Asylbewerber forderte und illegal eingereiste, „papierlose“ und abgewiesene Personen davon ausnehmen wollte, wurde mit 76 zu 54 Stimmen verworfen. Auch hier begründete der Bundesrat seinen Antrag auf Ablehnung mit dem Hinweis auf die Arbeitsgruppe, deren Ergebnisse vorerst abgewartet werden sollten [61]. Eine von Loretan (fdp, AG) eingereichte Motion zur Internierung weggewiesener Ausländer und straffällig gewordener Asylsuchender wurde mit 26 zu 5 Stimmen deutlich gutgeheissen. Bundesrätin Metzler hatte sich unter anderem mit dem Verweis auf die Europäische Menschenrechtskonvention vergebens gegen den Vorstoss gewehrt [62].

Nach Beendigung des Krieges in Kosovo machte sich der Bundesrat Gedanken über die Modalitäten der Rückkehr der rund 60 000 Flüchtlinge aus der Region. Angesichts der Zerstörung und der Verminung dieser nach wie vor jugoslawischen Teilrepublik erachtete er eine rasche Ausreise aller Kriegsvertriebenen als nicht realistisch. Dennoch liess er keinen Zweifel daran, dass alle vorläufig Aufgenommenen über kurz oder lang die Schweiz verlassen müssen. Ab dem 1. Juli wurden freiwillige Rückkehren mit einem Beitrag von 2400 Fr. pro erwachsene Person und 1200 Fr. für Kinder sowie Beihilfen zum Wiederaufbau (sogenannte „shelter kits“) honoriert. Bis Ende Jahr reisten so fast 16 000 Personen in den Kosovo zurück. Wer bis Ende Mai 2000 ausreist, erhält noch die halbe Rückkehrhilfe und Materialhilfe vor Ort [63].

Eine besondere Volksgruppe im Balkan, nämlich die Roma, sprach Nationalrätin Bühlmann (gp, LU) in einem Postulat an. Sie bat den Bundesrat, diesen besonders diskriminierten Personenkreis erst bei einer völligen Normalisierung der Lage in Serbien, Mazedonien, Albanien und Bosnien dorthin zurück zu schicken. Die Landesregierung anerkannte die besondere Gefährdungssituation der Roma, weshalb deren Asylgesuche alle individuell geprüft würden. Auf seinen Antrag wurde der Vorstoss mit 75 zu 35 Stimmen abgelehnt [64].

Rund 30 000 Tamilen aus Sri Lanka leben mittlerweile in der Schweiz, aber nur 395 als anerkannte Flüchtlinge. Etwa 7700 Personen, die ihr Asylgesuch vor Mitte 1990 einreichten, wurden vorläufig aufgenommen, gut 11 000 haben eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen, und in über 8000 Fällen ist das erstinstanzliche Urteil hängig. Der grösste Teil dieser Gesuche ist seit 1994 pendent. Damals beschloss der Bundesrat, die tamilischen Gesuche, die zwischen Mitte 1990 und Ende 1992 eingereicht worden waren, zu sistieren, um vorrangig die neu eingehenden Anträge zu behandeln. Seither lebten diese Menschen in einer ständigen Ungewissheit über die Dauer ihres Aufenthalts in der Schweiz. Der Bundesrat erwog nun, für diese Flüchtlingskategorie einen (voraussichtlich positiven) Härtefallentscheid zu fällen und auch diese Personen vorläufig aufzunehmen. Nach neuem Asylrecht haben vorläufig Aufgenommene nach fünf Jahren der Anwesenheit Anrecht auf eine reguläre Aufenthaltsbewilligung. Gemäss Botschaft zum revidierten Asylgesetz handelt es sich dabei um einen Immigrationsentscheid, für den nicht mehr die Kantone, sondern das BFF und die ARK zuständig sind [65].

Nach der Wahl eines neuen Staatspräsidenten in Algerien, der versprach, nicht mehr auf Ausgrenzung, sondern auf Befriedung der fundamentalistischen Opposition zu setzen, ging das BFF davon aus, damit sei in diesem nordafrikanischen Land wieder Frieden eingekehrt, weshalb es die Wegweisung abgewiesener algerischer Asylsuchender, auch solcher, die der islamistischen „Heilsfront“ angehören, wieder aufnahm. Seit Jahresbeginn hatten 416 Algerier ein Asylgesuch gestellt; 25 erhielten Asyl, 33 wurden provisorisch aufgenommen. Die restlichen Gesuchsteller wurden nach Prüfung der Einzelfälle ab September nach und nach ausgeschafft [66].