Année politique Suisse 2001

Au mois d’avril, le Conseil fédéral a mis en consultation le "paquet ficelé" de la banque postale et de l’assouplissement de la majorité de la Confédération dans Swisscom, par une vente d’actions. Quand bien même les deux projets devaient faire l’objet d’un unique article constitutionnel, et donc d’une seule votation, ils demeuraient sans lien direct entre eux. Afin de doter en capital la nouvelle banque postale, la Confédération prévoyait un investissement situé entre 1,5 et 2 milliards de francs. Les contours de cette dernière étaient encore flous et tendaient à se fondre au niveau financier dans une problématique plus large d’une nouvelle baisse de la limite du monopole et d’une recapitalisation de La Poste. Banque postale incluse, les besoins atteignaient huit milliards de francs au total, dont 5,5 milliards pour la création de sa propre caisse de pension et 500 millions pour développer des nouveaux secteurs d’activités comme le e-business. Concernant Swisscom, le projet mis en consultation dégageait la Confédération de l’obligation de rester actionnaire majoritaire. Il assortissait toutefois cette proposition de cautèles, comme l’institution d’un droit de veto temporaire pour pouvoir faire obstacle à l’arrivée d’un actionnaire indésirable [48].

La consultation s’est bouclée sur une opposition unanime de la droite et de la gauche à l’encontre de l’article constitutionnel commun aux deux idées du projet. Le lien constitutionnel, qui devait offrir une assise plus solide à ces deux projets, a été jugé artificiel et inadéquat. De manière générale, l’économie et les partis bourgeois saluaient la suppression de la participation majoritaire de la Confédération dans Swisscom. Mais pour eux, la vente des actions devait servir à autre chose qu’à une banque postale, comme par exemple réduire la dette financière de la Confédération. La jugeant inutile, l’idée d’une banque postale financée par les fonds publics était à écarter au profit de collaborations. De plus, selon eux, la création de cette nouvelle institution protégée par un monopole et alimentée par des subventions pouvait créer des risques de distorsion dans l’environnement bancaire. La gauche et les syndicats ont développé un discours diamétralement opposé. Ils soutenaient le projet de banque postale, car ils y voyaient le seul moyen d’assurer la survie de La Poste et de sauvegarder à la fois emplois, bureaux et service public. Bien que la vente d’actions Swisscom permettrait de financer la banque postale, la gauche et les syndicats se sont opposés à la privatisation, car ils craignaient que les postes de travail et la couverture du territoire national ne soient plus assurés, en particulier dans les régions périphériques [49].

Devant les désastreux résultats de la consultation et la conviction d’un échec programmé en votation, le Conseil fédéral a renoncé à son paquet La Poste – Swisscom. Il a décidé de dénouer les deux projets et de les poursuivre séparément et à des rythmes différents. Le projet de banque postale a pris la direction des oubliettes. La Poste devra se contenter de collaborer avec des établissements bancaires. Le gouvernement a annoncé qu’il proposera au parlement une recapitalisation de La Poste pour lui permettre de financer de tels développements. En outre, il a promis pour le début de 2002 une "vue d’ensemble" de l’évolution du marché postal. Ce rapport abordera le problème de la réorganisation du réseau de bureaux, la poursuite de la libéralisation du marché, la définition du service postal universel, ainsi que son financement. Sur ce dernier point, deux idées circulaient : l’introduction de taxes de concessions pour les autres opérateurs du marché et le versement de compensations pour les prestations d’intérêt général effectuées par La Poste. Ce système de compensations ou de redevances avait notamment été avancé au Conseil des Etats par une motion d’Epiney (pdc, VS). Celle-ci exigeait une indemnisation pour les prestations peu rentables de La Poste, mais aussi des télécoms. La Chambre Haute donnait son aval par 20 voix contre 8. En ce qui concerne Swisscom, le Conseil fédéral a fait marche arrière sur la question d’abandonner la disposition légale qui oblige la Confédération à détenir la majorité de ses actions. Le repli des marchés financiers et les difficultés du secteur des télécommunications ont rendu caduque la nécessité d’agir [50].

L’OFEFP a présenté des recommandations sur la mesure et le calcul du rayonnement des antennes de téléphonie mobile. Ces directives permettent aux cantons et aux communes d’uniformiser leur application de l’ordonnance contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Quatre méthodes de mesure différentes leur sont proposées. Là où les intensités varient considérablement d’un endroit à l’autre, l’Office fédéral recommande de garder la plus élevée. Pour les antennes en projet, les autorités cantonales ou communales doivent demander une estimation du rayonnement que produira l’installation sur son environnement. Bien que poussé par les associations de défense de consommateurs vers un durcissement des valeurs limites du smog électronique, Moritz Leuenberger n’a pas voulu prendre de mesures supplémentaires. Il privilégiait une solution médiane entre l’OFEFP et les opérateurs, qui avaient fortement réagi aux plafonds fixés par l’ORNI. En ce qui concerne la construction des antennes, la Confédération et les cantons, en collaboration avec les opérateurs, ont émis une série de recommandations visant à coordonner les procédures d’octroi de permis [51].

Une année après la vente aux enchères des 34 licences pour la boucle locale sans fil (WLL), la concurrence qui devait avoir lieu sur le dernier kilomètre tourne au vinaigre. La plupart des sociétés détentrices de licence(s) ne remplissent qu’une seule des conditions minimales qu’avait posées l’OFCOM, à savoir l’obligation d’être actif avec au minimum un service de base avec deux clients. La mise en œuvre des réseaux WLL n’avance que lentement et certains détenteurs de concession ont demandé à l’OFCOM de prolonger ce délai. Devant cet immobilisme et la mauvaise santé de certains détenteurs de licence, la ComCom a annoncé se réserver le droit de retirer des concessions, si un des concurrents manifeste un intérêt pour une franchise [52].

Devant les soupçons de prise illégale de participation de Deutsche Telekom dans Tele Danemark [53] et malgré le feu vert de la Commission de la concurrence (Comco), l’OFCOM a décidé de faire la lumière sur la fusion diAx/Sunrise, devenu entre temps Sunrise. Toujours concernant la mise aux enchères des licences UMTS, la Délégation des finances du parlement – sous requête de la commission des finances du National –, a rendu public ses conclusions quant à son échec. D’après elle, la Comco ne peut être tenue pour coupable, car la méthode de vente avait été choisie à bon escient et la procédure d’octroi des concessions préparée de manière professionnelle. La leçon à tirer de cette vente est que la Confédération, si elle ne veut pas voir le pactole s’envoler à nouveau, devra à l’avenir fixer des valeurs financières minimales [54].

Après la consultation du projet de modification de l’ordonnance définissant les prestations du service public dans le domaine des télécommunications, le DETEC a rendu public ses contours. Ce tour d’horizon a permis au Conseil fédéral de revoir les obligations qui lui sont liées avant l’adjudication de la prochaine concession de service universel. Le DETEC a décidé de maintenir le prix de la taxe de raccordement à 25 francs par mois pour un raccordement analogique et à 40 francs pour une liaison ISDN. Cette décision constituait une surprise, car l’OFCOM, sous requête de Swisscom, avait proposé à Moritz Leuenberger au printemps de procéder à une adaptation massive (+20 à 40%). Swisscom prétextait que la taxe ne suffisait pas à financer la desserte de tous les usagers partout dans le pays. D’après lui, un abonnement mensuel de 30 à 35 francs aurait amélioré de 300 à 350 millions de francs la couverture des frais fixes, déficitaire dans les zones à faible densité de population. Une couverture totale des coûts aurait nécessité un seuil d’équilibre s’établissant autour des 40 francs par mois. Swisscom risque néanmoins de toucher ces sommes, mais par un truchement différent. En effet, le Conseil fédéral réfléchit à des formes de contribution pour le service universel (voir supra). Dès 2003, chacun pourra demander à être raccordé à une ligne numérique (ISDN). Au prix du raccordement s’ajoutera une taxe unique de mise en service de 40 francs en lieu et place des 170 francs. Parmi les modifications apportées à l’ordonnance, les prix plafond des communications nationales ont été revus à la baisse. Ils ne devront pas dépasser 11 centimes la minute pour le tarif normal, 9 centimes pour le tarif réduit et 6 centimes pour le tarif de nuit. Le Conseil fédéral n’a pas fixé de seuil pour les communications locales, qui ne pourront plus être identifiées comme telles après l’introduction du nouveau système de numérotation le 29 février 2002. Les indicatifs feront alors partie intégrante du numéro. Cette mesure permettra de rendre les prix indépendants des distances. Par ailleurs, compte tenu du recours toujours plus régulier aux téléphones mobiles, l’offre obligatoire en cabines publiques a été restreinte. Chaque commune continuera toutefois d’avoir droit au moins à une installation de ce type, voire à plusieurs suivant sa taille ou sa population. La taxe de 50 centimes prélevée sur chaque appel sera supprimée et les appels seront majorés d’un supplément de 19 centimes par minute. Moritz Leuenberger a souligné que les communications resteront moins chères que sur les portables. Ces décisions devront être adaptées par l’opérateur qui sera chargé d’assurer la desserte de base à partir de 2003. Le fournisseur devra en outre continuer d’assurer d’offrir un service de transcription pour les malentendants et un service de commutation pour les malvoyants [55].

Compte tenu de l’interpénétration des installations militaires et civiles, l’arrivée d’opérateurs de télécommunication étrangers et privés sur le marché (Orange et Sunrise) a nécessité des clarifications. Un groupe de travail comprenant des représentants des cantons, de la police, de l’armée, du DETEC et des affaires étrangères a été mis sur pied pour esquisser une politique de sécurité nationale face à ces opérateurs. Il devra ensuite déterminer comment sauvegarder les intérêts nationaux : modification de la loi sur les télécommunications, introduction de disposition particulière dans les contrats de prestation ou construction de certaines infrastructures dévolues aux besoins militaires [56].

Dès janvier 2002, Swisscom réduira de 6% en moyenne les prix d’interconnexion à son réseau fixe. Seuls deux tarifs d’interconnexion subsisteront contre trois précédemment : le tarif normal entre 8 heures et 17 heures, et celui réduit entre 17 heures et 8 heures. Le tarif de nuit disparaît. L’interconnexion consiste à relier les réseaux des autres compagnies comme Sunrise, Tele2 à celui de Swisscom, le seul qui permette l’accès aux abonnés (dernier kilomètre). Cette modification des tarifs est due à l’entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2000 de nouveau barèmes pour les prix de connexion. Les prix sont désormais calculés en fonction des coûts engendrés directement par les prestations d’interconnexion (sans charges supplémentaires). Malgré cette baisse, les opérateurs continuaient à contester le monopole de Swisscom sur le dernier kilomètre. L’OFCOM a indiqué que l’affaire était toujours pendante devant le Tribunal fédéral. Sunrise a en outre déposé deux plaintes auprès de la Comco contre Swisscom. Il lui reprochait de ne pas respecter la loi sur les cartels et de profiter de son monopole sur le dernier kilomètre au détriment de ses concurrents. La première plainte concernait l’offre internet à large bande ADSL de Bluewin, filiale de Swisscom. Les clients voulant bénéficier des services ADSL de Bluewin et qui étaient abonnés chez un autre opérateur devaient résilier leur contrat. Sunrise exigeait donc de Swisscom qu’il loue à ses concurrents le dernier kilomètre nécessaire à la technologie ADSL aux même conditions que celles valant pour Bluewin. La deuxième plainte concernait les services de messageries numériques. Lorsque leur répondeur contient un nouveau message, les clients de Swisscom sont avertis par une tonalité différente au moment où ils décrochent leur combiné. Or ce service est disponible par le biais du dernier kilomètre et de fait de son monopole, Swisscom est le seul opérateur qui peut accorder cette prestation. Sunrise exigeait de pouvoir disposer d’une solution identique [57].

Début janvier, La Poste a rendu public son plan de restructuration. Celui-ci prévoit de fermer environ un quart de ses 3 400 bureaux de poste d’ici à 2006. Ce chiffre est le fruit d’un compromis obtenu avec les syndicats. Les villes et les régions seront touchées à peu près dans les mêmes proportions. Toutefois ces chiffres ne sont que des indicateurs, car chaque cas sera évalué et négocié par une commission incluant des représentants des syndicats et des communes. La mesure est destinée à améliorer les comptes déficitaires qu’engendre le service public et à anticiper la perte de monopole sur les envois jusqu’à 2 kilos. Cette restructuration permettra à l’ex-régie fédérale d’économiser 100 millions de francs par année. 500 emplois seront supprimés sur cinq ans, sans licenciement. Les bureaux de poste sont répartis en 3 catégories comme ils avaient été annoncés dans le plan Optima : les offices P, PP et PPP [58]. Les plus grands changements interviendront pour les 1550 offices de poste qui ont été classés dans la catégorie P (service de base). Ce sont pour l’essentiel des bureaux de campagne. Entre 620 et 820 d’entre eux seront remplacés par un service à domicile, tandis que 670 et 870 offices seront transformés en filiales d’entité postale plus importante ou en agences franchisées, sous forme de guichets communs partagés avec l’administration communale, avec un petit magasin local, avec un bureau de tourisme ou avec une compagnie de chemins de fer. S’y ajoutent quelques 60 emplacements où un office de poste mobile fera halte selon des horaires fixes (deux fois par jour). Les offices de poste PP (gamme de prestations complète, à l’exception des opérations financières complexes ou nécessitant un conseil approfondi) au nombre de 1560 à 1610 constitueront l’ossature du futur réseau. Lors de la première classification, la quasi-totalité des offices des offices situés dans les villes ont été estampillés PP; 80 sont néanmoins voués à la disparition. Les offices PPP, appelés PostCenters, deviendront les futurs "supermarchés" des services postaux et offriront toute la gamme des produits. A terme, 50 à 100 de ces PostCenters seront crées [59].

Mis à part les milieux patronaux qui s’en réjouissaient, la restructuration du réseau postal a suscité une levée de bouclier dans toute la Suisse et principalement dans les régions périphériques. Les manifestations, pétitions, lettres de protestation ou résolutions parlementaires cantonales ont fusé de toute la Suisse en direction de Moritz Leuenberger et de l’ex-régie fédérale. Réagissant au plan présenté par La Poste, tous les partis, à l’exception des radicaux, se sont opposés aux fermetures de bureaux de poste, source d’après eux de démantèlement du service public. Néanmoins, la majorité des parlementaires a reconnu qu’elle avait tressé la corde du pendu en acceptant en 1995 la nouvelle loi sur La Poste. Devant la tempête populaire et parlementaire, Moritz Leuenberger a relativisé les contours de la restructuration en précisant qu’il n’y aurait que peu de fermetures définitives et que les offices en danger seraient transformés avec des solutions alternatives. Il a également tenu à préciser, que bien que La Poste ne soit tenue que de couvrir les coûts de son service universel, il y avait nécessité pour elle de s’adapter à la concurrence qu’engendrera la libéralisation internationale [60].

Au cours de l’été, de l’automne et jusqu’à la fin de l’année, les manifestations se sont poursuivies et les pétitions sont venues s’amasser les unes après les autres au DETEC. Le parlement n’est pas demeuré en reste et a dû traiter une grande série d’objets. Par 18 voix contre 15, le Conseil des Etats a transformé en postulat moins contraignant une motion de Hans Hess (prd, OW) chargeant le gouvernement d’accélérer la libéralisation du marché postal. Le Conseil fédéral a proposé d’attendre les résultats de la consultation concernant le "Paquet Poste/Swisscom SA", avant de se décider quant à l’évolution future du secteur. En octobre, le Conseil national a renoncé à interrompre la réforme du réseau postal. Il a refusé par 89 voix contre 65 la motion Rennwald (ps, JU) qui exigeait un moratoire à la restructuration postale couplée à une extension du réseau. Le socialiste jurassien voulait que chaque commune suisse ait sa poste et qu’un bureau de poste PP soit accessible à tout usager en dix minutes. Entre 400 et 500 bureaux supplémentaires auraient été nécessaires. La motion avait été cosignée 93 conseillers nationaux en majorité de gauche. Le National a en revanche adopté les motions de Fasel (pcs, FR) par 90 voix contre 66 et de Dupraz (prd, GE) par 88 contre 65. La première souhaitait mieux définir le mandat de prestation de La Poste et la seconde lui permettre de toucher des subventions pour sauver certains bureaux. Face à cet activisme parlementaire, Moritz Leuenberger a promis, pour le printemps 2002, un rapport qui offrirait une vue d’ensemble sur toutes les interventions politiques en suspens et qui proposerait des solutions pour le financement de la desserte de base [61].

La réaction à la restructuration du service postal est aussi venue du Syndicat de la Communication, qui a décidé conjointement avec l’USS de lancer l’initiative populaire "Services postaux pour tous". Le texte appelle la Confédération à garantir un service postal universel qui répond aux besoins de la population et de l’économie, mais aussi qui réalise le mandat social et une politique régionale de La Poste. L’initiative entend également inscrire dans la Constitution fédérale la prise en charge par la Confédération des coûts du service postal universel, qui ne sont couverts par ni les recettes des services réservés (envois jusqu’à 2 kilos), ni par les redevances de concession. Une manière de contrer les visées de La Poste, qui proposait aux petites communes de prendre à leur charge les frais du service public, si elles voulaient maintenir un bureau de poste. Sur le fond, le Syndicat de la Communication ne rejetait pas le principe de fermeture des bureaux de poste, mais souhaitait des aménagements du projet. Il exigeait en outre le maintien du monopole de La Poste afin d’assurer un service de qualité. Avec le soutien des fédérations de consommateurs des trois régions linguistiques et du PS, la récolte de signatures a débuté fin août [62].

En avril, les négociations entre La Poste, le Syndicat de la communication et Transfair en vue d’une première convention collective du travail (CCT) ont abouti et leur résultat a été transmis aux organes de décision des trois partenaires. La CCT Poste, fondée sur la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération, fixe un nouveau système salarial, une garantie salariale jusqu’à fin 2004, un minimum de cinq semaines de vacances par an, une protection contre les licenciements et des dispositions relatives à la sécurité de l’emploi. En outre, les syndicats ont pour la première fois un droit de codécision. Quant à la CCT personnel auxiliaire, elle prévoit une réglementation spécifique des salaires et des allocations, ainsi qu’une procédure de résiliation fondée sur le Code des obligations. Pour le reste, les dispositions de la CCT Poste s’appliquent. En été, le conseil d’administration de La Poste a donné son approbation aux deux CCT. A une quasi-unanimité, le Syndicat de la communication et Transfair ont fait de même, mais décidaient de soumettre les textes à un référendum auprès de leur base respective. Les membres des deux syndicats approuvaient à leur tour les deux CCT. N’ayant plus d’obstacle, elles entreront en vigueur le 1er janvier 2002 [64].

La Poste a réalisé un bénéfice de 194 millions de francs en pour l’année 2001, soit 76 millions de plus qu’en 2000 (+64,4%). Cette progression s’explique par un léger accroissement de la demande et par l’introduction de nouveaux tarifs pour les lettres et colis. La Poste a estimé que son assise financière restait insuffisante sur le long terme. D’après elle, la libéralisation du secteur des colis et des lettres nécessitait des aménagements lui permettant de faire face à la concurrence. La restructuration devait se poursuivre; dans les faits elle a remplacé 175 offices par un service à domicile et en a fermé quinze. A la fin de l’année, elle comptait 3 200 offices [66].